Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia I. zobowiązać Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku M. M. z dnia 10 lipca 2018r. w terminie 14 dni – od dnia zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargą datowaną na 6 sierpnia 2018 r., a wniesioną do WSA w Kielcach w dniu 8 sierpnia 2018 r. za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w [...], M.M. wniósł o:

- zobowiązanie tego organu do załatwienia wniosku M.M. z dnia 10 lipca 2018 r. w przedmiocie zaświadczenia w formie opisu stanowisk służbowych, na których wnioskujący faktycznie wykonywał w czasie służby czynnej w Policji obowiązki służbowe i z których korzystał z czasu wolnego od zajęć służbowych;

- ustalenie w sposób prawem nakazany i dokonanie na podstawie wiedzy organu i badań przeprowadzonych w okresie jego służby, względnie z uwzględnieniem badań przeprowadzonych i dostępnych organowi, opisu czynników zagrożeń faktycznie występujących na tych stanowiskach dla zdrowia i życia policjanta. Skarżący wyraził przy tym pogląd, że wiedzę w tym zakresie organ posiada w związku z:

- nakazem z art. 7 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w okresie jego służby i z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2015 r., K 18/14,

- badaniami dla ustalenia warunków uciążliwości stanowiskowej jego służby, nakazanymi normami prawa obowiązującymi w okresie tej służby,

- faktycznymi działaniami służb BHP dla tej służby mundurowej i z medycznego punktu widzenia.

W uzasadnieniu takich wniosków M.M. stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w [...] podjął działania, ale nie takie, jakie nakazuje prawo, bowiem będąc związany zakresem żądania strony, w żaden sposób nie udzielił jej wymaganych informacji czynnością zaświadczenia wiedzy co do prawdy obiektywnej. Nie da się przyjąć stanowiska organu, że odpisanie pismem zwykłym i w innym zakresie niż wniesiony, nie stanowi faktycznie czynności pozostawienia żądania strony o wydanie zaświadczenia wiedzy bez rozpoznania. Powoduje to popadnięcie organu zobowiązanego wydać zaświadczenie zgodnie z art. 218 kpa, w stan zaskarżalnej bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w [...] wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że M.M. w dniu 10 lipca 2018 r. skierował do Komendanta Powiatowego Policji w [...] wniosek, w którym domagał się wydania opisu stanowisk z przebiegu służby czynnej w Policji, na których wykonywał obowiązki służbowe z podaniem podstaw prawnych z uwzględnieniem faktycznie występujących na nich warunków i właściwości (czynników szkodliwych zagrażających lub mogących zagrozić zdrowiu lub życiu oraz uciążliwości). Żądanie uzasadnił tym, że dane są mu niezbędne w celu przedłożenia do komisji lekarskiej MSWiA. Ponieważ organ uznał, że poruszane we wniosku zagadnienia były już przedmiotem prowadzonych przez organ postępowań, w oparciu o posiadane akta tych postępowań prowadzonych w przedmiocie ustalenia uprawnień do przyznania jednorazowego świadczenia odszkodowawczego z tytułu uszczerbku na zdrowiu wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby w Policji oraz w sprawie wniosku o powołanie komisji celem zbadania warunków uciążliwości i szkodliwości dla zdrowia uprawniających do urlopu dodatkowego w Policji na zajmowanych przez M.M. stanowiskach służbowych – udzielono zainteresowanemu odpowiedzi pismem z 16 lipca 2018 r. oraz przesłano mu uwierzytelnioną kserokopię wydanego w dniu 13 lutego 2015 r. wyciągu z przebiegu służby. Organ zaznaczył, że dokumentacja ta została sporządzona dla potrzeb przedłożenia Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w K. Organ uznał też, że od daty zwolnienia M.M. ze służby, tj. od dnia 20 lutego 2009 r., nie zaistniały żadne nowe okoliczności w przedmiotowym zakresie. Wskazana odpowiedź na wniosek skarżącego została mu doręczona 18 lipca 2018 r. W dniu 19 lipca 2018 r. powołując się na przepis art. 37 kpa złożył on do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. za pośrednictwem Komendant Powiatowy Policji w [...] ponaglenie w przedmiocie niezałatwienia wniosku z 10 lipca 2018 r. zgodnie z przepisami. Zażądał w nim zobowiązania Komendanta Powiatowego Policji w [...] do niezwłocznego wydania żądanego dokumentu zgodnie z treścią wniosku. Postanowieniem z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. uznał ponaglenie za bezzasadne. Organ ten stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w [...] nie pozostawał w bezczynności, bowiem po rozpoznaniu pisma M.M. z 10 lipca 2018 r., udzielił mu w dniu 16 lipca 2018 r. wyczerpującej odpowiedzi, przesyłając jako załącznik opis stanowisk służby.

Po analizie skargi Komendant Powiatowy Policji w [...] ponownie uznał, że dokument żądany przez skarżącego w jego wniosku z dnia 10 lipca 2018 r. wydał mu w postaci wyciągu z przebiegu służby, zawierającego wyszczególnienie stanowisk, na których pełnił służbę oraz zwięzły opis warunków służby. Dokument ten przy tym sporządzony był na potrzeby skierowania M.M. do komisji lekarskiej, jak również zawierał pełną informację, bo od daty jego sporządzenia nie zaistniały żadne nowe okoliczności w przedmiotowym zakresie. Ponadto wspomniany wyciąg został wydany jako załącznik do pisma z dnia 16 lipca 2018 r., w którym udzielono wnioskującemu wyczerpującej odpowiedzi odnoszącej się do całości żądania strony.

Organ dodatkowo wyjaśnił, że M.M., oprócz wniosku z dnia 10 lipca 2018 r., złożył inne pisma dotyczące warunków uciążliwości i szkodliwości jego służby w Policji.

Pismem z 25 listopada 2015 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] w sprawie powołania komisji do oceny warunków służby w zakresie uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia, uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego. W odpowiedzi na to pismo Komendant Powiatowy Policji w [...] pismem z dnia 4 grudnia 2015 r. poinformował M.M., że Komenda Powiatowa Policji w [...] nie dysponuje dokumentacją dotyczącą oceny warunków służby w zakresie uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia na zajmowanych przez zainteresowanego stanowiskach służbowych i stanowiskach, na których wykonywał obowiązki służbowe w okresie czynnej służby w policji.

W dniu 19 lipca 2018 r. M.M. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w [...] pismo, w którym na podstawie art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 kpa domagał się wydania zaświadczenia, że na podstawie dokonanych ustaleń zaświadcza się, że dla stanowisk, na których wykonywał obowiązki służbowe sierż. sztab. w stanie spoczynku M.M. w okresie służby czynnej, nie były przeprowadzane żadne badania związane z ustaleniem czynników szkodliwych, jak i zagrażających zdrowiu lub życiu funkcjonariusza Policji nie związanych z obowiązkiem wpisanym w dla ryzyka własnym zdrowiem lub życiem. W rozpatrzeniu tego wniosku Komendant Powiatowy Policji w [...] w dniu [...] wydał na podstawie art. 219 kpa postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, bowiem żądanie strony wykraczało poza zakres postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Na skutek zażalenia M.M. na to postanowienie Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2018 r. M.M. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o uznanie lub zaprzeczenie, że w okresie czynnej służby w Policji na zajmowanych stanowiskach służbowych i stanowiskach, na których faktycznie wykonywał obowiązki służbowe, służba pełniona była w szczególnych warunkach i właściwościach, w odniesieniu do czynników szkodliwych, zagrażających zdrowiu i życiu policjanta. W zakresie tej sprawy wniósł o uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., K 18/14, uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/94 oraz badań obowiązujących w okresie służby, dotyczących ustalenia warunków uciążliwości stanowiskowej takiej służby i działań służby BHP dla tej służby mundurowej. Po rozpatrzeniu tego wniosku Komendant Powiatowy Policji w [...] udzielił M.M. pisemnej odpowiedzi z dnia 13 sierpnia 2018 r., w której szczegółowo odniósł się do kwestii zawartych w złożonym wniosku.

Z przesłanych przez organ akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 10 lipca 2018 r. M.M. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wydanie opisu stanowisk z przebiegu jego służby czynnej w Policji, na których wykonywał obowiązki służbowe, z podaniem podstaw prawnych, z uwzględnieniem faktycznie występujących na nich warunków i uciążliwości (czynników szkodliwych zagrażających lub mogących zagrozić zdrowiu lub życiu oraz uciążliwości). Wyjaśnił też, że dane te są mu niezbędne w celu przedłożenia na komisji lekarskiej MSWiA.

W odpowiedzi na ten wniosek Komendant Powiatowy Policji w [...] pismem z 16 lipca 2018 r. poinformował M.M., że podstawę prawną stanowi:

- w zakresie mianowania policjanta na stanowisko służbowe – art. 32 ustawy o Policji;

- w zakresie powierzenia policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości – art. 37 ustawy o Policji.

W załączeniu do tego pisma Komendant Powiatowy Policji w [...] przesłał M.M. uwierzytelnioną kserokopię wyciągu z przebiegu jego służby, sporządzonego w dniu 13 lutego 2015 r. na okoliczność skierowania M.M. do komisji lekarskiej podległej MSW w K. Organ jednocześnie zawiadomił, że nie znajduje się w posiadaniu dokumentacji dotyczącej czynników szkodliwych zagrażających lub mogących zagrozić zdrowiu lub życiu oraz uciążliwości na stanowiskach służbowych, na których w okresie pełnienia służby wykonywał obowiązki służbowe. Organ powołał się przy tym na to, że w wymienionym zakresie M.M. został poinformowany pismem z 4 grudnia 2015 r.

W dniu 19 lipca 2018 r. M.M. na podstawie art. 37 kpa wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K.za pośrednictwem Komendant Powiatowy Policji w [...] ponaglenie w przedmiocie niezałatwienia zgodnie z przepisami jego wniosku o wydanie zaświadczenia opisującego stanowiska służbowe, na których wykonywał faktycznie obowiązki służbowe w okresie czynnej służby w Policji wraz z opisem czynników szkodliwych, zagrażających zdrowiu lub życiu funkcjonariusza oraz czynników uciążliwości służby na wymienionych stanowiskach. M.M. stwierdził, że na jego wniosek organ odpowiedział odpisem zaświadczenia z [...], które wystawiono dla celów orzekania komisji lekarskiej, które jednak nie było przedmiotem wniosku strony, a ponadto obarczone jest wadami polegającymi na:

- wskazaniu stanowiska referenta ogniwa ochronnego, na którym M.M. nigdy nie wykonywał żadnych czynności służbowych,

- braku w opisie wskazania faktycznie istniejących na zajmowanych stanowiskach czynników szkodliwości, zagrożeń dla zdrowia lub życia, czy uciążliwości, gdzie odniesienie takie winno odzwierciedlać odwołanie się do innych stanowisk tej służby mundurowej, szczególnie do jej systemu podstawowego dla biurokraty pracującego od 8 do 16.

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. uznał powyższe ponaglenie za bezzasadne. W uzasadnieniu stwierdził, że stosownie do treści art. 37 § 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa (bezczynność). W ramach takiego postępowania organ wyższego stopnia rozpoznając ponaglenie nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a jedynie stwierdza fakt istnienia bądź nieistnienia bezczynności po stronie organu administracji w celu jej likwidacji. Komendant Wojewódzki Policji w K. stwierdził następnie, że Komendant Powiatowy Policji w [...] nie pozostawał w bezczynności, gdyż po rozpoznaniu pisma M.M. z 10 lipca 2018 r., w dniu 16 lipca 2108 r. udzielił mu wyczerpującej odpowiedzi, przesyłając jako załącznik opis stanowisk służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ono na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, względnie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Według art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przedmiotem niniejszej sprawy była zarzucana organowi bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia. Zaświadczenie o treści żądanej przez wnioskodawcę jest czynnością faktyczną, rodzajem dokumentu urzędowego. Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 1898/10, LEX nr 1079721). W literaturze zwraca się również uwagę, że o ile samo zaświadczenie (jego treść) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany posiada zatem uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski, Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011, nr 3, s. 18).

Bezczynność w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia może polegać zarówno na niezałatwieniu wniosku w całości, albo w części, jak i na wydaniu zaświadczenia innej treści niż żądała strona. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jeżeli więc organ uważa, że wydanie zaświadczenia o treści wnioskowanej przez stronę nie jest możliwe, ma obowiązek wydać przewidziane w art. 219 kpa postanowienie. Jeśli tego nie czyni, dopuszcza się bezczynności, którą strona może zwalczać przy pomocy skargi do sądu administracyjnego poprzedzonej zażaleniem (w obecnym stanie prawnym ponagleniem), o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 698/10, LEX nr 578345).

Wskazana sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

M.M. we wniosku z 10 lipca 2018 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wydanie opisu stanowisk z przebiegu jego służby czynnej w Policji, na których wykonywał obowiązki służbowe z podaniem podstaw prawnych z uwzględnieniem faktycznie występujących na nich warunków i uciążliwości (czynników szkodliwych zagrażających lub mogących zagrozić zdrowiu lub życiu oraz uciążliwości). Wyjaśnił też, że dane te są mu niezbędne w celu przedłożenia na komisji lekarskiej MSWiA. Wprawdzie w treści tego wniosku nie zostało wskazane, że wnioskodawca domaga się wydania zaświadczenia, ani też nie zostały w nim przytoczone przepisy Działu VII kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego wydawania zaświadczeń, ale zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł (czy też jego brak), ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok NSA w Warszawie z 9.08.2006 r., I OSK 1134/05, LEX nr 275439, wyroku NSA w Warszawie z 2.03.1987 r., III SA 92/87, NSA we Wrocławiu z 4.12.1987 r., SA/Wr 829/87, LEX nr 1689090).

Na intencje M.M. składającego wniosek z dnia 10 lipca 2018 r. dostatecznie, zdaniem Sądu, wyraźnie wskazywała treść tego wniosku, a zwłaszcza określenie celu, jakiemu żądany dokument miał służyć. Podanie bowiem, że M.M. domaga się wydania dokumentu zawierającego informacje o przebiegu jego służby w Policji z określeniem konkretnie wskazanych cech stanowisk, które zajmował oraz wyjaśnienie we wniosku, że dokument ten chce przedłożyć na komisji lekarskiej MSWiA wskazuje, że potrzebował go dla celów urzędowych, których jednak bliżej nie ujawnił. Taki właśnie charakter własnego wniosku skarżący wskazał w ponagleniu z dnia 19 lipca 2018 r. skierowanym do organu wyższego stopnia, gdzie już na wstępie zarzucił niezałatwienie jego "wniosku o wydanie zaświadczenia". Również w skardze do Sądu M.M. jednoznacznie określił przedmiot swojego żądania jako wniosek w przedmiocie wydania zaświadczenia i nawet postawił zarzut, że odpisanie mu na jego wniosek pismem zwykłym, stanowi pozostawienie jego wniosku o wydanie zaświadczenia bez rozpoznania. Jeżeli organ I instancji, miał w takiej sytuacji wątpliwości, co do charakteru wniosku M.M. z dnia 10 lipca 2018 r., to powinien był wezwać go do wyjaśnienia tej kwestii. Tymczasem organ ani w piśmie z dnia 16 lipca 2018 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek strony, ani też w odpowiedzi na skargę nie odniósł się w żaden sposób do omawianej kwestii, choć uzasadnienie zarzutu skargi dotyczącego odpisania pismem zwykłym, zamiast w formie zaświadczenia, bezwzględnie tego wymagało.

Stosownie do treści art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W tym ostatnim przypadku strona musi swój interes prawny wykazać, co organ musi zweryfikować w postępowaniu wyjaśniającym. Jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 22.11.1996 r., I SA/Wr 142/96, LEX nr 27384). Rozumienie pojęcia interesu prawnego jest w doktrynie i orzecznictwie sporne. Według podzielanego jednak przez Sąd w niniejszym składzie poglądu, w analizowanym przepisie chodzi o interes mający swe oparcie w przepisach prawa materialnego. Z uwagi na treść art. 220 § 2 kpa nie ma interesu prawnego osoba, która wystąpiła z takim żądaniem w sytuacji, gdy inny organ żąda od niej przedstawienia takiego zaświadczenia, ale nie wskazuje jednocześnie przepisu prawa wymagającego zaświadczenia w celu potwierdzenia określonych faktów (D. Felcenloben, Zasady udostępniania danych z katastru nieruchomości, Samorząd Terytorialny 2009/9, s. 26 i n.). Obecnie zresztą dochodzą do tego nowe przesłanki wynikające z treści art. 220 kpa. Pogląd taki został zaprezentowany m.in. na tle postępowania podatkowego, gdzie występuje zbliżona regulacja prawna. Por. wyrok WSA w Krakowie z 18.05.2011 r., I SA/Kr 486/11, LEX nr 991030: "O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy dany podmiot wnosi żądanie we własnym imieniu, zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany wydaniem zaświadczenia, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Wbrew obowiązkom wynikającym z tak rozumianych przepisów art. 217 § 2 i 220 § 2 kpa, Komendant Powiatowy Policji w [...] nie poddał wniosku M.M. jakiejkolwiek analizie w celu stwierdzenia, czy spełnione zostały w sprawie określone w art. 217 § 2 kpa przesłanki wydania zaświadczenia. Nie wezwał w szczególności strony do wskazania przepisu prawa, który wymagałby pożądanego przez wnioskodawcę, urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, ani też do wykazania interesu prawnego wnioskodawcy, ze względu na który domagał się on urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia. Należy zauważyć, że określenie przez skarżącego we wniosku z dnia 10 lipca 2018 r., że żądane dane są mu niezbędne w celu przedłożenia na komisji lekarskiej MSWiA, nie stanowiło dostatecznego wykazania interesu prawnego wnioskującego o wydanie zaświadczenia. Skarżący nie wskazał bowiem, w jakim konkretnie postępowaniu i ewentualnie w oparciu o jakie przepisy, czy też argumentację, będzie chciał wykorzystać zaświadczenie, którego wydania się domaga.

Zaniechanie przez organ administracji powyższych czynności zmierzających do ustalenia, czy istniały w sprawie podstawy do wydania, bądź odmowy wydania zaświadczenia żądanego przez stronę, świadczy o bezczynności tego organu. Z bezczynnością mamy do czynienia również wtedy, gdy organ nie wykonuje czynności nakazanych prawem, przez co nie rozstrzyga wniosku strony w sposób i w formie wskazanych w prawie.

W dalszej kolejności należy zauważyć, że o załatwieniu wniosku M.M. z dnia 10 lipca 2018 r., a przez to o braku bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w [...] nie świadczą dokumenty, jakie skarżącemu organ przesłał w odpowiedzi na jego wniosek. W szczególności wysłany skarżącemu dokument sporządzony w dniu 13 lutego 2015 r. zatytułowany "Wyciąg z przebiegu służby", nie ma formy zaświadczenia, o jakim mowa w art. 217 i n. kpa. Formy takiej nie ma również pismo z dnia 16 lipca 2018 r. stanowiące odpowiedź na wniosek strony. Należy przy tym zauważyć, że w piśmie tym została również wyartykułowana odmowa wydania zaświadczenia, jakiego domagał się wnioskodawca. Zawiadamiając bowiem, że "Komenda Powiatowa Policji w [...] nie znajduje się w posiadaniu dokumentacji dotyczącej czynników szkodliwych zagrażających lub mogących zagrozić zdrowiu lub życiu oraz uciążliwości na stanowiskach służbowych, na których w okresie pełnienia służby w Policji wykonywał obowiązki służbowe", organ w istocie odmówił wydania żądanego zaświadczenia z powodu ich braku, co - co do zasady - może być jednym z powodów odmowy wydania zaświadczenia (por. Jaśkowska Małgorzata (w:), Komentarz aktualizowany kodeksu postępowania administracyjnego. Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej. Opublikowano: LEX/el. 2018. Teza 4 do art. 219 kpa).

Pomijając na obecnym etapie postępowania nierozstrzygniętą kwestię, czy Komendant Powiatowy Policji w [...] miał obowiązek prowadzenia dokumentacji wskazanej we wniosku strony, należy zauważyć, że zgodnie z art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Takie postanowienie jednak w sprawie nie zapadło, co uzasadnia skargę na bezczynność organu oraz uniemożliwia merytoryczną ocenę zasadności domagania się wydania żądanego w sprawie zaświadczenia.

Ubocznie więc tylko można dodać, że z treści wniosku skarżącego wynikało, że domagał się on opisu stanowisk, na których wykonywał obowiązki służbowe z podaniem podstaw prawnych z uwzględnieniem faktycznie na nich występujących uciążliwości oraz czynników szkodliwych zagrażających zdrowiu lub życiu. Pomijając niejasną kwestię żądania podania podstawy prawnej (z wniosku nie wynika, czy chodzi o podstawę prawną wykonywania przez M.M. obowiązków służbowych na poszczególnych pełnionych stanowiskach, czy też o podstawę prawną oceny występowania na tych stanowiskach uciążliwości oraz czynników szkodliwych zagrażających zdrowiu lub życiu), można by dojść do wniosku, że istotą żądania strony było określenie w dochodzonym zaświadczeniu uciążliwości oraz czynników szkodliwych zagrażających zdrowiu lub życiu występujących na stanowiskach, na których skarżący wykonywał obowiązki służbowe w okresie jego pracy. Takie sprecyzowanie wniosku strony oznaczałoby natomiast, że nie mógł on zostać rozdzielony i rozstrzygnięty w części dotyczącej opisu stanowisk, na których skarżący wykonywał obowiązki służbowe poprzez wydanie wyciągu z przebiegu jego służby, a w części dotyczącej uciążliwości oraz czynników szkodliwych zagrażających zdrowiu lub życiu na tych stanowiskach - poprzez odmowę wydania zaświadczenia.

Wykazana wyżej bezczynność polegająca, w pierwszy rzędzie na braku ustalenia rzeczywistej treści żądania strony, następnie na braku stwierdzenia, czy wniosek strony spełnia określone w art. 217 § 2 kpa ustawowe warunki wydania zaświadczenia, a na koniec na niezałatwieniu tego wniosku w formach przewidzianych w art. 217 i 218 lub 219 kpa, spowodowała uwzględnienie skargi poprzez zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpoznania wniosku M.M. z dnia 10 lipca 2018 r., w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził równocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., że Komendant Powiatowy Policji w [...] dopuścił się bezczynności, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzona bezczynność nie wynikała bowiem ze złej woli organu, czy też celowego, wadliwego załatwienia wniosku strony, ale z odmiennej, błędnej wykładni przepisów prawa.

Usunięcie stwierdzonej bezczynności wymagać będzie ponownego rozpatrzenia wniosku, ale należy zaznaczyć, że stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu we wskazanym wyżej zakresie w żaden sposób nie odnosi się do sposobu załatwienia wniosku strony. Przedmiotem postępowania w sprawie o bezczynność jest bowiem jedynie stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce i w razie jej potwierdzenia zobowiązanie organu do dokonania czynności, bądź wydania w tym zakresie postanowienia określonego w art. 219 kpa. Sąd nie ocenia natomiast zasadności wniosku strony.