II SAB/Ke 65/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-10-24	
Data wpływu	2018-09-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Sylwester Miziołek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1330; art. 1 ust. 1-2, art. 11b ust. 1-3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 19; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi C. L. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu 14 września 2018 r. do Urzędu Gminy w G. wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga C. L. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 21 sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skarżący podał, że wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2018 r. wystąpił do Wójta Gminy G. o udostępnienie informacji publicznej, wskazując o jaką informację chodzi (projekt protokołu z sesji Rady Gminy z dnia 13 sierpnia i 17 sierpnia 2018 r.) i formę jej udostępnienia (kopia nagrania CD z ww. sesji). W odpowiedzi Wójt, pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r., poinformował wnioskodawcę, że z żądaną informacją może się zapoznać w Urzędzie Gminy G., w siedzibie biura rady.

Skarżący podniósł, że w świetle prawa udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że uniemożliwiają to środki techniczne, jakimi dysponuje organ, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zdaniem skarżącego, udostępnienie informacji w formie zaproponowanej przez Wójta nie załatwia sprawy w całości i należy je traktować jako nieudzielenie żądanej informacji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej nieuwzględnienie jako bezpodstawnej i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek C. L. odnosi się wprost do Statutu Gminy G. oraz Regulaminu Rady Gminy w G., stanowiącego załącznik nr 7 do Statutu. Po przytoczeniu treści § 20 ust. 7, 8, 9, 10 i 12 Statutu oraz § 20 i § 22 Regulaminu organ wyjaśnił, że wnioskodawca jest jedocześnie radnym Gminy G.. Projekty protokołów z sesji Rady Gminy nie stanowią jeszcze dokumentu ostatecznego, ponieważ dopiero po ich zatwierdzeniu na najbliższej sesji Rady i ich podpisaniu przez Przewodniczącego Rady, nastąpi ich publikacja w BIP, jako dokumentu wytworzonego przez Radę. Załącznikiem są płyty CD z nagraniem przebiegu sesji Rady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), dalej "udip", pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W świetle tych regulacji przyjąć należy, że informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. W konsekwencji, protokoły z posiedzeń Rady Gminy stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie omawianej ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 udip, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Takie właśnie odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych przewidziane są w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), dalej "usg". W myśl art. 11b tej ustawy działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (ust. 3).

Ze Statutu Gminy G., przyjętego uchwałą Rady Gminy w G. Nr [...] z dnia 29 sierpnia 2003 r. [...] wynika, że udostępnieniu podlegają m.in. protokoły z posiedzeń rady i komisji (§ 20 ust. 5 lit. e). Udostępnienie dokumentów publicznych obejmuje prawo do bezpłatnego uzyskania informacji o dokumentach, wglądu do dokumentów, kopiowania dokumentów lub sporządzania uwierzytelnionych kopii z dokumentów (§ 20 ust. 7 lit. a-c). Dostęp do dokumentów publicznych jest realizowany w formie powszechnej publikacji, sukcesywnego udostępnienia dokumentów do wglądu powszechnego, bezpośredniego udostępnienia dokumentu uprawnionemu na jego wniosek (§ 20 ust. 9 lit. a-c). Powszechnej publikacji dokonuje się w Dzienniku Urzędowym Województwa , Biuletynie Informacji Publicznych, na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy i w sołectwach (§ 20 ust. 10 lit. a-c).

Sukcesywnie udostępnianiu do wglądu powszechnego dokumentów publicznych następuje w drodze wykładania lub wywieszania dla zainteresowanych w pomieszczeniach ogólnie dostępnych (na tablicach ogłoszeń, § 20 ust. 11 lit. a), poprzez zainstalowanie urządzeń umożliwiających zapoznanie się z dokumentem (urządzenia elektryczne, § 20 ust. 11 lit. b). Sukcesywnemu udostępnieniu podlegają m.in. protokoły z sesji rady (§ 20, ust. 12 lit. c). Bezpośrednie udostępnienie dokumentu publicznego dotyczy tych dokumentów, których udostępnienie nie może być dokonane w formie powszechnej publikacji lub sukcesywnego udostępnienia. Udostępnienia dokonuje się na pisemny wniosek uprawnionego. Udostępnienie następuje niezwłocznie w formie zgodnej z wnioskiem o ile środki techniczne, którymi dysponuje umożliwiają przekazanie w taki sposób, o jaki wnioskował uprawniony. Jeżeli dokument nie może być udostępniony niezwłocznie, należy podać uprawnionemu przyczynę tej zwłoki i określić termin udostępnienia nie dłuższy niż 7 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli dokument nie może być udostępniony w formie zgodnej z wnioskiem uprawnionego, wójt decyduje o innej formie udostępnienia podając uzasadnienie tego stanu rzeczy (§ 20 ust. 13).

Załącznikiem do ww. Statutu jest Regulamin Rady Gminy w G. (załącznik nr 7), który w § 20 stanowi, że pracownicy wyznaczeni przez wójta do obsługi sesji rady sporządzają protokół obrad (ust. 1). Odpis protokołu z kopiami uchwał oraz załączniki doręcza się najpóźniej w ciągu 7 dni od dnia zakończenia sesji wójtowi, który podejmuje stosowne działania zmierzające do wykonania uchwał i ustaleń podjętych przez radę (ust. 3). Protokół z sesji jawnej wykłada się do publicznego wglądu w siedzibie rady oraz na każdej następnej sesji (ust. 4). W trakcie obrad lub nie później niż na najbliższej sesji radni mogą zgłaszać poprawki lub uzupełnienia do protokołu, o ich uwzględnieniu rozstrzyga przewodniczący po wysłuchaniu protokolanta (ust. 5). Zgodnie z § 22 ust. 1 Regulaminu Protokół z sesji rady powinien zawierać m.in. odnotowanie faktu przyjęcia protokołu z poprzedniej sesji (lit. d).

Przywołane przepisy Statutu Gminy G. w sposób kompleksowy regulują kwestię udostępniania protokołów z sesji Rady Gminy, a w świetle art. 11b ust. 3 usg w zw. z art. 1 ust. 2 udip udostępnianie tych protokołów powinno odbywać się na zasadach i w trybie określonym w Statucie. Sam skarżący zdaje się nie mieć co do tego wątpliwości, skoro we wniosku z dnia 21 sierpnia 2018 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej "zgodnie ze Statutem Gminy G.". Przepisy Statutu nie znają instytucji "projektu protokołu", wszędzie jest mowa o protokole, podlegającym wyłożeniu na najbliższej sesji Rady Gminy, na której radni mogą zgłaszać poprawki lub uzupełnienia do protokołu. Udostępnianie takiego protokołu, jeszcze nie zatwierdzonego na najbliższej sesji Rady Gminy, również odbywa się na zasadach i w trybie określonym w Statucie. Prawodawca gminny nie przewidział udostępniania protokołów z sesji Rady Gminy na wniosek uprawnionego, w formie zgodnej z tym wnioskiem, skoro podlegają one publicznej publikacji w BIP i sukcesywnemu udostępnianiu do wglądu powszechnego. Wskazane przez skarżącego protokoły z sesji zostały w dniu 4 października 2018 r. udostępnione pod adresem internetowym: [...]. Z treści art. 10 ust. 1 udip wynika zaś, że udostępnienie wnioskowanej informacji w BIP zwalnia organ od jej udostępniania na wniosek.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organ nie miał obowiązku doręczać wskazanych we wniosku protokołów z sesji Rady Gminy z dnia 13 sierpnia i 17 sierpnia 2018 r. na płycie CD na podany we wniosku adres. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2018 r. prawidłowo poinformował w jaki sposób, zgodnie ze Statutem Gminy, skarżący może zapoznać się z przedmiotowymi protokołami.

Jeśli natomiast chodzi o zawarte we wniosku żądanie udostępnienia kopii nagrań z ww. sesji Rady Gminy, wskazać należy, że przepisy udip dwukrotnie - w art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 19 - wskazują na możliwość udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących posiedzenia organów kolegialnych. Uregulowania te odnoszą się do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3) oraz ich organów pomocniczych (art. 19 w zw. z art. 18). Przepis art. 19 nakłada na organy władzy publicznej, pochodzące z powszechnych wyborów i ich kolegialne organy pomocnicze obowiązek sporządzania i udostępniania protokołów i stenogramów swoich obrad. Z tego obowiązku organ jest zwolniony w przypadku, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady.

Podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są więc protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem co do zasady przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji co do zasady poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia. Materiał audiowizualny czy teleinformatyczny z obrad aby podlegał reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej, musi zaś posiadać jakikolwiek przymiot oficjalności. Brak przymiotu oficjalności sprawia, że tego rodzaju materiał ma charakter wewnętrzny, techniczny, pomocniczy. Jest to wówczas materiał roboczy, który podlega wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 2914/13).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty stricte wewnętrzne, pozbawione waloru oficjalności, nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takim przypadku nagranie audiowizualne czy teleinformatyczne służy jedynie zgromadzeniu niezbędnych materiałów do sporządzenia protokołu, czy stenogramu. Innymi słowy, jeżeli przepisy prawa przewidują obowiązek sporządzenia nagrania z obrad rady gminy, wówczas stanowi ono informację publiczną podlegającą udostępnieniu niezależnie od obowiązku udostępnienia protokołu (por. wyroki NSA: z dnia 24 września 2015 r., sygn. I OSK 1681/14; z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. I OSK 2770/13; z 28 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1463/17; z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 1564/14).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. Nagranie audiowizualne czy teleinformatyczne z przebiegu obrad rady gminy podlega zatem udostępnieniu w trybie przepisów udip jedynie wówczas, gdy tego rodzaju utrwalenie przebiegu obrad przewidują przepisy innego aktu prawnego, np. statutu gminy. W przypadku Rady Gminy w G., zgodnie z § 20-22 Statutu Gminy, jedyną formą utrwalenia przebiegu sesji Rady Gminy jest protokół. Żaden przepis tego aktu prawnego nie przewiduje natomiast sporządzenia nagrania audiowizualnego czy teleinformatycznego z przebiegu obrad. Oznacza to, że jeżeli nawet takie nagranie jest wykonane, to stanowi jedynie materiał pomocniczy i wewnętrzny, służący do sporządzenia protokołu. W konsekwencji, nagranie przebiegu sesji rady gminy w sytuacji, gdy takiego obowiązku utrwalania przebiegu sesji nie przewidywał żaden przepis Statutu Gminy, nie stanowiło informacji publicznej podlegającej reżimowi udip.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.