Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2026 r. sygn. akt III SA/Gl 949/25 o oddaleniu wniosku o wyłączenie sędziego WSA Doroty Fleszer oraz asesora WSA Adama Pawlyty od rozpoznawania sprawy w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia 30 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.

M.J. – redaktor naczelny czasopisma [...] (dalej: "skarżący") złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z 30 lipca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Następnie pismem z 18 grudnia 2025 r. skarżący wniósł o wyłączenie od orzekania w sprawie sędziego WSA Doroty Fleszer i asesora WSA Adama Pawlyty na podstawie art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) dalej: "p.p.s.a.". W uzasadnieniu wniosku podniósł, że istnieją okoliczności tego rodzaju, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności w tej sprawie. Podważył m.in. legalność powołania sędziego WSA Doroty Fleszer i asesora WSA Adama Pawlyty na obecnie zajmowane stanowiska oraz wskazał wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 grudnia 2023 r., C-718/21, w którym uznano, że osoba powołana przez polityczną Krajową Radę Sądownictwa nie jest bezstronnym i niezawisłym sądem ustanowionym ustawą.

Sędzia WSA Dorota Fleszer 5 stycznia 2026 r. złożyła oświadczenie o braku podstaw do wyłączenia w niniejszej sprawie. Asesor WSA Adam Pawlyta 13 stycznia 2026 r. złożył analogiczne oświadczenie.

Postanowieniem z 27 stycznia 2026 r., III SA/Gl 949/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarżący koncentruje się przede wszystkim na tym, że proces mianowania sędziego WSA Doroty Fleszer i asesora WSA Adama Pawlyty na obecnie zajmowane stanowiska budzi zastrzeżenia co do ich niezawisłości, z uwagi na to, że decyzje w tym przedmiocie podjęto na podstawie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa, która została ukształtowana po 17 stycznia 2018 r. i której status prawny jest podważany przez sądy krajowe i międzynarodowe (Europejski Trybunał Sprawiedliwości, Europejski Trybunał Praw Człowieka). WSA w Gliwicach przywołał również uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2023 r. w sprawie I FPS 3/22.

Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o uwzględnienie wniosku o wyłączenie. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania oraz o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w sprawie C-521/21 oraz do czasu rozpoznania przez TSUE pytań prawnych zadanych przez Sąd Najwyższy postanowieniem z 20 października 2023 r. III CB 40/23.

Skarżący wniósł także o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, czy w związku z wyrokiem TSUE z 4 września 2025 r. C-225/25:

"1. Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, iż na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej stoją one na przeszkodzie w uznaniu za skuteczne i zgodne z prawem każdego orzeczenia wydanego w składzie w którym co najmniej jeden z sędziów zasiadających w tym składzie orzekającym nie spełnia wymogów dotyczących niezawisłości, bezstronności i uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy w rozumieniu art. 47 Karty praw podstawowych Unii i to bez względu na rodzaj lub umiejscowienie sądu w systemie krajowym sądów państwa członkowskiego

2. Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, iż na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej stoją one na przeszkodzie w przyjęciu iż orzeczenie wydane w składzie w którym co najmniej jeden z sędziów zasiadających w tym składzie orzekającym nie spełnia wymogów dotyczących niezawisłości, bezstronności i uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy w rozumieniu art. 47 Karty praw podstawowych Unii jest orzeczeniem Sądu państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a wiec prowadzi to obowiązku uznania przez każdy Sąd państwa członkowskiego Unii Europejskiej, że orzeczenie takie nie podlega wykonaniu w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek zakresie na terytorium Unii Europejskiej, gdy taka konsekwencja jest niezbędna i nieodzowna dla zagwarantowania pierwszeństwa prawa Unii".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 19 p.p.s.a., niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18 p.p.s.a., sąd wyłącza sędziego (asesora) na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Przepis art. 19 p.p.s.a., w odróżnieniu od przepisu art. 18 tej ustawy, zawierającego katalog przyczyn powodujących wyłączenie sędziego (asesora) z mocy samej ustawy, a zatem bezwzględne wyłączenie sędziego (asesora), reguluje kwestię wyłączenia sędziego z przyczyn innych niż wymienione w art. 18 p.p.s.a., dotyczy więc względnych przesłanek wyłączenia sędziego (asesora).

Zaznaczyć należy, że instytucja wyłączenia sędziego (asesora), tak z mocy prawa (art. 18 p.p.s.a.), jak i na wniosek strony (art. 19 p.p.s.a.), stanowi istotną gwarancję procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sędziego (asesora), który nie pozostaje w relacjach osobistych ze stronami lub ich przedstawicielami oraz nie miał wcześniej określonych związków z rozpoznawaną sprawą. Sąd rozpoznając wniosek na podstawie art. 19 p.p.s.a. ocenia czy jest oparty na podstawach wskazujących istnienie stosunku osobistego pomiędzy sędzią (asesorem) a jedną ze stron lub jej przedstawicielem, a sytuacja ta jest tego rodzaju, że może wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego (asesora).

Jak stanowi art. 20 § 1 p.p.s.a. składając wniosek o wyłączenie sędziego (asesora) należy uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia. Zasadność wniosku o wyłączenie sędziego (asesora) zależy od okoliczności faktycznych, jakie w każdym konkretnym przypadku mogą mieć wpływ na sposób prowadzenia przez niego postępowania. Wnioskodawca powinien wskazać okoliczności w postaci konkretnych faktów, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego (asesora).

Dokonując oceny, czy w konkretnej sprawie wystąpiła przyczyna uzasadniająca wyłączenie sędziego (asesora), należy mieć na względzie dwoisty charakter bezstronności sędziowskiej. Z jednej strony jest ona niezbywalną cechą władzy sądowniczej, a z drugiej - indywidualną cechą sędziego, konieczną kwalifikacją do pełnienia tej funkcji (por. wyrok TK z 26 czerwca 2006 r., SK 55/05). Istotą pierwszego z tych wymiarów bezstronności, tzw. bezstronności obiektywnej, jest nie tylko to, by sędzia (asesor) orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego (asesora) odpowiadało takim standardom. Reguły wyłączenia sędziego (asesora) służą bowiem budowie społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności (por. wyrok TK z 20 lipca 2004 r., SK 19/02). Drugi wymiar bezstronności, tzw. bezstronność subiektywna, polega na tym, że sędzia (asesor) musi mieć jeszcze dodatkowo wewnętrzne przekonanie o możliwości wydania wyroku bez faworyzowania któregokolwiek z uczestników postępowania. (por. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 19)

Wydanie postanowienia w przedmiocie wyłączenia sędziego (asesora), stosownie do treści art. 22 § 2 p.p.s.a., musi być nadto poprzedzone złożeniem wyjaśnień przez tego sędziego, którego wniosek dotyczy. Z oświadczeń złożonych w niniejszej sprawie przez sędziego WSA Dorotę Fleszer i asesora WSA Adama Pawlytę wynika, że nie zachodzą w stosunku do nich żadne okoliczności określone w art. 18 i art. 19 p.p.s.a., dające podstawę do wyłączenia ich od orzekania w niniejszej sprawie. Prawdziwość wyżej wymienionych oświadczeń nie budzi wątpliwości.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Argumenty skarżącego dotyczą bowiem sposobu ukształtowania Krajowej Rady Sądownictwa.

Wyrokiem z 24 marca 2026 r. w sprawie C-521/21 TSUE orzekł, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz zasada pierwszeństwa prawa Unii stoją na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego i orzecznictwu sądu konstytucyjnego tego państwa, dokonującemu wykładni tych uregulowań, które przyznają określonemu organowi wyłączną kompetencję do orzekania w przedmiocie wniosku o wyłączenie sędziego z powodu okoliczności jego powołania, pozbawiając jednocześnie ten organ możliwości rozpoznania takiego wniosku, jeżeli podważono w nim zgodność z prawem procedury powołania tego sędziego. Sąd krajowy, do którego wpłynął taki wniosek o wyłączenie, powinien odstąpić od stosowania tych uregulowań zgodnie z ich wykładnią zawartą w tym orzecznictwie i samodzielnie zbadać zgodność z prawem powołania tego sędziego, w szczególności przez sprawdzenie, czy sędzia ten spełnia wymóg "sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy", oraz, w razie potrzeby, przez postanowienie o wyłączeniu tego sędziego, jeżeli ewentualne nieprawidłowości, którymi dotknięte jest wspomniane powołanie, wiążą się z naruszeniem tego wymogu. Ponadto, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej nie stoją na przeszkodzie uznaniu za "niezawisły i bezstronny sąd" składu orzekającego, w którym zasiada jednoosobowo sędzia powołany na swoje stanowisko w wyniku procedury powołania charakteryzującej się tym, że po pierwsze, kandydatura tego sędziego została zarekomendowana przez organ, który nie daje gwarancji niezależności wystarczających do tego, żeby wykluczyć w przekonaniu jednostek wszelkie uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości procedur powoływania sędziów, w których organ ten uczestniczy, a po drugie, uczestnicy tej procedury nominacyjnej nie mieli prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem, jeżeli nie zachodzą inne istotne okoliczności dotyczące kontekstu tego postępowania, które miałyby taki charakter i wagę, że rozpatrywane łącznie mogłyby podważyć niezawisłość lub bezstronność wspomnianego sędziego. Brak było zatem podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania przed TSUE w sprawie C-521/21. Należy przy tym podkreślić, że wyrok TSUE z 24 marca 2026 r. w sprawie C-521/21 podjęty w trybie prejudycjalnym, nie wywiera skutku erga omnes, jest jednak wiążący dla sądu, który zwrócił się z pytaniem oraz dla wszystkich sądów krajowych orzekających następnie w danej sprawie. Orzeczenie wstępne formułuje bowiem zasadę (motif) wyroku, pozostawiając sądowi krajowemu rozstrzygnięcie sprawy (dispositif). Związanie takie nie wynika wprost z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ale zostało przesądzone w orzecznictwie europejskim (postanowienie TS z 5 marca 1986 r., C-69/85 Wünsche vs. Niemcy). Wykładnia prawa unijnego zawarta w wyroku prejudycjalnym TSUE jest skuteczna z mocą wsteczną (ex tunc).

Jak wynika z powyższego wyroku TSUE z 24 marca 2026 r., nieprawidłowość, której dopuszczono się przy powołaniu sędziego, nie wystarczy sama w sobie, żeby stwierdzić, że sędzia ten nie jest niezawisły, ponieważ konieczna jest całościowa ocena wszystkich okoliczności towarzyszących powołaniu tego sędziego. Cytowany wyrok TSUE potwierdza zatem dotychczasową praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie. Oznacza to także, że zarzucana przez skarżącego w sposób ogólny wadliwość procesu powołania sędziego i asesora, nie prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności sędziowskiej. Skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób kwestia ta mogłyby znaleźć przełożenie na bezstronność tego konkretnego sędziego i asesora, poprzestając wyłącznie na kwestionowaniu sposobu ukształtowania KRS. Brak wskazania wątpliwości odnoszących się do bezstronności konkretnego sędziego (asesora) w danej sprawie sądowoadministracyjnej powoduje, że wniosek o wyłączenie sędziego (asesora) na tak sformułowanej podstawie jest bezzasadny. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia drugiego ze wskazanych przez skarżącego postępowań przed TSUE, jak również do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym sformułowanym w zażaleniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Gliwicach prawidłowo oddalił wniosek skarżącego o wyłączenie sędziego WSA Doroty Fleszer i asesora WSA Adama Pawlyty od rozpoznania sprawy. Skarżący nie powołał się bowiem we wniosku na żadną ustawową przesłankę wyłączenia sędziego (asesora). Argumenty skarżącego przedstawione w zażaleniu dotyczą w decydującym zakresie sposobu ukształtowania Krajowej Rady Sądownictwa. Skarżący prezentuje pogląd, że osoba powołana na stanowisko sędziego przez tzw. "nową KRS" nie jest sędzią w świetle prawa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja ta nie mogła odnieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu w postaci wyłączenia sędziego i asesora. Skarżący, zasadniczo zmierza do rozszerzenia bezwzględnych przesłanek wyłączenia sędziego (asesora) o przesłankę nieznaną ustawie, co należy uznać za niedopuszczalne.

Jedyną przesłanką wyłączenia sędziego (asesora) na wniosek, przewidzianą w art. 19 p.p.s.a., jest zaistnienie okoliczności, które wywołują uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego (asesora). Celem tego przepisu jest wyłączenie sędziego (asesora), który w konkretnych okolicznościach sprawy, uprawdopodobnionych przez wnioskodawcę, nie gwarantowałby bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2010 r., II FZ 593/10). O potrzebie wyłączenia sędziego (asesora) od rozpoznania sprawy nie może więc decydować samo subiektywne odczucie strony co do jego stronniczości, czy też, kwestionowany przez skarżącego sposób ukształtowania Krajowej Rady Sądownictwa.

Jednocześnie należy podkreślić, że oświadczenia złożone w tej sprawie przez sędziego WSA Dorotę Fleszer i asesora WSA Adama Pawlytę, z których wynika, że nie istnieje okoliczność tego rodzaju, która mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności, nie budzą wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego co do ich prawdziwości.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego, albowiem wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 (art. 209 p.p.s.a.). Postanowienie wydane w przedmiotowej sprawie nie należy do żadnej z tych kategorii orzeczeń.