Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sek. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 7 marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części działki skargę oddala.

Starosta Oświęcimski decyzją z 29 sierpnia 2018 r. znak [...] po rozpatrzeniu wniosku Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. w Warszawie orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części działki nr [...] o powierzchni całkowitej 27,3949 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej Oświęcim - obszar wiejski obręb [...] i pozostającej w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o.o. z siedzibą W., poprzez udzielenie Operatorowi Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. zezwolenia na założenie i poprowadzenie przez teren dz. [...] przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj. gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN 500 MOP 5,5 MPa na długości 110,83 m w strefie kontrolowanej o szerokości 8,0 m i powierzchni 920,62 m2, strefie eksploatacyjnej o szerokości 6,0 m i powierzchni 681,91 m2 z zajęciem pasa montażowego o pow. 2.652,67 m2, w ramach inwestycji celu publicznego pn.: "Przebudowa gazociągu DN500 relacji Zelczyna - Oświęcim - odcinek o dł. ok. 5200 m wykonanie dokumentacji projektowej", w sposób przedstawiony na projekcie zagospodarowania terenu opracowanym w skali 1:500, stanowiącym załącznik do decyzji.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 124 ust. 1, 2, 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), dalej "u.g.n." oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257)

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z 6 listopada 2017 r. inwestor, powołując się na art. 124 u.g.n., wystąpił do Starosty Oświęcimskiego o wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości celem realizacji ww. zadania na części działki nr [...] położonej w [...], będącej własnością Skarbu Państwa i pozostającej w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o.o. We wniosku poinformowano, że rokowania prowadzone z użytkownikiem wieczystym parceli nie doprowadziły do uzyskania w drodze umowy cywilnoprawnej zgody na wejście w teren działki, stwierdzono fiasko negocjacji, co w konsekwencji spowodowało wystąpienie do starosty z żądaniem wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n.

Ponadto wskazano, że inwestycja jest niezbędna z punktu widzenia zapewnienia prawidłowego i bezpiecznego funkcjonowania systemu przesyłowego, którego część stanowi gazociąg DN 500 MOP 5,5 MPa relacji Zelczyna - Oświęcim; zamierzenie polega na budowie nowego odcinka gazociągu, który zastąpi istniejący - wybudowany ponad 60 lat temu, przeznaczony do wyłączenia z eksploatacji po wybudowaniu nowego i włączeniu go do sieci.

W trakcie budowy zostanie wydzielony pas montażowy o szerokości ok. 25 m w celu dokonania niezbędnych prac transportowych, montażowych i ziemnych; czas zajęcia nieruchomości w pasie montażowym wyniesie około 6 miesięcy od momentu rozpoczęcia robót.

Inwestor przedłożył do sprawy między innymi:

mapę z zaznaczonym zakresem ograniczonego korzystania z działki nr [...] obręb [...], z której wynika, że na tej parceli zaprojektowano gazociąg DN500/MOP 5,5 MPa o długości 110,83 m w strefie kontrolowanej o szerokości po 4,0 m od osi gazociągu w sumie 8,0 m i pow. 920,62 m2, strefie eksploatacyjnej o pow. 681,91 m2 i szer. łącznie 6,0 m tj. po 3 m licząc od osi gazociągu, z pasem montażowym o pow. 2.652,67 m2 i szerokości 25,0 m,

uchwałę Rady Gminy Oświęcim ws. uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wyznaczonego pod przebieg gazociągu wysokiego ciśnienia,

korespondencję jaką Gaz-System S.A. prowadził z [...] sp. z o.o.

Dalej organ przywołał treść art. 124 ust. 1 u.g.n. Wskazał, że celem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.g.n. jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. We wniosku wskazano, że przedmiotowe zamierzenie jest inwestycją celu publicznego, Gaz-System jest publicznym operatorem gazowego systemu przesyłowego jako sieci gazowych wysokich ciśnień na podstawie koncesji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i jest firmą strategiczną dla polskiej gospodarki oraz bezpieczeństwa energetycznego kraju. To potwierdza uprawnienie wnioskodawcy do wystąpienia o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z działki nr [...] na podstawie art. 124 u.g.n.

Organ stwierdził, że jak wynika z cytowanego wyżej przepisu, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy Oświęcim uchwałą nr XXVI/276/16 z dnia 23 listopada 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2016 r., poz. 7056) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wyznaczonego pod przebieg inwestycji celu publicznego - gazociągu wysokiego ciśnienia DN500/MOP 5,5 MPa w Gminie Oświęcim (dalej "m.p.z.p.").

Zgodnie z rozdziałem 1 § 3 uchwały, celem sporządzenia planu jest zabezpieczenie rezerwy terenu wolnej od zabudowy i zadrzewień, dla umożliwienia realizacji na terenie Gminy Oświęcim inwestycji celu publicznego - przebudowy istniejącego gazociągu (...) Strefa kontrolowana gazociągu mieści się w całości w obszarze objętym planem i planowana inwestycja nie ma wpływu ani nie nakłada żadnych warunków na sposób zagospodarowania terenu poza obszarem planu. Integralną część planu stanowi rysunek opracowany w skali źródłowej 1:2000. Przebieg gazociągu przez teren działki nr [...] obrazują załączniki nr 1/4 i 1/5 do uchwały, gdzie wydzielono pas o symbolu "R", w ustaleniach szczegółowych planu zdefiniowany jako tereny rolne i w niewielkim zakresie teren drogi publicznej o symbolu KDG. Na obszarach R poza przeznaczeniem podstawowym: tereny upraw polowych plan dopuszcza m. in. obiekty, urządzenia i sieci gazowej infrastruktury technicznej wysokiego ciśnienia (§ 7 ust. 3 pkt 1). Z kolei w liniach rozgraniczających terenów oznaczonych jako KDG urządzeniami towarzyszącymi użytkowaniu podstawowemu mogą być - zgodnie z przepisami odrębnymi obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, nie związane z gospodarką drogową. Podczytując rysunek planu pod mapę z zaznaczoną na działce [...] linią gazociągu organ stwierdził zgodność zamierzenia z unormowaniem prawa miejscowego.

W omawianym przypadku inwestor skierował do organu wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., ponieważ nie uzyskał zgody na realizację zamierzenia od użytkownika wieczystego. Przedmiotowa parcela objęta jest księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Oświęcimiu, gdzie jako właściciel figuruje Skarb Państwa a na nieruchomości ustanowione jest do 5 grudnia 2089 roku prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] sp. z o.o. Z przedłożonych do sprawy dokumentów wynika, że inwestor zaproponował spółce [...] ustanowienie w formie aktu notarialnego służebności przesyłu na dz. [...] na czas istnienia na tej parceli urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, w szczególności gazociągu relacji Zelczyna - Oświęcim DN 500 MOP 5,5 MPa oraz wypłacenie za udostępnienie gruntu pod budowę i eksploatację gazociągu wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej kwot określonych na podstawie operatu szacunkowego tj.:

811 zł tytułem jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu,

170 zł tj. odszkodowania za ograniczenia w strefie kontrolowanej pomniejszonej o pas eksploatacyjny,

za zajęcie nieruchomości w pasie montażowym na czas robót wynagrodzenie wg prognozy w wysokości 1 326,00 zł za 1 m-c; planowany okres zajęcia to ok. 6 m-cy,

za szkody wyrządzone podczas budowy gazociągu odszkodowanie wg prognozy w kwocie 4 131,00 zł.

Użytkownik wieczysty nie zaakceptował propozycji inwestora, uznając ją za rażąco zaniżoną. Wskazał, że w innych sprawach innych gmin zajęcie działki wyceniane jest o rząd (rzędy) wielkości wyżej.

Gaz-System stwierdził brak możliwości osiągnięcia porozumienia w kwestii udostępnienia nieruchomości i fiasko rokowań.

Organ podkreślił, że art. 124 u.g.n. przewiduje wydanie przez starostę decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jeżeli jej właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. W orzecznictwie przyjmuje się, że niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Organ wskazał, że w wypadku spornej sprawy administracyjnej organ władny do jej rozpatrzenia winien podejmować czynności nakłaniające do polubownego załatwienia sporu. W omawianym przypadku z chwilą wszczęcia postępowania starosta nakłonił strony do pogodzenia interesów i dojścia do porozumienia, na co wyznaczono termin 30 dni. W odpowiedzi na powyższe spółka [...] wskazała, że wniosek Operatora Gazociągów Przesyłowych jest przedwczesny, w jej ocenie nie doszło do rokowań a dotychczasowe działania Gaz-Systemu należy ocenić jako naruszające zasadę swobodnego podjęcia decyzji i wyrażenia woli przez drugą stronę. Zarzucono, iż projekt umowy o udostępnienie nieruchomości zawiera postanowienia, które dotyczą nie tylko kwestii użyczenia działki, lecz zmierzają do zobowiązania spółki do ustanowienia służebności przesyłu, na co użytkownik wieczysty nie wyraża zgody. Spółka [...] wyraziła wolę zawarcia umowy regulującej zasady i sposób udostępnienia gruntu z wyłączeniem kwestii ustanowienia służebności proponując operatorowi przeprowadzenie rokowań w terminie do końca kwietnia 2018 r. Pomimo wydłużenia terminu załatwienia sprawy nie doszło pomiędzy stronami do pogodzenia interesów a na prośbę spółki [...] organ zorganizował rozprawę administracyjna z udziałem zainteresowanych.

W spotkaniu wzięli udział pełnomocnik [...] i pełnomocnicy Gaz-Systemu. Przedstawiciele inwestora podtrzymali dotychczasowe propozycje finansowe za udostępnienie nieruchomości, które zdaniem pełnomocnika [...] są rażąco niskie. Pełnomocnik [...] podkreślił, że jego mocodawca nie wyraża zgody na ustanowienie służebności przesyłu i wniósł o odmowę wydania przez organ decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. z uwagi na "pozorność rokowań". Pełnomocnicy Gaz-Systemu podtrzymali wniosek o wydanie decyzji. Ustalenia z rozprawy odnotowano w protokole.

W tak określonym stanie faktycznym organ zauważył, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić, gdy jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego, a właściciel gruntu nie wyraża zgody na jego udostępnienie. Wymagania, jakie trzeba spełnić przy wywłaszczaniu nieruchomości, wynikają z u.g.n. Szczególny rodzaj wywłaszczenia przewidziano w art. 124 u.g.n.

Organ wskazał, że decyzje wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości) ale ustawodawca dopuścił ich wydawanie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że ww. regulacja musi być interpretowana dosłownie. Zasadą jest, że ograniczenie to następuje zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wywiedziono wcześniej przesłanka ta została w rozpoznawanym przypadku spełniona - plan miejscowy przewiduje usytuowanie gazociągu wysokiego ciśnienia na działce nr [...] obr. [...] i dokładnie określa jego lokalizację.

Dalej organ stwierdził, że do wniosku o ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w trybie rokowań nie są związane jakimiś określonymi w przepisach, szczegółowymi regułami dotyczącymi ich prowadzenia.

Rokowania nie oznaczają konieczności wypracowania zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się przez strony o swoich stanowiskach oraz o możliwym zakresie wzajemnych ustępstw. Ustawodawca nie sformalizował także momentu zakończenia rokowań. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie - także w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia.

Warunkiem do wydania decyzji jest ustalenie, że zostały przeprowadzone rokowania i właściciel odmówił udzielenia zgody na przeprowadzenie inwestycji. Nie podlegają w tym postępowaniu ocenie same warunki negocjacji czy proponowana kwota odszkodowania. Materiał dowodowy potwierdza, że w sprawie nie wypracowano porozumienia, dlatego w ocenie organu, wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości stało się zasadne. Organ podkreślił, że nie znalazł podstaw do odmowy wydania decyzji zgodnie z żądaniem użytkownika wieczystego dz. [...].

Końcowo wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. osoba lub jednostka organizacyjna występująca o zezwolenie ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Kwestie dotyczące ewentualnego odszkodowania przyznanego na podstawie art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. wymagać będą wydania odrębnej decyzji administracyjnej - w przypadku jeżeli strony nie dojdą w tej kwestii do porozumienia. Wybudowanie przewodów lub urządzeń na nieruchomości rodzi także konsekwencje w postaci przyszłych obowiązków właściciela lub użytkownika wieczystego, mimo że nie jest on właścicielem wybudowanych urządzeń i przewodów. Zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. ma on bowiem udostępniać nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

[...] sp. z o.o. w W. wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 124 ust. 3 u.g.n. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organ, że przedmiotem rokowań pomiędzy inwestorem a użytkownikiem wieczystym na gruncie powołanego przepisu jest udzielenie zgody na ustanowienie ograniczenia prawa rzeczowego, tj. służebności przesyłu, której odmowa ze strony użytkowania wieczystego stanowi przesłankę wydania decyzji o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., podczas gdy z powołanej umowy wynika, iż przedmiotem rokowań winna być zgoda właściciela lub użytkownika wieczystego na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.;

2. art. 124 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowaniowe poprzez dokonanie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez odwołanie się do projektu zagospodarowania terenu opracowanego w skali 1:500, jako stanowiącego załącznik do decyzji, podczas gdy decyzja w tym zakresie powinna opierać się na planie miejscowym.

Ponad powyższe zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

3. art 107 K.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. polegające na nie zawarciu w treści decyzji terminu trwania ograniczenia w zakresie, w jakim odnosi się do prac polegających na zakładaniu i przeprowadzeniu określonych w decyzji urządzeń,

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wyprowadzenie wniosków, które z niego nie wynikały, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to jest przyjęcia, że pomiędzy inwestorem a użytkownikiem wieczystym nieruchomości zostały przeprowadzone rokowania, o których mowa w art. 123 § 3 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. o wyrażenie zgody na wykonanie prac określonych w ust. 1 art. 124, podczas gdy inwestor przedmiotem rokowań objął uzyskanie od użytkownika wieczystego zgody na ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego – służebności przesyłu uregulowanego w art. 3051-3054 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1145), dalej "K.c.",

5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wyprowadzenie wniosków, które z niego nie wynikały, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to jest przyjęcia, że działania inwestora miały charakter rokowań, podczas gdy stanowcze żądanie inwestora wyrażenia przez użytkownika zgody na ustanowienie na jego rzecz służebności przesyłu stanowiły warunek konieczny zawarcia pomiędzy stronami umowy i stanowiły przejaw pozorności w dążeniu do zawarcia umowy.

Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez odmowę udzielenia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Podniosła, że nie można uznać przesłanego przez inwestora wydrukowanej, nienegocjowalnej wersji umowy, a nadto zawierającej postanowienia zobowiązujące użytkownika wieczystego do ustanowienia na rzecz inwestora służebności przesyłu, z prośbą o jej podpisanie, jako zainicjowanie rokowań w przedmiocie uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Zdaniem odwołującej w literaturze przedmiotu wskazuje się, że przesłanie oferty zamiast zaproszenia do rokowań, czyli de facto oferty podczas negocjacji, uznać należy za uchybienie, które obarcza całe postępowanie wywłaszczeniowe istotną wadą. W ten sposób bowiem podmiotowi, którego dotyczy wywłaszczenie odbiera się prawo głosu, a co za tym idzie także możliwość przedstawienia propozycji w kwestii zbycia swoich praw i uzyskania lepszej ich ceny.

Odwołująca podniosła, że pomiędzy instytucją służebności przesyłu, a zgodą na udostępnienie nieruchomości, czy precyzyjniej wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. zachodzą istotne różnice, które nie zostały przez organ dostrzeżone. Zdaniem skarżącej organ pominął, że służebność przesyłu jest instytucją prawa cywilnego, ustanawianą w drodze umowy, zaś w przypadku odmowy zawarcia takiej umowy, spełnienia roszczenia ustanowienia służebności można dochodzić na podstawie art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1460) w zw. z art. 64 K.c. i 1047 § 1 K.c. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego wskazała, że tryby administracyjny i cywilnoprawny ograniczenia własności na potrzeby urządzeń przesyłowych są rozłączne, a uzyskanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na ograniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym z art. 124 ust. 1 u.g.n. wyłącza możliwość ustanowienia służebności przesyłu. Co za tym idzie ewentualne prowadzenie rokowań związanych z toczącym postępowaniem o ustanowienie służebności przesyłu nie oznacza przeprowadzenia rokowań poprzedzających wydanie zezwolenia na podstawie art. 124 u.g.n.

Podniosła, że ze względu na zakaz stosowania wobec przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wykładni rozszerzającej, nie można uznać, że zaproponowanie właścicielowi przez inwestora warunków umowy dotyczącej służebności przesyłu, stanowi wypełnienie warunku rokowań. Mimo bowiem podobnej funkcji, uzyskanie zgody na wykonanie prac nie jest tym samym co służebność przesyłu, której warunki przedstawił skarżącym inwestor. Oczywiście strony mogą negocjować również, poza zasadniczymi rokowaniami związanymi z art. 124 u.g.n. dodatkowe, inne kwestie, w tym ustanowienie służebności przesyłu, co jednak nie oznacza, że ograniczenie się do przedstawienia warunków korzystania z nieruchomości "w oparciu o umowę ustanowienia (...) odpłatnej służebności przesyłu".

W konsekwencji zdaniem odwołującej stanowisko inwestora o braku zgody na wyłączenie z wzoru zaproponowanej umowy zapisu o obciążaniu nieruchomości służebnością winno być potraktowane jako podstawę do odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Odwołująca podkreśliła, że na gruncie art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązek organu administracji sprowadza się do kontroli przedkontraktowych zachowań stron i dokonania oceny zainicjowanego przez inwestora trybu zmierzającego do zawarcia umowy. Tryb zainicjowany przez inwestora tryb zawarcia umowy nie jest tożsamy z określonym w art. 72-721 K.c. i nie miał cech charakterystycznych dla rokowań. Wskazała na różnice pomiędzy rokowaniami a ofertowym trybem zawierania umowy. Zarzuciła brak określenia terminu zajęcia na potrzeby założenia i przeprowadzenia na nieruchomości określonych urządzeń, co powoduje jej zdaniem, że w istocie następuje wyłączenie, a nie czasowe ograniczenie praw do nieruchomości. Podniosła również brak zawarcia w sentencji nawiązania do m.p.z.p. w aspekcie przedmiotu zajęcia.

Wojewoda decyzją z 7 marca 2019 r. znak [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż do wniosku z 6 listopada 2017 r., uzupełnionego pismem z dnia 2 lutego 2018 r., złożonego przez pełnomocnika Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A., załączono pisma kierowane do użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości, zawierające informacje o inwestycji planowanej na działce nr [...] oraz proponujące określone warunki finansowe za udzielenie zgody na przeprowadzenie przez teren przedmiotowej działki przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (pisma z 22 marca 2017 r, 22 maja 2017 r., 27 lipca 2017 r., 9 sierpnia 2017 r. oraz 18 września 2017 r. Na przedstawione propozycje użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości nie wyraził zgody. Dodatkowo na etapie postępowania przed organem I instancji [...] lipca 2018 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której to stawili się pełnomocnicy stron - strony nie doszły do porozumienia.

Z powyższej dokumentacji, zdaniem organu II instancji wynika, że użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości nie wyraził zgody na wykonanie prac na proponowanych przez inwestora warunkach.

Organ odwoławczy wskazał, że dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowań pomiędzy wnioskodawcą planującym inwestycję polegającą na realizacji na danej nieruchomości celu publicznego, a właścicielami tej nieruchomości, miał na uwadze stanowisko, jakie prezentują w tej sprawie sądy administracyjne. Przywołał szereg wyroków WSA i NSA, wskazując m.in., że niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Jeżeli mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. Rokowania, o których mowa w art. 124 u.g.n., nie oznaczają jedynie formalnego prowadzenia rokowań z udziałem obu stron. Mogą one określać również wymianę pism obu stron lub stanowisk w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości. Jeżeli jedna ze stron (inwestor) zwraca się do właściciela nieruchomości z propozycją wyrażenia zgody na zajęcie tej nieruchomości na zaproponowanych przez siebie warunkach, a druga strona (właściciel) stanowczo temu się sprzeciwia wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, wówczas inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Wojewody, wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Z kolei celem stwierdzenia realizacji drugiej ze wskazanych na wstępie przesłanek, tj. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym, organ odwoławczy wskazał, że inwestycja zamierzona na działce nr [...], polegająca na założeniu i przeprowadzeniu na ww. działce przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. gazociągu DN 500 CN 5,5 MPa, w ramach inwestycji celu publicznego pn. "Remont gazociągu DN500 relacji Zelczyna - Oświęcim - odcinek o dł. ok. 5200 m wykonanie dokumentacji projektowej" - jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. Zgodnie z wypisem i wyrysem z ww. planu miejscowego, przedmiotowa działka położona we [...], w części przeznaczonej na posadowienie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, znajduje się w terenach oznaczonych symbolem R - tereny rolne oraz w niewielkim fragmencie w terenach oznaczonych KDG - w terenach dróg głównych.

Zgodnie z § 7 ust 3 pkt 1 ww. planu miejscowego, na terenie oznaczonym R (obejmującym działkę nr [...]), jego ustalenia jako przeznaczenie dopuszczalne przewidują obiekty, urządzenia i sieci gazowej infrastruktury technicznej wysokiego ciśnienia. Z kolei zgodnie § 10 ust 6 ww. planu miejscowego, na terenie oznaczonym KDG (obejmującym działkę nr [...]), jego ustalenia, w obrębie linii rozgraniczających, jako przeznaczenie dopuszczalne przewidują obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, nie związane z gospodarką drogową.

W ocenie organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 tej regulacji przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym.

Z powyższego wynika więc, iż planowana inwestycja stanowi wypełnienie przesłanki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n., tzn. "zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym". Również wymóg zasięgu lokalnego, omawianego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego, jest zdaniem organu odwoławczego spełniony w przedmiotowej sprawie, bowiem przy uwzględnieniu zasięgu tej inwestycji, ma ona służyć zaopatrywania ludności w gaz na znacznym obszarze.

W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n.,

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego "pozornych rokowań" organ odwoławczy podkreślił, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej mają zostać zainicjowane. W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań.

Organ II instancji stwierdził, że decyzja o udzieleniu zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. podlega uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., jeżeli:

1) rokowania te się nie odbyły i nie ma podstaw do założenia a priori ich oczywistej bezcelowości w stanie faktycznym sprawy;

2) rokowania się odbyły, jednak zostały przeprowadzone przez podmiot inny, niż zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie;

3) działania mające być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. były w istocie pozorne;

4) decyzja o udzieleniu przedmiotowego zezwolenia została wydana, mimo że do wniosku ojej wydanie nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, utrwalającej i potwierdzającej ich odbycie.

Na ocenę prawidłowości decyzji z tej perspektywy nie mają wpływu same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania.

Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w świetle akt sprawy brak jest podstaw do twierdzenia, iż rokowania się nie odbyły. Nie można tez stwierdzić, aby nie doszło do przeprowadzenia rokowań z tej przyczyny, że inwestor nie odpowiedział na propozycję właścicieli nieruchomości. Zatem organ I instancji prawidłowo uznał, że rokowania zostały przeprowadzone z wynikiem negatywnym. Gdy brak jest woli podjęcia rokowań po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego, to należy wyznaczyć 2-miesięczny termin do zawarcia umowy, zgodnie z art. 115 ust. 2 u.g.n. Termin dwumiesięczny może zatem co do zasady stanowić wskazówkę w kwestii tego, ile adresat propozycji przedstawionych w ramach rokowań powinien mieć czasu na jej rozważenie.

Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi tej nieruchomości warunki uzyskania zgody na wykonanie prac.

W rozpoznawanej sprawie inwestor zaproponował wynagrodzenie za ustanowienie służebności, informując również o możliwości kontaktu z przedstawicielem inwestora w pytań. Brak porozumienia stron w tym zakresie, na co wskazują przedstawione wyżej pisma, był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji, zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowego przeprowadzania rokowań, organ odwoławczy wskazał, że przyjmując założenie strony odwołującej o konieczności "wypracowania" wspólnego stanowiska odnośnie warunków udostępniania nieruchomości - bez względu na zgłoszone - wzajemne oczekiwania i propozycje (aż do uzyskania lepszej ceny) w zasadzie wykluczałoby możliwość wszczęcia procedury przewidzianej w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Organ II instancji zaznaczył, że planowana inwestycja polegać ma na budowie gazociągu ziemnego. Przedmiotowa nieruchomość jest użytkowana rolniczo, położona jest w niewielkiej miejscowości na terenach wiejskich. Powyższe okoliczności dowodzą, iż wartość przedmiotowej nieruchomości może w istotnym stopniu odbiegać od położonych bliżej terenów przeznaczonych pod zabudowę, w tym zwłaszcza położonych bliżej ośrodków miejskich.

Organ odwoławczy wskazał, że zaproponowane przez inwestora kwoty dotyczyły wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, ponieważ w pierwszej kolejności przy tego typu inwestycjach inwestor powinien poczynić próbę uzyskania zgody na drodze cywilnoprawnej, przy czym żaden przepis prawa nie ogranicza go co do formy, w jakiej "porozumienie" zostanie zawarte (poprzez ustanowienie służebności przesyłu bądź innej umowy, np. zobowiązaniowej). Dopiero w razie niemożności uzyskania takowej zgody inwestor ma podstawę do wystąpienia z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na drodze administracyjnej (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Instytucja przewidziana w art. 124 u.g.n. odpowiada w swojej istocie służebności (przesyłu), bowiem na skutek decyzji wydanej w tym trybie przedsiębiorstwo przesyłowe uzyskuje prawo do wybudowania urządzeń przesyłowych (art. 124 ust. 1) oraz ich utrzymania, w tym do wejścia na nieruchomość w celu wykonania remontów i napraw (art. 124 ust. 6 u.g.n.). Wyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., na prowadzenie prac na nieruchomości winno znaleźć odzwierciedlenie w zawartej w tym zakresie umowie cywilnoprawnej określającej wszystkie elementy ukształtowanego nią stosunku prawnego. Umowa taka powinna zatem zawierać postanowienia odnośnie uprawnienia inwestora do wybudowania określonych obiektów lub urządzeń (art. 124 ust. 1 u.g.n.), jak również określać obowiązki właściciela nieruchomości do jej udostępnienia na potrzeby dokonywania remontów, konserwacji oraz usuwania awarii (art. 124 ust. 6 u.g.n.) oraz określać warunki wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości.

Wszystkie powyższe kwestie stanowią też niezbędne elementy umowy ustanawiającej służebność przesyłu. Zgodnie z art. 3051 K.c., nieruchomość można obciążyć na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować lub którego własność stanowią urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1, prawem polegającym na tym, że przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń (służebność przesyłu). Ponadto zarówno obciążenie nieruchomości służebnością przesyłu, jak i decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, podlega ujawnieniu w księdze wieczystej.

Z powyższych przyczyn, prowadząc rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., inwestor ma prawo określić jako warunek ustanowienie na jego rzecz służebności przesyłu, której istota co do zasady odpowiada instytucji przewidzianej w art. 124 u.g.n. (za wyjątkiem kwestii wynagrodzenia, o czym niżej).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieokreślenia w zaskarżonej decyzji "terminu trwania ograniczenia w zakresie, w jakim odnosi się do prac polegających na zakładaniu i przeprowadzeniu określonych w decyzji urządzeń", organ odwoławczy wskazał, że podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym błędne jest przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna regulować termin na jaki ogranicza się prawa właściciela nieruchomości objętych inwestycją. Wskazywanie w decyzji wydawanej w oparciu o ten przepis terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego nie znajduje bowiem oparcia w jego treści. Z przepisów u.g.n. wynika, że jeżeli ustawodawca chce ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie (np. art. 124b ust. 3 u.g.n.)

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących dokonania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez odwołanie się do projektu zagospodarowania terenu opracowanego w skali 1:500, jako stanowiącego załącznik do decyzji, podczas gdy decyzja w tym zakresie powinna opierać się na planie miejscowym, organ II instancji zauważył, że zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony. Decyzja musi więc wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które z kolei nastąpić może tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji.

Decyzja musi przy tym wykazywać, że ograniczenia są zgodne z warunkami wynikającymi z m.p.z.p. Samo odwołanie się w decyzji do ww. dokumentu jest niewystarczające. Konieczne jest nie tylko graficzne wyznaczenie na odpowiedniej (odnoszącej się do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania) mapie granic obszaru objętego ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, lecz także zamieszczenie w sentencji (rozstrzygnięciu) decyzji danych dotyczących całkowitej powierzchni obszaru ograniczenia, szczegółowego opisu przebiegu linii granicznej powyższego obszaru oraz określonych parametrów techniczno-użytkowych planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie decyzji na wydanej podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno wskazywać podmiot, któremu udziela się zezwolenia, rodzaj inwestycji, która ma być realizowana, przedmiot zajęcia (wskazanie nieruchomości) i zakres ograniczenia, czyli przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz powierzchnię gruntu, co do której konieczne jest uszczuplenie władztwa właściciela. Przedmiot określa się przez podanie jaką powierzchnię zajmie strefa kontrolowana, pas montażowy na działce i poprzez załącznik graficzny w postaci mapy obrazującej przebieg projektowanej linii gazociągu oraz wyszczególnionych stref niezbędnych najpierw do budowy, a następnie do prawidłowego funkcjonowania tej linii. Załącznik graficzny pełni tylko funkcję uzupełniającą do decyzji. Do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć mapę z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie lub mapę z podziałem i rejestrem nieruchomości oraz decyzję zatwierdzającą ten podział, jeżeli wniosek o wywłaszczenie dotyczy tylko części nieruchomości. Chodzi tu o mapę, która będzie uwidoczniała położenie wnioskowanej nieruchomości. Przepisy nie wprowadzają żadnych specjalnych wymogów, które musiałaby spełniać taka mapa. Art. 119 ust. 1 u.g.n. wskazuje zaś jakie elementy powinna zawierać decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości. Dołączenie mapy jest celowe, ponieważ lepiej wyjaśnia zakres koniecznego ograniczenia i umożliwia weryfikację przesłanki zgodności zamierzenia z planem miejscowym.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p., a decyzja I instancji spełnia wymogi, jakie na gruncie art. 124 ust. 1 u.g.n. stawia się tego rodzaju rozstrzygnięciu. Załącznik do decyzji został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę, posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych.

Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że ustalenie w tego typu sprawach wysokości i warunków przyznania rekompensaty z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, staje się aktualne dopiero w następstwie wykonania inwestycji objętej zezwoleniem - w razie, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed wykonania inwestycji jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty - i tym samym pozostaje również poza zakresem postępowania w niniejszej sprawie. Końcowo organ przywołał 124 ust. 4-7 u.g.n. oraz art. 128 ust. 4 u.g.n.

[...] sp. z o. o. w W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła jak w pkt 1, 2 zarzutów odwołania, a także jak w pkt 4 i 5 odwołania, z tym że dodała zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. i wskazała, że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo zarzuciła naruszenie:

- art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości odpowiada w istocie służebności przesyłu, tj. ograniczonemu prawu rzeczowemu uregulowanemu w kodeksie cywilnym,

- art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udzielenie zgody na wykonanie prac o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga ustanowienia przez użytkownika wieczystego ograniczonego prawa rzeczowego uregulowanego w art. 3051-3054 K.c.;

- przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 107 K.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. polegające na niezawarciu w treści decyzji terminu trwania ograniczenia w zakresie, w jakim odnosi się do prac polegających na zakładaniu i przeprowadzeniu określonych w decyzji urządzeń, tj. w sposób sprzeczny z wnioskiem inwestora z 6 listopada 2017 r. w którym wskazał termin 6 miesięcy od momentu rozpoczęcia robót w pasie montażowym w celu wykonania prac;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wyprowadzenie wniosków, które z niego nie wynikały, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to jest przyjęcia, iż pomiędzy stronami doszło do rokowań, podczas gdy przedstawienie przez inwestora użytkownikowi wieczystemu wzoru umowy do podpisania przez niego, bez możliwości negocjowania jego treści, stanowiło w istocie złożenie oferty.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację z odwołania. Dodatkowo podniesiono, że organy obu instancji dopuściły się błędu w ustaleniach faktycznych sprawy. Mianowicie, wbrew normie art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. swoją uwagę skupiły wyłącznie na analizie czy w sprawie doszło pomiędzy stronami do rokowań, pozostawiając poza zakresem rozważań istotę zagadnienia wskazanego przez ustawodawcę, mianowicie co stanowiło (lub powinno stanowić) przedmiot rokowań pomiędzy stronami na gruncie powołanych norm.

Charakter wskazanych norm pozwala przyjąć, iż z uwagi na to, że stanowią one prawnie dopuszczalną formę ograniczenia prawa do nieruchomości, powinny być interpretowane ściśle. Niedopuszczalne jest zatem dokonanie wykładni rozszerzającej, co uczyniły organy obu instancji.

Przedmiotem rokowań na gruncie art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 nie może być żądanie obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym - służebnością przesyłu. Stanowisko inwestora, zgodnie z którym bez ustanowienia przez użytkownika wieczystego służebności przesyłu nie może być mowy o porozumieniu między stronami, przesądza jednoznacznie o rzeczywistym przedmiocie jego żądania. W konsekwencji zdaniem skarżącej przyjąć należy, że w przypadku gdy przedmiotem żądania przez inwestora jest ustanowienie przez właściciela lub użytkownika wieczystego służebności przesyłu, droga administracyjna (w tym przewidziana w art. 124 ust. 1 u.g.n.) jest wyłączona, co nie wyklucza możliwości ustanowienia służebności przesyłu i możliwości dochodzenia przez inwestora swoich praw przed sądem powszechnym, w przypadku braku porozumienia z właścicielem nieruchomości.

Zdaniem skarżącej cytowane przez organy administracyjne obu instancji judykaty odnoszące się do formy i sposobu prowadzenia rokowań nie mają zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Istotą zagadnienia w niniejszej sprawie jest bowiem nie forma czy sposób prowadzenia rokowań, lecz przedmiot rokowań (jeżeli w ogóle w sprawie doszło do rokowań, czemu skarżąca konsekwentnie zaprzecza) tj. żądanie przez inwestora ustanowienia przez skarżącą służebności przesyłu. Powyższe stanowi bowiem odrębne zagadnienie i nie może poprzedzać ustaleń co do przedmiotu. Powyższe zagadnienie, stanowiące zarzut podniesiony w odwołaniu, zostało zdaniem skarżącej całkowicie pominięte przez organ II instancji. Zdaniem skarżącej istotę problemu w sposób jasny i precyzyjny oddaje uzasadnienie wyroku NSA z 15 maja 2018 r., sygn. I OSK 2866/17. W przedmiotowym judykacie sąd stwierdza m.in., że u.g.n. nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rokowania", a nie ulega wątpliwości, że jest to instytucja prawa cywilnego. Ww. instytucja winna być wykładana zgodnie z treścią art. 72 § 1 K.c. Przepis ten zaś stanowi, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest: w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 K.c.). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 § 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której - jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia. Powoływanie się na wymianę szeregu pism, która miała miejsce pomiędzy właścicielami nieruchomości a inwestorem, a co ma dowodzić przeprowadzenia w tym wypadku owych rokowań, nie jest uzasadnione. Instytucje służebności przesyłu oraz zezwolenia, o którym mowa w art. 124 § 1 u.g.n. wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można było utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości.

Na gruncie przedmiotowej sprawy zdaniem skarżącej uszło uwadze organom obu instancji, że inwestor utożsamia brak zgody użytkownika wieczystego na ustanowienie służebności przesyłu z brakiem zgody na wykonanie prac, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Twierdzenie organu iż "prowadząc rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. inwestor ma prawo określić jako warunek ustanowienie na jego rzecz służebności przesyłu skarżąca uznaje za rażące naruszenie art. 124 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.g.n.

Stosownie do treści art. 72 K.c. negocjacje winny być prowadzone z zachowaniem dobrych obyczajów i z zamiarem zawarcia umowy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca uznaje, że stanowcze żądanie inwestora ustanowienia przez użytkownika wieczystego służebności przesyłu przesądza o pozorności jego czynności.

Skarżąca podniosła, że to z jej inicjatywy doszło do przeprowadzenia w sprawie rozprawy. W jej przebiegu inwestor wykluczył możliwość rezygnacji z żądania ustanowienia służebności przesyłu. Powyższe czyni zasadnym twierdzenie, iż rzeczywistym zamiarem inwestora nie było zawarcie umowy, a zdziałane w sprawie czynności mają charakter pozorny. Skarżąca powtórzyła, że z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że w decyzji należy określić m.in. termin, na który udziela się zezwolenia, ponieważ termin ten jest zasadniczym elementem wyznaczającym horyzont czasowy pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia, jeżeli decyzja ta stanie się ostateczna. Skoro inwestor we wniosku z 6 listopada 2017 r. wskazał termin 6 miesięcy od momentu rozpoczęcia robót w pasie montażowym w celu wykonania prac, to decyzja organu stanowi rozstrzygnięcie ponad żądanie wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie 5 września 2019 r. skarżąca podniosła, że przebieg gazociągu ma być inny niż przebieg dotychczasowy, a więc jest to budowa nowego gazociągu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty Oświęcimskiego ograniczającą na podstawie art. 124 u.g.n. sposób korzystania z nieruchomości, której skarżąca jest użytkownikiem wieczystym.

Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazały organy obu instancji.

Na wstępie trzeba podkreślić, że zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Kontrola Sądu sprowadza się do oceny wykazania zaistnienia przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. W przedmiotowej sprawie nie był sporny fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) i treść jego ustaleń, a także zgodność określonych w decyzjach ram inwestycji z postanowieniami m.p.z.p., w szczególności w ich częściach graficznych. Nie był również sporny charakter inwestycji, mający przymiot celu publicznego. Powyższe kwestie nie budzą też wątpliwości Sądu.

Okolicznością sporną, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, była kwestia przeprowadzenia bądź nie rokowań, nakierowanych na wypracowanie dobrowolnego udostępnienia przez użytkownika wieczystego nieruchomości na cele inwestycji. Należy przy tym podkreślić, że w istocie skarżąca nie kwestionowała przeprowadzenia rokowań jako takich, a podkreślała, że ich przedmiot czy też zakres nie odpowiadał wyznaczonemu przez art. 124 u.g.n., w szczególności poprzez uczynienie przez inwestora częścią jego propozycji ustanowienia służebności przesyłu. Podniosła również zastrzeżenia co do formy rokowań (negocjacji) oraz rzeczywistej dobrej woli inwestora w kwestii dokonania ustępstw w celu zawarcia umowy. Dodatkowo skarżąca zarzuciła błędne odwołanie się do załączonego do decyzji projektu zagospodarowania terenu opracowanego w skali 1:500, podczas gdy decyzja w tym zakresie powinna opierać się na planie miejscowym, a także niezawarcie w treści decyzji terminu trwania ograniczenia w zakresie, w jakim odnosi się do prac polegających na zakładaniu i przeprowadzeniu określonych w decyzji urządzeń.

Sprawa dotyczy ograniczenia prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa i użytkowania wieczystego [...] sp. z o.o. w związku z planowaną budową gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN 500 MOP 5,5 MPa, to jest założeniem i poprowadzeniem przez teren dz. [...] przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na długości 110,83 m w strefie kontrolowanej o szerokości 8,0 m i powierzchni 920,62 m2, strefie eksploatacyjnej o szerokości 6,0 m i powierzchni 681,91 m2 z zajęciem pasa montażowego o pow. 2.652,67 m2, w ramach inwestycji celu publicznego pn.: "Przebudowa gazociągu DN500 relacji Zelczyna - Oświęcim - odcinek o dł. ok. 5200 m" w sposób przedstawiony na projekcie zagospodarowania terenu opracowanym w skali 1:500, stanowiącym załącznik do decyzji.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z kolei ust. 3 ww. przepisu wskazuje, iż udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Wywłaszczanie nieruchomości polegać może na ograniczaniu prawa własności nieruchomości na stałe lub czasowo. Przepisy u.g.n. przewidują kilka możliwych przyczyn takiego ograniczenia, a jednym z nich jest właśnie art. 124, który reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową przewodów i urządzeń. Jak słusznie wskazał organ I instancji, przepis art. 124 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które – tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych – musi być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest więc formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 22 lipca 2008 r., sygn. I OSK 1165/07, LEX nr 483193).

Art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zakładanie i przeprowadzanie urządzeń służących m.in. do dystrybucji gazu ziemnego. Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. służy więc temu, by bez konieczności odebrania własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw, uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej.

Należy podkreślić, że decyzja wydana w oparciu o przepis art. 124 u.g.n. stanowi czasowy tytuł administracyjnoprawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2019 r, poz. 1186). Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, którego istota polega na wydaniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości celem posadowienia pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią określonych w tym przepisie obiektów liniowych lub urządzeń.

Według przesłanek art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości tylko w niezbędnym zakresie (por. wyrok NSA z 21 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1892/16, LEX nr 2299196).

Decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. nie określa całokształtu stosunków wzajemnych między inwestorem a właścicielem (użytkownikiem wieczystym) związanych z dalszą eksploatacją powstałych na jej podstawie urządzeń przesyłowych. Szczegółowe uprawnienia i obowiązki inwestora (właściciela gazociągu) i użytkownika wieczystego działki, powinny być ustalone w ramach cywilnego stosunku prawnorzeczowego, np. przez ustanowienie odpłatnej służebności. Inwestycje, które przewiduje omawiany przepis, mają co do zasady realizować cel publiczny, określony w art. 6 pkt 2 u.g.n. jako budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Na pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiej jej kwalifikacji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 648/09 – powołane orzeczenia dostępne są w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że w sprawie spełnione są oba warunki.

Po pierwsze zapewnienie prawidłowego i bezpiecznego funkcjonowania systemu przesyłowego, którego część stanowi gazociąg DN 500 MOP 5,5 MPa relacji Zelczyna - Oświęcim; poprzez zastąpienie istniejącego - wybudowany ponad 60 lat temu, przeznaczonego do wyłączenia z eksploatacji po wybudowaniu nowego i włączeniu go do sieci, stanowi niewątpliwie cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n.

Powyższe przedsięwzięcie bez wątpienia dotyczy zapewnienia dostawy gazu podmiotom na znacznym obszarze, a zatem zdecydowanie ma znaczenie ponadlokalne.

Odnośnie przesłanki zgodności ograniczenia z m.p.z.p., nie budzi wątpliwości Sądu, że trafnie organ uznał zakres ograniczenia za zgodny z ustaleniami planu. Zdaniem Sądu wydane w sprawie decyzje prawidłowo wskazują zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z m.p.z.p.

Organy, zgodnie z art. 7 K.p.a., dołożyły starań by wyważyć interes indywidualny i interes społeczny w odniesieniu do wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości związanego z inwestycją (por. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2668/15, LEX nr 2347631).

Należy podkreślić, że ważąc powyższe interesy należy mieć na uwadze z jednej strony oczywisty cel publiczny w sytuacji, gdy znaczna część infrastruktury przesyłowej w Polsce wymaga działań modernizacyjnych i rozwojowych, których zaniedbanie stanowi ryzyko braku zapewnienia prawidłowej egzystencji populacji, a z drugiej strony gwarantowane konstytucyjnie prawo własności właścicieli (użytkowników wieczystych), które winno być szanowane przez organy administracji a także dysponenta sieci.

Odnosząc się z kolei do kwestii rokowań należy stwierdzić, że słusznie organy wskazały, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Wymóg prowadzenia rokowań uzasadniony jest oczywistą preferencją cywilnoprawnych rozwiązań za porozumieniem stron. Dlatego też skarżąca miała prawo oczekiwać na precyzyjną ofertę uregulowania stosunków między nią, a dysponentem sieci, kompletną jeśli chodzi o związane z umiejscowieniem gazociągu roszczenia i precyzyjną jeśli chodzi o kwotę odszkodowania.

Należy podkreślić, że przedmiotem rokowań poprzedzających wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., powinno być nie tylko uzyskanie zgody na pozostawienie na nieruchomości wybudowanych ciągów, przewodów i urządzeń oraz związane z tym zezwolenie na korzystanie z nieruchomości w celu usunięcia awarii konserwacji tych urządzeń i przewodów, ale także wcześniejsze czasowe zajęcie nieruchomości w większym zakresie, w celach budowlanych.

Rokowania powinny obejmować ustalenie warunków takiej zgody, w szczególności kwestie szkód powstałych w związku z przeprowadzonymi pracami oraz ograniczeniami związanymi z korzystaniem z nieruchomości w toku eksploatacji wybudowanych urządzeń i przewodów, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy (por. wyroki WSA w Łodzi z 6 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Łd 1020/17, LEX nr 2480169, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 marca 2018 r., sygn. II SA/Go 1144/17, LEX nr 2465603).

Jak słusznie wskazywały organy, strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania. Zainicjowanie to polega w istocie na zaproponowaniu przez jedną ze stron stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. I OSK 3332/15, LEX nr 2168096). Dlatego też nie ma w sprawie istotnego znaczenia podnoszone przez skarżącą rozróżnienie sposobu zawarcia umowy: wskutek prowadzenia negocjacji bądź na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 K.c.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba wskazać, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że inwestor zaproponował wystarczająco precyzyjną ofertę uregulowania stosunków ze skarżącą najpierw w piśmie z 22 marca 2017 r. (k. 75 akt adm.), ponownie z wyższymi kwotami za wynagrodzenie i odszkodowanie w piśmie z 27 lipca 2017 r. z załącznikami (k. 12 akt), następnie w piśmie z 19 września 2017 r. Oferta ta jest kompletna jeśli chodzi o związane z umiejscowieniem gazociągu roszczenia i wystarczająco precyzyjna jeśli chodzi o kwotę odszkodowania. Zaproponowane bowiem porozumienie, mimo że uznane przez skarżącą za bardzo niekorzystne, było jednoznaczne, konkretne i kompletne. Brak zgody użytkownika wieczystego nieruchomości – skarżącej - na przedstawioną ofertę potwierdzają jej pisma z 22 maja 2017 r. (k. 14 akt) oraz z 6 listopada 2017 r. (k. 77 akt). Opisane powyżej stanowiska stron potwierdzają także pisma skarżącej z 16 marca 2018 r. i z 24 maja 2018 r. (k. 93 i 117 akt), pisma inwestora z 30 kwietnia 2018 r. i z 4 maja 2018 r. (k. 105-106 akt) oraz protokół z rozprawy administracyjnej z [...] lipca 2018 r. (k. 134 akt).

Ostatecznie inwestor zaoferował porozumienie obejmujące odpłatne ustanowienie służebności przesyłu (za 811 zł) oraz wypłatę:

- odszkodowania za ograniczenia w strefie kontrolowanej w kwocie 170 zł,

- odszkodowania za szkody wyrządzone podczas budowy gazociągu – prognozowana kwota 4 131 zł,

- wynagrodzenia za czasowe zajęcie terenu w strefie montażowej w okresie budowy o prognozowanej wartości za 1 miesiąc w kwocie 1 326 zł.

Inwestor zobowiązał się do wypłaty odszkodowania za szkody wyrządzone budowę i wynagrodzenia za czasowe zajęcie terenu, po budowie gazociągu na podstawie rzeczywistych strat i zniszczeń oraz faktycznego czasu zajęcia, w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę, w terminie 3 miesięcy od zakończenia realizacji zadania. Inwestor załączył wyciąg z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z 20 lipca 2017 r. Zadeklarował również wyłączenie z eksploatacji starej nitki gazociągu z przedmiotowej działki po ukończeniu nowej.

Z kolei skarżąca zażądała umiejscowienia nowej nitki w miejscu starej nitki gazociągu, bądź uregulowania obowiązku fizycznego usunięcia starej nitki z nieruchomości. Stwierdziła konieczność określenia w umowie opłaty za zajęcie nieruchomości jako iloczynu stawki za zajęcie 1 m2 i liczby dni zajęcia, uiszczanej z góry. Zażądała wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu kwoty 20 000 zł bądź wykreślenia z wzoru umowy zobowiązania do ustanowienia służebności, precyzyjnego określenia czasu zajęcia oraz wynagrodzenia za czasowe zajęcie części nieruchomości na potrzeby inwestycji według wzoru 2 zł/m2/dzień. Określiła proponowane przez inwestora wynagrodzenie jako rażąco zaniżone. Zażądała przedstawienia wersji edytowalnej wzoru umowy.

Trafnie zatem stwierdziły organy, że doszło do rokowań polegających na tym, że strony przedstawiły własne stanowiska w sprawie zgodne z posiadaną wiedzą i wolą. Natomiast brak wypracowania wspólnego stanowiska w sprawie musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "wiecznych rokowań" (por. wyrok NSA z 17 września 2014 r., sygn. I OSK 296/13).

Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy wskazać, że według niej podstawowe uchybienie polega na stanowczym zaproponowaniu przez inwestora, jako części porozumienia, odpłatnego ustanowienia służebności przesyłu, z której to opcji nie chciał zrezygnować, co przesądza o pozorności rokowań. Zdaniem skarżącej w konsekwencji rokowaniami nie objęto zakresu opisanego w art. 124 u.g.n. W celu właściwego wyjaśnienia powyższej kwestii należy przybliżyć cywilistyczną instytucję służebności przesyłu i administracyjnoprawną instytucję ograniczenia sposobu korzystania, ich podobieństwa i różnice.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w przywoływanej przez skarżącą uchwale z 6 czerwca 2014 r., sygn. III CZP 107/13 (publ. OSNC 2015/3/29) prawa i obowiązki powstałe w następstwie wydania decyzji administracyjnej są zbliżone do tych będących konsekwencją obciążenia nieruchomości służebnością gruntową, ale źródłem ich powstania jest ustawa i wydana na jej podstawie decyzja administracyjna, należące do sfery publicznoprawnej (por. również np.: uchwała SN z 10 listopada 2005 r., sygn. III CZP 80/05, OSNC 2006, nr 9, poz. 146).

Zgodnie z orzecznictwem SN skutki wywołane decyzją administracyjną można opisać jako swego rodzaju służebność, nazywaną służebnością publiczną lub przesyłową (por. postanowienie SN z 17 grudnia 2008 r., sygn. I CSK 171/08 (OSNC 2020, nr 1, poz. 15).

Innymi słowy skutki rzeczowe ustanowienia służebności i wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. mogą być bardzo podobne odnośnie fazy eksploatacji wybudowanego gazociągu i polegać de facto na znoszeniu przez właściciela (użytkownika wieczystego) pozostawienia na jego nieruchomości wybudowanych ciągów, przewodów i urządzeń oraz związanym z tym korzystaniu z nieruchomości w celu usunięcia awarii konserwacji tych urządzeń i przewodów.

Istotne różnice pomiędzy ww. instytucjami, na które wskazywała skarżąca, czyli fakt, że służebność przesyłu jest instytucją prawa cywilnego, ustanawianą co do zasady w drodze umowy (choć również przez sąd cywilny – art. 3052 K.c.), a decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. mieści się w sferze publicznoprawnej, nie mają istotnego wpływu na zakres przedmiotowy i skutki prawne obu instytucji.

To co przekracza ramy cywilnoprawnego stosunku ustanowienia służebności, to stosunki związane z samą budową, a to odszkodowanie za szkody wyrządzone podczas budowy i wynagrodzenie za czasowe zajęcie terenu w strefie montażowej w okresie budowy.

Kwestie dotyczące ewentualnego odszkodowania przyznanego na podstawie art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. wymagają wydania odrębnej decyzji administracyjnej, jeżeli strony nie dojdą w tej kwestii do porozumienia.

Pokrywanie się zakresem obu ww. instytucji (administracyjnoprawnej i cywilnoprawnej) potwierdza tylko, że tryby te mogą być rozłączne, a uzyskanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na ograniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym z art. 124 ust. 1 u.g.n. może wyłączać możliwość ustanowienia służebności przesyłu. Powyższe nie świadczy jednak w żadnej mierze o wadliwości rokowań przez sam fakt objęcia nimi kwestii ustanowienia służebności.

Należy tu podkreślić, że w sprawie niniejszej inwestor nie ograniczył się do samej propozycji ustanowienia służebności, ale prócz tego zaproponował także odpowiednie swoim zdaniem odszkodowanie i wynagrodzenie. Zatem propozycję inwestora trzeba uznać za kompletną i wystarczająco konkretną, obejmującą ogół prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Ponadto, wbrew zarzutowi skargi, organ odwoławczy nie stwierdził, by udzielenie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., wymagało ustanowienia przez użytkownika wieczystego ograniczonego prawa rzeczowego uregulowanego w art. 3051-3054 K.c., a jedynie wskazał, że ustanowienie takiego prawa może być częścią porozumienia z użytkownikiem (zamiast np. umowy zobowiązaniowej).

Trzeba też zgodzić się z organem odwoławczym, że dobrą praktyką i obowiązkiem inwestora przy tego typu zamierzeniach jest w pierwszej kolejności próba uzyskania zgody od właściciela (użytkownika wieczystego) na drodze cywilnoprawnej. Przy tym żaden przepis prawa nie ogranicza inwestora co do formy, w jakiej "porozumienie" zostanie zawarte (poprzez ustanowienie służebności przesyłu czy też innej umowy, np. zobowiązaniowej).

Podsumowując należy uznać, że rokowania w stosownym zakresie odbyły się, a strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Rokowań tych nie można ocenić również jako pozornych, bowiem brak podstaw do zarzucenia inwestorowi złej wiary, nakreślone przez podmiot prowadzący rokowania terminy były rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji (od pierwszego pisma inwestora z 22 marca 2017 r. do złożenia wniosku o wydanie decyzji ograniczającej 6 listopada 2017 r. minęło ponad 5 miesięcy). Pisma związane z rokowaniami były doręczane na właściwy adres do właściwych osób. Podmiot prowadzący rokowania nie wprowadzał w błąd użytkownika wieczystego. Przedkładane propozycje przez podmiot prowadzący rokowania były obiektywnie możliwe do przyjęcia i nie były tego rodzaju, by miały w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia.

Wobec ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, że strony rokowań nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich prowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania, należy wskazać że również zarzuty skarżącej dotyczące nieprawidłowej jej zdaniem formy negocjacji, okazały się nietrafne.

Bezzasadny był zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n., bowiem wbrew twierdzeniom skargi organy wcale nie przyjęły, by przedmiotem rokowań pomiędzy inwestorem a użytkownikiem wieczystym na gruncie powołanego przepisu było udzielenie zgody na ustanowienie ograniczenia prawa rzeczowego, tj. służebności przesyłu, a w rzeczywistości kwestia ww. służebności była tylko jednym, choć spornym, z elementów negocjacji, dotyczących zgody użytkownika wieczystego na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Bezpodstawny był również zarzut przesłania przez inwestora wydrukowanej, nienegocjowalnej wersji umowy z prośbą o jej podpisanie, jako zainicjowanie rokowań w przedmiocie uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., w czym skarżąca upatrywała również uzasadnienia pozorności rokowań. Jak bowiem wynika ze zgromadzonych akt administracyjnych, strony wymieniały się stanowiskami i argumentacją przed wniesieniem wniosku z 6 listopada 2017 r. uzupełnionego 2 lutego 2018 r. (pisma z 22 marca 2017 r., 27 lipca 2017 r., 19 września 2017 r., 22 maja 2017 r., 6 listopada 2017 r. Z inicjatywy organu I instancji i skarżącej, strony kontynuowały próby rokowań także i po wniesieniu wniosku (pisma z 16 marca 2018 r., 24 maja 2018 r., 30 kwietnia 2018 r. i 4 maja 2018 r. oraz w trakcie rozprawy administracyjnej [...] lipca 2018 r., co nie doprowadziło jednak do zmiany stanowisk żadnej ze stron.

Warto przy tym przypomnieć, jak trafnie wskazały organy, że na ocenę prawidłowości decyzji z perspektywy spełnienia warunku rokowań nie mają wpływu same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 179/15).

Odnosząc się do zarzutu niezawarcia w decyzji terminu wykonania prac, należy wskazać, że ugruntowany w orzecznictwie NSA jest pogląd, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje, aby decyzja wydawana na jego podstawie zawierała określenie terminu realizacji inwestycji. Zatem organy administracji publicznej nie dysponowały kompetencją do wyznaczania tego terminu (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15, z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2351/15 czy przywołany przez skarżącą wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn. I OSK 2866/17). Stanowisko to podziela również skład orzekający wskazując, że przytoczona przez skarżącą teza Mariana Wolanina z Komentarza do Ustawy o gospodarce nieruchomościami (4. Wydanie Wydawnictwo C.H. Beck. 2015) pozostaje odosobniona.

Skoro zaś ustawa nie nakłada na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, niewątpliwie przesłanki art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. zostały w sprawie spełnione. Działanie inwestora, polegające na uprzednim niezałączeniu do pierwotnego wniosku, uzupełnionego następnie pismem z 2 lutego 2018 r., kompletnej dokumentacji związanej z rokowaniami, wobec jednoznacznych wniosków płynących z zebranych przez organ akt, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Należy też wskazać, że o zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądza albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też organy wydające decyzje na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie miały swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego, której usytuowanie wynika z wcześniejszych zdarzeń prawnych, wiążących w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 14 maja 2015 r., sygn. II SA/Bk 194/15).

Podobnie organy nie miały kompetencji do określenia terminu wykonania prac, zatem zarzut sprzeczności wydanej decyzji z wnioskiem inwestora z 6 listopada 2017r., w którym wskazał on termin 6 miesięcy od momentu rozpoczęcia robót w pasie montażowym, nie mógł przynieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących dokonania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez odwołanie się do projektu zagospodarowania terenu opracowanego w skali 1:500, stanowiącego załącznik do decyzji, a nie do m.p.z.p., Sąd podziela stanowisko organów, że załącznik ten spełnia wymogi jednoznacznego wskazania przebiegu inwestycji. Z kolei kwestia zbadania zgodności przebiegu inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. została prawidłowo dokonana przez organ odrębnie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Żaden z jej zarzutów nie okazał się zasadny, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, zapewniły stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiły im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uzasadnienie faktyczne kontrolowanej decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, prawidłowo ustalając stan faktyczny, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa i ich właściwą wykładnią popartą adekwatnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Zatem organy działały w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.