Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z 10 lutego 2025 r., złożonym w dniu 11 lutego 2025 r., K. J., dalej jako "skarżąca", na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", zwróciła się do Burmistrza N. , dalej jako "organ", o udostępnienie kopii umowy o pracę wraz z aneksami i porozumieniami, a także awansami oraz wskazania wysokości wynagrodzenia brutto E. B., dalej jako "pracownica" z rozbiciem na składniki wynagrodzenia.

Skarżąca zażądała przesłania informacji i kopii dokumentów pocztą pod adres: ul. [...], [...] lub przesłania informacji i skanów dokumentów na adres e-mail [...]

Pismem z 25 lutego 2025 r., organ, udzielając odpowiedzi na wniosek wskazał, że umowa o pracę wraz z aneksami wskazanego pracownika nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dalej organ wyjaśnił, że w chwili zawarcia umowy, do czasu wydania zarządzenia Burmistrza N. z 17 lipca 2024 r., nr [...], w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. do prowadzenia określonych spraw z zakresu Ośrodka Pomocy Społecznej w N. - E. B. była pracownikiem niepełniącym funkcji publicznych.

Organ podniósł, że w interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pomocne jest stwierdzenie, że funkcją publiczną jest funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym, a więc funkcja ta jest definiowana w kontekście oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Uzasadnia to stwierdzenie, że pojęcie funkcji publicznej użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ma związek z pojęciem sprawy publicznej z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Funkcję publiczną sprawuje zatem ta osoba, której zadania oddziałują na sprawy publiczne, (zob. wyrok NSA z 4.02.2020 r., I OSK 2634/18, LEX nr 3059156; wyrok NSA z 19.04.2011 r., I OSK 125/11, LEX nr 1080919).

Następnie organ wskazał, że pracownica, pełniąc swoje obowiązki, do chwili wydania wskazanego powyżej zarządzenia, nie podejmowała decyzji w imieniu Burmistrza tj. nie posiadała upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, czynności, które wykonywała nie miały władczego charakteru, nie dysponowała również środkami publicznymi. W związku z powyższym wnioskowane informacje nie stanową informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Udzielając odpowiedzi na kolejne, zawarte we wniosku żądania, organ wskazał, że w okresie od wydania zarządzenia o udzieleniu pełnomocnictwa Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej, pracownica nie otrzymała awansu oraz nie zostało zawarte z nią porozumienie.

Podano, że wynagrodzenie pracownicy, w wysokości 11 500 zł brutto, kształtuje się następująco:

1. XVII kategoria zaszeregowania zasadniczego w kwocie - 8 500 zł brutto;

2. dodatek funkcyjny w kwocie - 1 980 zł brutto;

3. 12% dodatku stażowego - 1020 zł brutto.

K. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ze skargą na bezczynność Burmistrza N. wnosząc o:

1) zobowiązanie Burmistrza N. do rozpatrzenia wniosku Skarżącej o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie Burmistrzowi N. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

4) zasądzenie od Burmistrza N. na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarżąca domagała się także przeprowadzenia dowodu z załączonych do skargi dokumentów.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że argumentacja organu jest nielogiczna i niespójna. Zdaniem skarżącej, fakt, że umowa o pracę, na podstawie której osoba pełniąca funkcje publiczne wykonuje swoje zadania, była zawarta lub zmieniona w czasie gdy osoba ta nie pełniła funkcji publicznych, nie powoduje, iż nie staje się ona informacją publiczną, skoro nadal jest podstawą stosunku pracy osoby pełniącej funkcje publiczne.

Skarżąca podała, że osoba pełniąca obecnie obowiązki Dyrektora OPS w N., według jej najlepszej wiedzy jest zatrudniona na stanowisku Zastępcy Dyrektora, na które to stanowisko została prawdopodobnie awansowana ze stanowiska Inspektora, po czym udzielono jej upoważnień do kierowania jednostką i wydawania decyzji administracyjnych (bowiem stanowisko Dyrektora OPS pozostaje nieobsadzone od połowy 2024 r.).

W ocenie skarżącej, przyjęcie interpretacji wynikającej z pisma organu, jakoby informacją publiczną były jedynie dokumenty stanowiące podstawę zatrudnienia wytworzone po udzieleniu upoważnień do reprezentowania jednostki i wydawania decyzji administracyjnych, prowadziłoby do wyłączenia z kategorii informacji publicznej każdej umowy zawartej z dyrektorem (kierownikiem) jednostki budżetowej, bowiem udzielnie upoważnienia do kierowania jednostką i wydawania decyzji zawsze następuje po zawarciu umowy z takim dyrektorem (kierownikiem). W wielu przypadkach upoważnienia (np. w trybie art. 47 ustawy o samorządzie gminnym lub art. 110 ustawy o pomocy społecznej) mogą być udzielane wyłącznie kierownikom lub dyrektorom jednostek. W związku z powyższym argumentacja organu jest całkowicie chybiona.

Zdaniem skarżącej, nieuzasadniona odmowa udostępnienia informacji publicznej na złożony przez nią wniosek ma charakter intencjonalnego naruszania przepisów prawa.

Pomimo tego, że skarżąca jest radną oraz członkinią Komisji Rewizyjnej i Komisji Finansowo Gospodarczej Rady Miejskiej w N., organ wykonawczy gminy notorycznie odmawia udzielenia odpowiedzi na składane przez nią zapytania i interpelacje. Co więcej, informacja publiczna, będąca przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie, była wcześniej przedmiotem złożonej przez skarżącą do Burmistrza N. interpelacji z dnia 17 stycznia 2025 r. (pkt 6). W odpowiedzi na interpelację organ całkowicie zignorował tę część interpelacji zawartą w pkt 6, w której skarżąca domagała się przedstawienia dokumentów potwierdzających powierzenie, powołanie i zmianę stosunku pracy, odsyłając skarżącą do opublikowanych w BIP upoważnień dla tej osoby. Skarżąca nie zwracała się jednak o wskazanie upoważnień, lecz o dokument stanowiący podstawę do zmiany stosunku pracy dotychczasowego szeregowego pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. (stanowisko: Inspektor) na stanowisko Zastępcy Kierownika i de facto kierownika (wobec okoliczności, że stanowisko Kierownika pozostaje nieobsadzone).

W ocenie skarżącej działanie Burmistrza N. , polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, z powołaniem się na nielogiczną i niespójną argumentację, wynika w rzeczywistości z pobudek politycznych. Skarżąca należy do radnych, którzy poważnie traktują rolę kontrolną Rady Miejskiej i starają się zwalczać nieprawidłowości i brak gospodarności w jednostkach gminnych. Taka postawa nie cieszy się aprobatą Burmistrza N. który kilkukrotnie dawał temu wyraz w czasie dyskusji na forum Rady Miejskiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z 25 lutego 2025 r., dotyczącą braku podstaw do udostępnienia umowy o pracę zawartej z E. B..

Organ podkreślił, że E. B. jako pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N., zatrudniona na stanowisku inspektora nie pełniła funkcji publicznych. Okoliczność, iż została jej powierzona funkcja Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. nie zmienia stricte charakteru jej zatrudnienia. Powierzenie pełnienia funkcji ma charakter tymczasowy, w każdej chwili takowe powierzenie może zostać cofnięte, a pracownik zostaje przywrócony na uprzednio zajmowane stanowisko.

Organ stoi na stanowisku, iż w tym wypadku umowa o pracę zawarta z pracownikiem niepełniącym funkcji publicznych, tj. inspektora, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Organ podkreślił, że nie zawierał ze wskazanym pracownikiem żadnych innych umów, tj. porozumień, czy też awansów. Gdyby takie dokumenty istniały organ bez wątpienia udostępniłby je skarżącej. W związku z powyższym zupełnie nieuzasadnionym jest stwierdzenie, iż organ notorycznie odmawia udzielania odpowiedzi na składane przez skarżącą pytania. Organ nie może udostępnić dokumentów, które nie istnieją. Skarżąca pomimo udzielenia odpowiedzi na wniosek w możliwym zakresie, nadal stoi na stanowisku popartym "swoją najlepszą wiedzą", iż dokumenty, o które notorycznie wnioskuje, zostały wytworzone - co nie jest prawdą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Katalog informacji, które stanowią informację publiczną i podlegają w związku z tym udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. zawiera art. 6, a podmioty obowiązane do udostępnienia informacji wymieniono w art. 4 tej ustawy.

W sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, wystarczające będzie poinformowanie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. W sytuacji natomiast, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, organ winien ją bez zbędnej zwłoki udostępnić, z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p..

Rzeczą podmiotu obowiązanego jest również dokonanie oceny, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także ustalenie, czy – pomimo tego, że stanowi ona informację publiczną, nie może zostać udostępniona ze względu na ograniczenia, o których mowa w art. 5 u.d.i.p.

W takich wypadkach odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przybrać postać decyzji, o czym stanowi art. 16 ust. 1 przywołanej ustawy, przy czym do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2).

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., I OSK 169/18, oraz wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/03).

Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., I OSK 1044/13).

Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się ku szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna, to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04).

W badanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia umowy o pracę pracownicy, która pełni obowiązki Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N., a także aneksów do tej umowy, zawartych z pracownicą porozumień i awansów oraz wskazania otrzymywanego wynagrodzenia za pracę z rozbiciem na składniki wynagrodzenia.

W przewidzianym art. 13 u.d.i.p. terminie organ udostępnił skarżącej informacje dotyczące wynagrodzenia pracownicy, wskazał, że nie zawierał z nią żadnych porozumień, nie otrzymała również awansu. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zawarta z pracownicą umowa o pracę nie stanowi informacji publicznej, bowiem w dacie jej zawarcia nie pełniła ona funkcji publicznej.

W ocenie Sądu działanie organu w rozpatrywanej sprawie było prawidłowe. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż organ jest związany wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i nie może dokonywać jego zmian ani własnej interpretacji zawartego w nim żądania. Wskazać również należy, że postępowanie o udzielenie informacji publicznej cechuje uproszczony charakter, nie stosuje się do niego przepisów k.p.a. Rzeczą organu jest wyłącznie rozpoznanie wniosku i podjęcie reakcji w przewidzianej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej formie.

Skoro skarżąca domagała się informacji o awansach i porozumieniach zawartych z pracownicą, a organ jej nie awansował, ani nie podpisywał z nią porozumień i taką informację skarżącej przekazał, to w tym zakresie wywiązał się z nałożonych ustawą obowiązków i nie pozostaje bezczynny. Podobne stanowisko należy zająć gdy idzie o udostępnienie informacji o zarobkach pracownicy, która została skarżącej udostępniona zgodnie z wnioskiem.

Odnosząc się natomiast do żądania udostępnienia zawartej z pracownicą umowy o pracę, należy zwrócić uwagę na to, że – jak wynika z przedłożonych wyłącznie do wiadomości Sądu dokumentów, umowa ta została zawarta kilka lat przed powierzeniem pracownicy obowiązków Zastępcy Dyrektora MOPS w N.. Umowa dotyczyła stanowiska, które nie wiązało się z pełnieniem funkcji publicznej. Ma zatem rację organ uznając, że dokument ten nie stanowi informacji publicznej. Zawarte tam dane dotyczące pracownicy stanowią jej sferę prywatną, a nie publiczną, podlegają ochronie i nie mogły zostać udostępnione.

Ma rację skarżąca wywodząc, że skoro powierzenie funkcji publicznej zawsze poprzedza zawarcie umowy o pracę, to umowa ta powinna być jawna, jednak dotyczy to, zdaniem Sądu, takich sytuacji, w których podjęcie zadań związanych z wykonywaniem funkcji publicznej poprzedza zawarcie umowy, która obejmuje swym zakresem wykonywanie pracy związanej z pełnieniem takiej funkcji, co w badanej sprawie nie miało miejsca. Niewątpliwie bowiem umowa o pracę, której udostępnienia domaga się skarżąca nie obejmowała zadań związanych z pełnieniem funkcji publicznej.

Pełnienie funkcji publicznej zostało pracownicy powierzone odrębnymi dokumentami, których udostępnienia skarżąca się nie domagała.

W świetle powyższych okoliczności organ nie pozostawał bezczynny i z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.