II SA/Gd 848/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-07-02	
Data wpływu	2007-12-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Jan Jędrkowiak /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska /sprawozdawca/
Wanda Antończyk	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1636/08	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588; par. 3 ust. 2; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 61 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska ( spr. ) Protokolant Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w G. na decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 1 sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że decyzja ta nie może być wykonana.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 10 października 2005 r. G. S. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie automatycznej bezobsługowej stacji paliw płynnych na terenie działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...]. W opisie inwestycji wnioskodawca wskazał, że planowaną inwestycję stanowić będą dwa dystrybutory zadaszone wiatą o pow. 101,70 m2, dwa podziemne zbiorniki do magazynowania paliw, pawilon techniczny o powierzchni 11,30 m2 oraz drogi i place manewrowe.

Sprawa była dwukrotnie rozpatrywana przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 6 września 2006 r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku uznając, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzona bowiem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, a działka której dotyczy wniosek położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Proponowaną na tym terenie budowę stacji paliw organ uznał zatem za niespełniającą warunku kontynuacji funkcji zabudowy.

Powyższa decyzja na skutek odwołania wnioskodawcy została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylona z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia Kolegium z dnia 6 grudnia 2006 r. wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji było sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ). Kolegium wskazało na nieprawidłowe wyznaczenie w sprawie obszaru analizowanego oraz na brak w analizie ustaleń odnoszących się do występowania w sąsiedztwie funkcji usługowej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 1 sierpnia 2007 r. powołując przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ) oraz wyżej wskazane rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej stacji paliw na terenie działki nr [...] oraz dla drogi dojazdowej na działce nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do wskazań Kolegium ponownie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Odniósł się także do wniesionego w toku postępowania sprzeciwu mieszkańców ulic [...] i [...] wobec planowanej inwestycji wyjaśniając, że wydana decyzja stanowi zespół uwarunkowań, jakie inwestor powinien spełnić na etapie przygotowawczym do realizacji przyszłej inwestycji, a więc uwarunkowania ochrony środowiska, bezpiecznej obsługi komunikacyjnej i zgodności z przepisami szczególnymi, mając na względzie ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

Powyższa decyzja, wobec braku odwołania, stała się ostateczna.

W dniu 13 listopada 2007 r. skargę na tę decyzję do sądu administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy wnosząc o jej uchylenie. Prokurator zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i art. 144 kodeksu cywilnego. W ocenie skarżącego sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwalała organowi na przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Analizą objęto obszar w odległości stu pięćdziesięciu metrów od działki [...]. W obszarze tym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. Jedynie na jednej z działek nr [...] oddalonej o sto trzydzieści metrów od terenu inwestycji występuje zabudowa usługowa w postaci przychodni zdrowia. Zdaniem skarżącego charakter planowanej inwestycji wyklucza jej lokalizowanie na terenie zabudowy mieszkaniowej w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Magazynowanie i dystrybucja paliw płynnych to funkcja, która nie stanowi kontynuacji i rozwinięcia funkcji mieszkaniowej i funkcji o charakterze podstawowym takich jak usługi medyczne. Prokurator wyraził pogląd, że inwestycja wskazana we wniosku jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko powinna być lokalizowana w planie miejscowym, którego uchwalanie zapewnia udział społeczeństwu, a tylko w wyjątkowych wypadkach – w drodze decyzji o warunkach zabudowy i to pod warunkiem, że będzie sąsiadować z podobnymi przedsięwzięciami i nie będzie naruszać stosunków miejscowych. Zdaniem Prokuratora przyjęta przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako podstawa zagospodarowania pozaplanowego dobrosąsiedzkość jest wartością samoistną, która wymaga pielęgnacji. Dowodem, że zaskarżona decyzja nie odpowiada stosunkom miejscowym jest pismo mieszkańców ulicy [...] z dnia 19 września 2007 r. skierowane do skarżącego i załączone do skargi.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że stosownie do zaleceń Kolegium przeprowadził ponownie w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa wielo – i jednorodzinna ( główna funkcja obszaru dzielnicy W. – R. ) wraz z usługami o charakterze podstawowym ( przychodnia zdrowia ) stanowiącymi uzupełnienie dominującej funkcji mieszkaniowej. Przy czytelnej jednorodności funkcji i skali zabudowy położonej po obu stronach ulicy [...] ( zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ) uwzględniono specyfikę położenia działki objętej wnioskiem inwestora. Z uwagi na jej położenie w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania dwóch głównych ulic wchodzących w skład podstawowej sieci komunikacyjnej miasta, łączących dzielnicę W. ze Ś.: ul. [...]. i ul. [...]. może być zagospodarowana w inny sposób. Uwzględniono peryferyjne położenie, zarówno całego obszaru, jak i działki względem całej dzielnicy. Uwarunkowania przestrzenno – funkcjonalne powodują, że działka [...] przy ul. [...] może być zagospodarowana funkcją usługową jako uzupełniającą, przy zachowaniu skali i gabarytów zabudowy, jakie charakteryzują wnioskowany obiekt nie powodujący istotnych zmian w zagospodarowaniu terenu ( brak kubatury ), gdyż praktycznie jedynym elementem, powodującym przestrzenne oddziaływanie, będzie wiata nad samoobsługowymi dystrybutorami.

Uczestnik postępowania A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G., na rzecz którego w dniu 1 października 2007 r. przeniesiono zaskarżoną decyzję w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać na pewne uchybienia natury formalnej, jakich dopuścił się organ rozpatrujący sprawę. Wprawdzie uchybienia te nie miały decydującego wpływu na rozstrzygnięcie Sądu, to jednak wymagają pewnego wyjaśnienia. Otóż nie ulega wątpliwości, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy prowadzone w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ) zwanej dalej ustawą jest uruchamiane na skutek wniosku strony. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył wyłącznie terenu działki nr [...] położonej przy ulicy [...]. Wydana zaś decyzja ustala warunki zabudowy nie tylko dla terenu działki objętej wnioskiem, lecz również działki sąsiedniej nr [...] na której ma być zlokalizowana droga dojazdowa. Jeżeli więc organ w toku postępowania i najprawdopodobniej w wyniku analizy wniosku i załączonego do niego dokumentu tj. koncepcji obsługi komunikacyjnej działki nr [...] dostrzegł konieczność jego rozszerzenia o teren sąsiedniej działki nr [...] to winien poinformować o tym wnioskodawcę i umożliwić mu w tym zakresie dokładne sprecyzowanie treści wniosku, a nie dowolnie określać teren objęty rozstrzygnięciem. Fakt, że działka [...] należy do Gminy nie upoważniał jej organu do ustalania warunków dla terenu własnej działki bez odpowiedniego wniosku strony.

Kolejne uchybienie organu związane jest z wadliwym wyznaczeniem obszaru analizowanego w sprawie. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ) zwanego dalej rozporządzeniem stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wskazany przepis nie ustala maksymalnych granic obszaru analizowanego. Nakazuje jedynie, aby granice te wyznaczone zostały "w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów", co oznacza że obszar minimalny musi obejmować wokół działki objętej wnioskiem teren o wielkości równej trzykrotnej szerokości frontu działki, a w przypadku gdy ta trzykrotna szerokość frontu działki wynosi mniej niż 50 metrów - to wówczas jako minimalny należy przyjąć teren wielkości 50 metrów. Powyższy przepis rozporządzenia nie oznacza jednak, że organ dowolnie może przyjąć do analizy obszar większy niż określony w § 3 rozporządzenia. Nie trudno bowiem zauważyć, iż wyznaczając odpowiednio duży obszar analizowany w większości przypadków zawsze można doszukać się na nim funkcji odpowiadającej planowanemu przez inwestora zamierzeniu. Wynik sprawy o ustalenie warunków zabudowy byłby zatem uzależniony wyłącznie od sposobu wyznaczenia w danej sprawie obszaru analizowanego. Dodatkowo należy zauważyć, że dowolne wyznaczanie maksymalnych granic obszaru analizowanego miałoby również pewien wpływ na ustalanie poszczególnych cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odpowiednio bowiem wyznaczając obszar analizowany można by zwiększać, bądź zmniejszać np. średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu objętego wnioskiem. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organ wyznaczając obszar analizowany w granicach większych niż dopuszcza to rozporządzenie winien szczegółowo uzasadnić i wyjaśnić dlaczego w konkretnej sprawie zachodzi potrzeba wyznaczenia takiego a nie innego obszaru analizowanego, gdyż w przeciwnym wypadku zawsze można uznać, że obszar został wyznaczony dowolnie odpowiednio do konkretnego zamierzenia inwestora. W niniejszej sprawie jest to szczególnie istotne, albowiem nie trudno zauważyć, że wyznaczony obszar analizowany jest większy niż określa to przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia, a znajdująca się w tym powiększonym przez organ obszarze analizowanym działka nr [...] jest jedyną na której występuje funkcja usługowa ( przychodnia zdrowia ). Zatem w niniejszej sprawie organ winien bardzo ostrożnie i wnikliwie podejść do kwestii związanej z wyznaczeniem granic obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu, w sytuacji w której nie ma szczególnych wskazań dla wyznaczenia większego obszaru analizowanego powinien on być przyjęty w granicach określonych w § 3 rozporządzenia. Jedynie bowiem takie rozwiązanie zapewnia prawidłowość sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym prawidłowość i obiektywność rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie ani w treści analizy, ani w treści decyzji nie wskazano powodów wyznaczenia większego obszaru analizowanego niż wynika to z rozporządzenia. Jest to natomiast okoliczność dość istotna dla sprawy. Organ przyjął bowiem, że w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa wraz z usługami o charakterze podstawowym ( przychodnia zdrowia ). Tymczasem lokalizacja działki nr [...] ( jedynej przeznaczonej pod usługi ) poza obszarem analizowanym powoduje, że w obszarze tym, wyznaczonym stosownie do przepisu rozporządzenia, występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa. Zatem niewłaściwe bo dowolne wyznaczenie granic obszaru analizowanego spowodowało w niniejszej sprawie wadliwe ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego jako terenu o funkcji mieszkaniowej z usługami o charakterze podstawowym.

Powyższe uchybienia, aczkolwiek dość istotne nie miały jednak znaczenia dla uwzględnienia wniesionej przez Prokuratora skargi. Podstawowym bowiem zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w sprawie było ustalenie czy planowana inwestycja polegająca na budowie stacji paliw na działce nr [...] spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu warunku tego nie spełnia i to zarówno wówczas gdy działki sąsiednie przeznaczone są wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową, jak i wówczas gdy występuje na nich funkcja mieszkaniowa z usługami o charakterze podstawowym ( ochrona zdrowia ). Zatem organ, nawet gdyby wykazał zasadność powiększenia obszaru analizowanego o działkę [...] zabudowaną budynkiem usługowym tj. przychodnią zdrowia nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora.

Art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z przepisami w /w rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. (§ 3 ust. 1 )

Ocena kontynuacji funkcji przeprowadzana jest w oparciu o ustalenia dotyczące funkcji obiektów istniejących na terenie analizowanym, a ocena zakresu i sensu tego pojęcia zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy winna być dokonana z uwzględnieniem charakteru decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, celu tego uregulowania i jego miejsca w systemie prawa.

Z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Ustawa stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności (art. 1 ust 2 pkt 1 i 7). Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Odwołujący się do granic prawa własności art. 6 ust 2 ustawy wskazuje, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych kształtujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Ustawodawca wprowadził jako zasadę, iż ustalanie przeznaczenia terenów i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu na terenie gminy należy do demokratycznie wybranego organu przedstawicielskiego mieszkańców gminy jakim jest rada gminy w podjętej w szczególnym trybie uchwale. Z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy wynika bowiem, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej przez organ administracji. Decyzja ta stanowi potwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w sytuacji braku na danym obszarze planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji dokonując oceny w tym zakresie winien zbadać spełnienie konkretnych wymogów przewidzianych w art. 61 ustawy, jak i uwzględnić przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normujące ogólne zasady zagospodarowania przestrzennego zawarte w Rozdziale 1 ustawy, dotyczące zachowania ładu przestrzennego i granic prawa do zagospodarowania terenu oraz inne przepisy obowiązującego prawa.

Art. 61 ust. 1 ustawy stanowi niewątpliwie ingerencję w prawo własności nieruchomości i wolności zabudowy. Norma ta ogranicza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i uznaniowość organów administracji wydających taką decyzję, wprowadzając szereg warunków w tym zakresie, w celu ochrony istotnych z punktu widzenia celu ustawy wartości jakimi są wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zwana jest zasadą dobrego sąsiedztwa. Istotą tej zasady jest obowiązek dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego przy zagospodarowaniu obszarów, na których brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasada dobrego sąsiedztwa, jak z samej jej nazwy wynika odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym i zasadniczym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Warunki takie winny sprzyjać spokojnemu, bezkonfliktowemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminować ryzyko powstawania sporów sąsiedzkich na gruncie art. 144 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zasada dobrego sąsiedztwa wprowadzając wymogi w zakresie dostosowania funkcji projektowanej zabudowy do budynków już istniejących, ma na celu m. in. zapewnienie powstawania na terenach pozbawionych planów zagospodarowania przestrzennego kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie niebezpieczeństwa chaosu i sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni miejskiej. Wprowadzając wymóg kontynuacji funkcji chroni ona m. in. interesy właścicieli już zabudowanych nieruchomości, których właściciele ponieśli określone nakłady inwestycyjne, przed budową nowych obiektów o funkcji niezgodnej z istniejącą, zmieniającą charakter danej dzielnicy i istniejące warunki korzystania z ich nieruchomości. Umożliwia ona także ocenę przez przyszłych inwestorów - nabywców nieruchomości - przeznaczenia danego terenu i możliwości realizacji ich planów inwestycyjnych. Zaznaczyć należy, iż z jednej strony obowiązek dostosowania się do funkcji istniejących obiektów ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości, który zamierza rozpocząć inwestycję, a w którego interesie leży nieskrępowane korzystnie z nieruchomości i możliwości jej zabudowy. Z drugiej jednak strony, wobec przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji, istnienie na danym terenie zabudowy o określonej funkcji stanowi warunek umożliwiający w ogóle realizację jakiejkolwiek inwestycji na terenach nieobjętych planem zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie właściciela do zabudowy nieruchomości, wynikające co do zasady z prawa własności, zostało bowiem przez ustawodawcę w celu ochrony ładu przestrzennego w art. 61 ustawy na terenach niezabudowanych, pozbawionych planu zagospodarowania przestrzennego, w ogóle wyłączone. Obowiązek dostosowania się do funkcji obiektów istniejących na terenach nie objętych planem zagospodarowania przestrzennego jest zatem ściśle związany z istnieniem możliwości powstania nowej zabudowy. Pokreślić przy tym należy, iż wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących stanowi kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenie danych terenów na określone cele. Podlegająca analizie zabudowa istniejąca winna być bowiem zabudową legalną, jej istnienie wskazuje zatem na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W niniejszej sprawie ze sporządzonej analizy wynika, że działka objęta wnioskiem położona jest przy ulicy [...] przy której występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W tej części obszaru analizowanego występuje około 10 działek w większości zabudowanych właśnie w ten sposób, a fronty tych działek znajdują się od strony ulicy [...]. Po przeciwnej stronie ulicy [...]. znajduje się obszar również zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi usytuowanymi przy ulicy [...]. Wprawdzie - jak ustalił organ - działka nr [...] faktycznie znajduje się na skraju osiedla domów jednorodzinnych położonych przy ulicy [...] i przy skrzyżowaniu dwóch głównych ulic łączących dzielnicę W. ze Ś., to jednak nie ma bezpośredniego dostępu do ulic [...]. i [...]. gdyż oddziela ją od tych ulic właśnie działka niezabudowana należąca do Gminy nr [...]. Po przeciwnej stronie ulic [...]. i [...]. znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Organ ustalił, że działka objęta wnioskiem ma bezpośredni dostęp do ulicy [...]. Dla funkcji jaką ma ona spełniać tj. pod budowę stacji, wskazując na wytyczne Wydziału Inżynierii Ruchu Urzędu Miasta, zaprojektowano drogę dojazdową łączącą teren działki z ulicą [...]. Działka ma również połączenie z ulicą [...]. przez ulicę [...]. Zgodnie z w/w wytycznymi "na ulicy [...] należy zaprojektować pas lewoskrętu w ulicę [...] , od której będzie odbywał się wjazd na planowaną stację". Przy takich ustaleniach nie trudno zauważyć, że najbliższym sąsiedztwem dla działki nr [...] dostępnym z tej samej drogi publicznej jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i kompleks domów usytuowanych przy ulicy [...]. Pod względem urbanistycznym działka ta przynależy do terenu położonego przy tej ulicy, o czym świadczy również jej wielkość zbliżona do wielkości działek budowlanych znajdujących się przy ul. [...]. W sporządzonej analizie wskazano: "Przy czytelnej jednorodności funkcji i skali zabudowy położonej po obu stronach ulicy [...] ( zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ) należy uwzględnić specyfikę położenia działki objętej wnioskiem inwestora, która przestrzennie wchodzi wprawdzie w skład obszaru tej zabudowy, z uwagi jednak na położenie w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania dwóch głównych ulic dzielnicy, łączących jej ruch kołowy ze Ś.: ul. [...] i [...] i ze względu na uciążliwości wynikające z takiego położenia nie powinna być zagospodarowana w podobny sposób". Powyższe stanowisko nie jest jednak w ocenie Sądu dostatecznie przemawiające za celowością wprowadzenia na teren zabudowy mieszkaniowej funkcji usługowej o charakterze uciążliwym takim jak stacja paliw. Jej uciążliwość nie wymaga szerszego komentarza. Wynika ona nie tylko z charakteru inwestycji, ale również chociażby ze zwiększenia ruchu drogowego dla mieszkańców domów jednorodzinnych przy ulicy [...]. Ponadto należy zauważyć, że jak wynika z akt administracyjnych dla terenu działki objętej wnioskiem w przeszłości była wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej właśnie na budowie budynku jednorodzinnego dwukondygnacyjnego obejmującego parter i poddasze użytkowe ( vide: ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia 26 stycznia 2005 r. nr [...] ). Wprawdzie decyzja ta nie stanowi przeszkody dla wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o odmiennej funkcji nie mniej jednak, jak wynika z akt, sporządzona na jej potrzeby analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wykluczała funkcji mieszkaniowej dla działki [...] z uwagi na uciążliwość związaną z jej usytuowaniem przy skrzyżowaniu ulic. Dodatkowo w aktach sprawy zakończonej decyzją z dnia 26 stycznia 2005 r. znajduje się pozytywna opinia Wydziału Urbanistyki Urzędu Miasta, w której stwierdzono, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna działki nr [...] "stanowi logiczne przestrzennie i uzasadnione uzupełnienie istniejącego zespołu zabudowy zlokalizowanej przy ul. [...]". Okoliczności te muszą podważać stanowcze stwierdzenie zawarte w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie, że położenie działki wskazuje właśnie na to, że nie powinna być ona zagospodarowana pod funkcję mieszkaniową. Pozwoliło to organowi przyjąć, że właściwą funkcją dla terenu tej działki jest funkcja usługowa i ustalić warunki zabudowy dla stacji paliw. Okoliczność, że funkcja ta jest dość uciążliwa dla sąsiedztwa terenów mieszkaniowych organ pominął w analizie, a w wydanej decyzji wyjaśnił jedynie stronom, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi zespół warunków, jakie inwestor powinien spełnić na etapie przygotowawczym do realizacji przyszłej inwestycji, a więc uwarunkowania ochrony środowiska, bezpiecznej obsługi komunikacyjnej i zgodności z przepisami szczególnymi, mając na względzie ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zdaniem Sądu, budowa stacji paliw w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w dalszym także zabudowy wielorodzinnej nie stanowi kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Dokonując powyższej oceny, Sąd rozważył, iż przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada kontynuacji funkcji nie może być rozumiana wyłącznie w sposób jaki nasuwa wykładnia językowa, jako zasada budowania każdorazowo wyłącznie obiektów o identycznej funkcji, bowiem mogłoby to prowadzić do skutków sprzecznych z wymaganiami harmonijnego kształtowania przestrzeni. Pewne funkcje z istoty swej zakładają powtarzalność określonych obiektów na danym obszarze, jak np. przeznaczenie danego terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne zakłada niewątpliwie powtarzalność zabudowy o takim charakterze. Powtarzalność na danym obszarze obiektów o pewnych funkcjach może być natomiast z warunkami ładu przestrzennego sprzeczna jak np. budowa w sąsiedztwie kolejnej szkoły, kościoła oraz właśnie stacji paliw jako obiektu o funkcji odpowiadającej już istniejącemu. W sytuacji gdy dana funkcja z istoty swej zakłada powtarzalność obiektów danego rodzaju, jak to ma miejsce w przypadku zabudowy mieszkaniowej, nowopowstające obiekty winny stanowić jej kontynuację, a więc domy mieszkalne.

Ocenę spełnienia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym można porównać do sytuacji, w której istniałby na danym terenie plan miejscowy określający przeznaczenie terenu, takie jakie warunkuje istniejąca zabudowa. Wydawana w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzała zgodność inwestycji z planem, a jej sprzeczność z ustaleniami planu skutkowała jej nieważnością. W obecnym stanie prawnym, ustalenie funkcji terenu przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w oparciu nie o treść planu zagospodarowania przestrzennego, lecz wyniki sporządzonej analizy, określającej m.in. funkcję znajdujących się na obszarze analizowanym obiektów. Plany zagospodarowania przestrzennego, z reguły, w przypadku zabudowy mieszkaniowej przewidują jej wyłączność na danym obszarze bądź też dopuszczają zabudowę o innej funkcji – pomocniczej w postaci usług podstawowych przeznaczonych do obsługi mieszkańców dzielnicy, określając zasady wprowadzenia funkcji pomocniczych. Postanowienia dotyczące rodzaju możliwych funkcji pomocniczych jak i sposób ich wprowadzenia (w tym wielkość obiektów usługowych i ich usytuowanie) mają na celu ochronę spokojnego zamieszkiwania w takich dzielnicach, a funkcje pomocnicze wprowadzane są w interesie mieszkańców dzielnicy wyłącznie w celu obsługi funkcji podstawowej.

Przyjęcie szerokiej interpretacji pojęcia "kontynuacji funkcji" uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego, dopuszcza na danym obszarze budowę obiektów o funkcji, która nie jest tożsama z funkcją dotychczasowych budynków, lecz ma stanowić jej uzupełnienie. Z interpretacją taką wiąże się jednak niebezpieczeństwo kolizji nowej funkcji z funkcją już istniejącą, oraz możliwość doprowadzenia w wyniku wydawanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do zmiany charakteru funkcji danego terenu. Podkreślić należy, iż funkcja mieszkalna i usługowa mogą występować na obszarze analizowanym, podobnie jak w planie zagospodarowania przestrzennego, w różnych wariantach - jako wyłącznie mieszkalna, jako mieszkalna z usługami przeznaczonymi do obsługi funkcji mieszkalnej, jako mieszkalno – usługowa gdzie obie funkcje są równorzędne, bądź wyłącznie jako funkcja usługowa. W przypadku terenów, na których funkcje mieszkalna i usługowa występują równorzędnie, możliwość budowy obiektów usługowych nie budzi wątpliwości, choć i w tym przypadku wprowadzane są z reguły ograniczenia w odniesieniu do tzw. usług uciążliwych dla otoczenia. Odmiennie wygląda natomiast sytuacja, w przypadku gdy na danym terenie występuje wyłącznie funkcja mieszkalna lub mieszkalna z usługami przeznaczonymi do obsługi funkcji mieszkalnej ( np. przychodnia zdrowia, poczta, szkoła, sklep ). Zasadność wprowadzenia obiektu o nowej funkcji, jako uzupełniającej, wymaga każdorazowo szczegółowej analizy i nie może następować automatycznie. Ocena zgodności planowanej inwestycji o funkcji odmiennej od istniejącej jako funkcji uzupełniającej winna być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności sprawy, tak by nie prowadziła ona do wypaczenia sensu zasady dobrego sąsiedztwa, chroniącej zastany stan zabudowy i funkcję istniejącą. Funkcja dodatkowa może być wprowadzona wyłącznie w sytuacji, gdy ma ona służyć obsłudze funkcji podstawowej; nie tylko rodzaj tej funkcji ale i sposób jej wprowadzenia musi być zatem podporządkowany funkcji podstawowej. Zważyć należy, iż dopuszczenie w dzielnicy mieszkaniowej do realizacji obiektów o funkcji usługowej mogłoby w wyniku wydawanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu doprowadzić do zmiany funkcji terenu z funkcji o charakterze typowo mieszkaniowym na funkcję o charakterze mieszanym mieszkaniowo-usługową, w której funkcje te występują równorzędnie, a nawet na dzielnicę, w której funkcja usługowa będzie miała charakter wiodący w stosunku do pierwotnej mieszkaniowej. Niewątpliwie tak szeroka interpretacja przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymogu kontynuacji funkcji, byłaby sprzeczna z wolą ustawodawcy.

W ocenie Sądu, dopuszczenie na terenach o funkcji mieszkaniowej obiektów o funkcji usługowej a więc odmiennej od już istniejących, winno następować w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dużą ostrożnością. Niewątpliwym jest, iż wprowadzenie obiektów o funkcji usługowej, z uwagi na związane ze świadczeniem takich usług niedogodności, jak wzmożony ruch, hałas i immisje o innym charakterze, wielokrotnie może zakłócać spokojne korzystanie z nieruchomości mieszkaniowych. W przypadku planów zagospodarowania przestrzennego, rodzaj i sposób wprowadzenia takich funkcji znajduje uregulowanie w przepisach prawa miejscowego. Z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego i harmonijnej organizacji przestrzeni miejskiej, w dzielnicach zabudowanych wolnostojącymi domami mieszkalnymi, również wielorodzinnymi, obowiązują określone standardy w zakresie wprowadzenia funkcji usługowych, budynki usługowe z reguły występują jako zgrupowane na wydzielonych obszarach, bądź są przewidziane w rozmiarach stanowiących ułamek funkcji zasadniczej, w jakich nie stanowią uciążliwości i nie kolidują z funkcją wiodącą. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wprowadzenie funkcji usługowej jako przeznaczonej do obsługi funkcji mieszkaniowej następuje decyzją organu administracji. Wprowadzenie obiektów usługowych może nastąpić pod warunkiem, że obiekty spełniające funkcje pomocnicze i uzupełniające względem funkcji podstawowej nie będą kolidowały z dotychczasową funkcją. Kontynuacja funkcji mieszkaniowej na danym obszarze umożliwia zabezpieczenie równowagi interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, zakaz budowy obiektów o funkcji niezgodnej z istniejącą, zakłada bowiem pewną proporcjonalność ograniczeń właścicieli poszczególnych nieruchomości w korzystaniu z ich własności. Zabudowa domami mieszkaniowymi jednorodzinnymi o niskiej intensywności zabudowy dodatkowo wprowadza określone wysokie standardy zamieszkiwania i ochrony przed wpływem nieruchomości sąsiednich. Budowa obiektu o charakterze usługowym ( stacji paliw ), z którego funkcjonowaniem wiążą się określone uciążliwości, na działce budowlanej o wielkości typowej dla zabudowy mieszkaniowej i położonej wprawdzie przy skrzyżowaniu ulic, jednak w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, stanowiącej jej przestrzenne uzupełnienie, narusza istniejący stan i równowagę w tym zakresie.

W ocenie Sądu, organ administracji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i niezasadnie uznał, iż planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji nawet przy założeniu, że w obszarze analizowanym oprócz funkcji mieszkaniowej występuje także funkcja usługowa o charakterze podstawowym w postaci świadczenia usług medycznych. Funkcja usługowa przy dominującej i przeważającej funkcji mieszkaniowej winna być przeznaczona dla obsługi najbliższego, nierozległego obszaru sąsiedniego, co jest uzasadnione pomocniczym charakterem tej funkcji podporządkowanej funkcji podstawowej i ochroną funkcji mieszkaniowej. W kontekście takich ustaleń, zdaniem Sądu, ocenić należy, że charakter planowanej inwestycji tj. stacja paliw świadczy, iż nie jest ona przeznaczona do obsługi najbliższego otoczenia sąsiedniego, co potwierdzają wywody analizy dotyczące usytuowania działki blisko głównych ulic dzielnicy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i stosownie do art. 152 w/w ustawy określił, że uchylona decyzja nie może być wykonana.