Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej w Pelplinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 721/15 w sprawie ze skargi D. E. i M. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Pelplinie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 1 października 2015r., sygn. akt III SA/Gd 721/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Pelplinie z dnia [...] września 2015r. nr [...]w sprawie odrzucenia wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Uchwałą z dnia [...] września 2015r. nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594) oraz art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013r. poz. 706 ze zm.), Rada Miejska w Pelplinie odrzuciła wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie likwidacji Straży Miejskiej w Pelplinie. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Doraźna Komisja powołana przez Radę Miejską w Pelplinie stwierdziła, iż podanie przez Inicjatora Referendum do wiadomości mieszkańców przedmiotu zamierzonego referendum zgodnie z treścią art. 13 w/w ustawy odbyło się z naruszeniem prawa, albowiem ogłoszenie nie zostało przeprowadzone w sposób zwyczajowo przyjęty. Wobec braku uregulowania tego sposobu publikacji w akcie prawa miejscowego Rady Miejskiej Pelplinie należało uznać, że publikacja dokumentu w sposób zwyczajowo w danej Gminie przyjęty oznacza wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz wszystkich sołectwach na obszarze Gminy. Ponadto taką rangę można przypisać rozpowszechnieniu tej informacji drogą elektroniczną w Biuletynie Informacji Publicznej lub stronie internetowej Gminy Pelplin. Natomiast fakt wywieszenia informacji w jednym sołectwie, czy też podanie do publicznej wiadomości przedmiotu zamierzonego referendum w dziennikach Gazeta Tczewska i Dziennik Bałtycki, w rozgłośni radiowej Radio Głos i na portalach internetowych absolutnie nie pozwala stwierdzić, by w ten sposób inicjator referendum spełnił wymogi określone w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy.

Inicjatorzy referendum wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, nie zgadzając się z jej uzasadnieniem i odrzuceniem wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego. Zdaniem skarżących uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest niezgodne z rzeczywistością, albowiem podali oni do publicznej wiadomości mieszkańców przedmiot zamierzonego referendum w sposób naturalny mediami społecznościowymi, prasą i telewizją (na portalach: http://wiadomosci.wp.pl - Gdańsk, http://www.tv-pelplin.pl, http://www.facebook.com/swiadomypelplin, http://www.tcz.pl w lokalnej rozgłośni radiowej - Radio Głos; w prasie - Gazeta Tczewska, Dziennik Bałtycki oraz w TV Polsat). Skarżący wyjaśnili, iż w żadnym z przepisów prawa miejscowego nie jest określone, co należy rozumieć przez ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty. Jest to tylko domniemanie w jaki sposób powinny być publikowane dokumenty w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie. Skarżący zwrócili uwagę, że podpisy popierające wniosek o przeprowadzenie referendum zebrano w 10 dni, a zatem informacja o inicjatywie referendalnej została skutecznie upowszechniona. Skarżący zarzucili, że Komisja Doraźna Rady Miejskiej w Pelplinie nie zastosowała się do art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z którym wniosek, który nie spełnia warunków art. 15 komisja winna zwrócić inicjatorowi referendum, wyznaczając czternastodniowy termin do usunięcia uchybień. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy uchybienia wniosku polegają na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, chyba że nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 14 ust. 1 (60 dni od dnia powiadomienia). Skarżący wyjaśnili, że powiadomienie o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum zostało złożone w dniu 21 lipca 2015r. zaś termin 60 dni upłynie w dniu 18 września 2015r., co dawało możliwość uzupełnienia przez inicjatorów referendum zarzucanego im uchybienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu swojego wyroku WSA w Gdańsku nie podzielił stanowiska Rady Miejskiej w Pelplinie, że doszło do niedopełnienia przez inicjatorów referendum wymogu wynikającego z art. 13. ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Jak wynika bowiem z oświadczenia złożonego przez inicjatorów referendum, ogłoszenia o przedmiocie zamierzonego referendum zamieszczono w prasie: Dzienniku Bałtyckim i Gazecie Tczewskiej, w Radiu Głos oraz na stronach internetowych www.tv-pelplin.pl i www.facebook.com/swiadomypelplin, a także www.tcz.pl. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Rady, że podanie do wiadomości mieszkańców gminy przedmiotu zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty należy ograniczyć do oficjalnych publikatorów związanych z władzami gminy, takich jak tablice ogłoszeń w Urzędzie i w sołectwach lub Biuletyn Informacji Publicznej. Współcześnie zwyczajowo akceptowanym sposobem komunikowania się członków społeczności lokalnej i przekazywania między nimi wiadomości są bowiem także media społecznościowe (np. facebook) oraz prasa i telewizja lokalna. Są to niewątpliwie kanały komunikacji skuteczniejsze niż wywieszanie ogłoszeń na urzędowych tablicach. Skoro więc wymagana ilość mieszkańców gminy poparła wniosek o przeprowadzenie referendum, to zdaniem WSA w Gdańsku uznać należy, że informacja o jego przedmiocie została przez inicjatorów upowszechniona w sposób w pełni skuteczny. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że na samych listach podpisów popierających zamierzone referendum określono w sposób jednoznaczny jego przedmiot. Uznanie w tej sytuacji, że "podanie do wiadomości przedmiotu referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie" ogranicza się do publikatorów urzędowych w postaci tablic ogłoszeń i Biuletynu Informacji Publicznej prowadziłoby do nieuzasadnionego naruszenia publicznego politycznego prawa mieszkańców do gwarantowanego konstytucyjnie (art. 170 Konstytucji RP) udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym. WSA w Gdańsku podkreślił również, że właściwa kampania referendalna mająca na celu umożliwienie obywatelom podjęcia w ramach referendum świadomej decyzji rozpoczyna się dopiero z dniem ogłoszenia o zarządzeniu referendum. Sąd nie podzielił więc poglądu, że pominięcie oficjalnych gminnych publikatorów w upowszechnianiu wiadomości o przedmiocie referendum na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy miało prowadzić do trudności w wyrażeniu przez członków lokalnej społeczności ich woli w formie uczestnictwa i oddania głosu w referendum. WSA w Gdańsku uznał, że inicjatorzy referendum wywiązali się z ciążącego na nich na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o referendum obowiązku podania przedmiotu referendum do wiadomości mieszkańców i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Rada Miejska w Pelplinie wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi oraz obciążenia skarżących solidarnie kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Gdańsku skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

1. art. 170 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że uznanie w realiach analizowanej sprawy, iż podanie do wiadomości przedmiotu referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie ogranicza się do publikatorów urzędowych w postaci tablic ogłoszeń i Biuletynu Informacji Publicznej prowadziłoby do naruszenia przewidzianego w tym przepisie publicznego politycznego prawa mieszkańców do gwarantowanego konstytucyjnie udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym.

2. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013r. poz. 706 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że inicjatorzy referendum lokalnego wywiązali się z ciążącego na nich z mocy niniejszego przepisu obowiązku podania przedmiotu zamierzonego referendum do publicznej wiadomości mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy Pelplin.

Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 170 Konstytucji podniesiono, że przez Sąd z tego przepisu obowiązek powstrzymywania się od działań, które naruszałyby istotę prawa do korzystania przez obywateli z referendum, w tym od "zbytecznego i nadmiernego formalizmu" jest niedookreślony i przez to zbyt daleko idący. Chybiona zdaniem Rady Miejskiej w Pelplinie jest więc w konsekwencji dokonana przez Sąd próba absolutyzowania prawa obywateli do referendum lokalnego w oparciu wyłącznie o w/w przepis, a bez uwzględnienia obowiązujących w tym zakresie rygorów wynikających z przepisów ustawy o referendum lokalnym. Takie działanie stanowiłoby wyraz poddawania się presji referendalnej i groziłoby naruszeniem przez organy jednostek samorządu terytorialnego innych przepisów rangi konstytucyjnej, choćby art. 7. Przepis art. 170 Konstytucji RP nie nakłada obowiązku całkowitego odstąpienia przez organy administracji publicznej od kontroli zgodności z prawem działań inicjatorów referendum i nie jest nawet jedynym przepisem rangi konstytucyjnej, który wiąże organy administracji publicznej w zakresie nadzoru procedury referendalnej. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym orzeczeniu, w pierwszej kolejności to przez pryzmat ustawy o referendum lokalnym należało dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej przez inicjatorów referendum lokalnego uchwały o jego odrzuceniu, a nie przyjmować, że to przepis art. 170 Konstytucji RP nadrzędnie wyznacza granice oceny wniosku referendalnego.

Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym wskazano, że dla dokonania właściwej interpretacji tego przepisu należy wziąć pod uwagę, że choć w ustawodawstwie brak jest definicji legalnej pojęcia "w sposób zwyczajowo przyjęty", to jednak sądy administracyjne w oparciu o pewną długotrwałą praktykę dokonały wykładni systemowej tego pojęcia, biorąc pod uwagę w tym zakresie także przepisy innych aktów normatywnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2012r., sygn. akt II OSK 1629/12 rozwiał już wszelkie wątpliwości jednoznacznie stwierdzając, że nie można traktować portali społecznościowych, prasy czy też telewizji jako sposobu podania do wiadomości mieszkańców przedmiotu zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy.

Za chybiony i stojący w całkowitej sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych skarżąca kasacyjnie uznała pogląd Sądu I instancji, że właściwa kampania referendalna rozpoczyna się dopiero z dniem ogłoszenia zarządzenia o referendum, a zatem pominięcie oficjalnych gminnych publikatorów w upowszechnianiu wiadomości o przedmiocie referendum na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy nie prowadziło do trudności w wyrażeniu przez członków lokalnej społeczności ich woli w formie uczestnictwa i oddania głosu w referendum. Takie deprecjonowanie znaczenia etapu poprzedzającego złożenie przez inicjatorów referendum wniosku w trybie art. 15 ustawy o referendum lokalnym jest niezgodne z utrwalonym poglądem judykatury na ten temat, zgodnie z którym istotną gwarancją podjęcia przez mieszkańców rozsądnej i przemyślanej decyzji w ramach referendum jest niewątpliwie wiedza na temat materii przedstawionej im do rozstrzygnięcia. Nie można stopniować rangi ważności poszczególnych etapów procedury referendalnej, bowiem stanowi to również uchybienie co do sposobu dokonywania wykładni przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, która nie może być rozszerzająca. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, szczególna ranga przedmiotowej informacji wymaga bezwzględnie przede wszystkim sformalizowanego i urzędowo przyjętego sposobu podania jej do wiadomości mieszkańców i nie można czynić od tego żadnych odstępstw. Natomiast w przypadku wątpliwości co do takich miejsc, to w interesie inicjatorów jest zwrócenie się do organu wykonawczego gminy ze stosownym zapytaniem, a odstąpienie od tego poprzez zaniedbanie nie zwalnia inicjatorów z konieczności poniesienia negatywnych konsekwencji tego faktu. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że intencją ustawodawcy poprzez umieszczenie w ustawie terminu "w sposób zwyczajowo przyjęty" było interpretowanie tego pojęcia przez organy administracji nie w pierwszej kolejności przez pryzmat zapewnienia skuteczności zbierania podpisów poparcia pod wnioskiem referendalnym, ale uprzedniego zasygnalizowania takiego zamiaru lokalnej społeczności w sposób zwyczajowo, ale urzędowo przyjęty. Nie było zatem zamiarem ustawodawcy dopuszczenie do pełnej swobody inicjatorów co do doboru medium służącego komunikowaniu przez nich ich zamierzeń na podstawie art. 13 ustawy o referendum lokalnym i całkowite oderwanie się przez nich w tym zakresie od aparatu administracyjnego jednostki samorządu terytorialnego, na którego terytorium referendum ma być przeprowadzone. Takie ewentualne zamierzenie podważałoby bowiem w ogóle rację bytu w/w przepisu. Każdy inicjator mógłby w tej sytuacji dobierać sobie dogodny dla niego sposób podania przedmiotu referendum do wiadomości mieszkańców, byle tylko w następstwie tego zebrać skutecznie wystarczającą ilość podpisów popierających wniosek, o którym mowa w art. 15 ustawy o referendum lokalnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inicjatorzy referendum wnieśli o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazali, że sposób podania do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum jest zwyczajowo przyjęty w danej gminie, a zatem może być odmienny w poszczególnych gminach. Poza tym inicjator podaje przedmiot zamierzonego referendum do wiadomości mieszkańców na swój koszt (art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym). Oznacza to posłużenie się massmediami bądź innymi narzędziami, np. rozplakatowanie, jednak bez użycia tablic czy stron internetowych gminnych. Zdaniem inicjatora referendum, to właśnie ogólnodostępna prasa codzienna (a nie urzędowe tablice i strony internetowe) jest podstawową metodą rozpowszechniania tej informacji, a wyłącznie z tego przepisu gmin przez dyspozycję podania do wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty wynika z faktu, że na terenie niektórych gmin jako najmniejszych jednostek samorządu terytorialnego nie ma ogólnodostępnej prasy codziennej. Jednak Inicjatorom udało się rozpowszechnić tę informację za pomocą prasy codziennej ogólnodostępnej w całym powiecie (Dziennik Tczewski) oraz województwie (Dziennik Bałtycki). Ponadto wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrzuca wniosek grupy mieszkańców o przeprowadzenie referendum, jeśli wniosek nie spełnia wymogów formalnych lub prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym). Jednak przywołana ustawa nie wymaga, aby inicjator wykazał, że spełnił dyspozycję art. 13. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uznał wniosek za niespełniający wymogów formalnych ze względu na okoliczność, która nie jest wymaganym elementem wniosku.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym inicjatorzy referendum podali, że informacje umieszczone w lokalnej prasie, radiu, telewizji oraz mediach społecznościowych zostały tam umieszczone nieodpłatnie, z inicjatywy inicjatorów referendum. W informacjach tych sprecyzowany był przedmiot planowanego referendum. Wyjaśniono także przyczyny nieumieszczenia informacji o referendum na tablicach informacyjnych sołectw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W rozpatrywanej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, zarzucono mianowicie błędną wykładnię art. 170 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013r. poz. 706 ze zm.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut błędnej wykładni art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym. W ocenie skarżącej kasacyjnie błędna wykładnia tego przepisu polegała na błędnym przyjęciu, że inicjatorzy referendum lokalnego wywiązali się z ciążącego na nich z mocy niniejszego przepisu obowiązku podania przedmiotu zamierzonego referendum do publicznej wiadomości mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy Pelplin.

Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa tj. mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego lub na niezrozumieniu intencji ustawodawcy, względnie w zastosowaniu prawa nieobowiązującego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do takiego naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie nie doszło, gdyż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że z przepisu tego wynika nałożony na inicjatora referendum obowiązek podania na swój koszt, w sposób zwyczajowo w danej gminie przyjęty, do wiadomości mieszkańców danej gminy, przedmiotu zamierzonego referendum. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił również uwagę na to, że upowszechnienie wśród społeczności lokalnej informacji o przedmiocie zamierzonego przez inicjatorów referendum nie jest celem samym w sobie, lecz środkiem do celu, jakim jest poinformowanie możliwie największej liczby mieszkańców gminy o zamierzonym referendum. Prawidłowo z tak wyłożonego przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym Sąd I instancji wysunął wniosek, że w realiach niniejszej sprawy, wobec braku lokalnych regulacji prawnych wiążąco precyzujących zwyczajowo przyjęty w Gminie Pelplin sposób podawania do publicznej wiadomości, należało uznać zastosowane przez inicjatora referendum sposoby podania do publicznej wiadomości informacji o przedmiocie referendum, za spełniające powyższe wymogi ustawowe. Inicjatorzy referendum ogłosili o przedmiocie zamierzonego referendum w prasie lokalnej tj. Dzienniku Bałtyckim i Gazecie Tczewskiej, w Radiu Głos oraz w Telewizji Polsat. Dodatkowo informacje o przedmiocie zamierzonego referendum umieszczono także na stronach internetowych www.tv-pelplin.pl i www.facebook.com/swiadomypelplin, a także www.tcz.pl. Zasadnie Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość stanowiska Rady Miejskiej w Pelplinie, że podanie do wiadomości mieszkańców gminy przedmiotu zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty należy ograniczyć do oficjalnych publikatorów związanych z władzami gminy, takich jak tablice ogłoszeń w Urzędzie i w sołectwach lub Biuletyn Informacji Publicznej. Takie stanowisko Rady Miejskiej w Pelplinie nie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach. Wskazane przez Radę Miejską sposoby publikacji są zapewne na terenie Gminy Pelplin sposobami zwyczajowo przyjętymi podawania do publicznej wiadomości mieszkańców informacji przez organy Gminy Pelplin, z tego faktu nie można jednak wysunąć wniosku, że stanowią one katalog zamknięty zwyczajowo na danym terenie przyjętych sposobów podawania wiadomości mieszkańcom Gminy Pelplin. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że zastosowane przez inicjatora referendum w tej sprawie sposoby przekazania mieszkańcom Gminy Pelplin informacji o przedmiocie referendum tj. media społecznościowe (np. facebook) oraz prasa, radio i telewizja lokalna są współcześnie zwyczajowo akceptowanym sposobem komunikowania się członków społeczności lokalnej i przekazywania między nimi wiadomości. Ustawa posługując się ogólnym sformułowaniem "sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie", pozostawia inicjatorowi referendum dobór najodpowiedniejszego ze sposobów zwyczajowo przyjętych w danej gminie podania mieszkańcom wiadomości o przedmiocie referendum, w celu możliwie najszerszego dotarcia z tą informacją do mieszkańców. Inicjatorzy referendum trafnie zwrócili uwagę, że nie mogli wywiązać się z nałożonego na nich ustawowo obowiązku poinformowania mieszkańców o planowanym referendum poprzez umieszczenie informacji na stronie internetowej gminy czy w Biuletynie Informacji Publicznej, skoro dostęp do umieszczania danych w tych bazach mają jedynie organy gminy. Inicjatorzy referendum zwrócili także uwagę na zły stan techniczny tablic informacyjnych w poszczególnych sołectwach, z powodu którego zrezygnowali z umieszczenia na nich informacji o referendum, z wyjątkiem tablicy w sołectwie Kulice, którą zdecydowano się wykorzystać do zamieszczenia na niej informacji o referendum, ze względu na jej usytuowanie przy świetlicy wiejskiej, w miejscu widocznym dla mieszkańców i zabezpieczonym przed wandalami. Należy zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie inicjatorzy referendum prawidłowo wypełnili nałożony na nich ustawowo obowiązek poinformowania mieszkańców o planowanym referendum. Skuteczność dotarcia przez inicjatorów referendum z tą informacją do mieszkańców potwierdza szybkość zebrania wymaganej liczby podpisów pod wnioskiem referendalnym.

Odnosząc się do powołanego w skardze kasacyjnej poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zwrócić uwagę na odmienność stanu faktycznego sprawy, której dotyczyło orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2012r., II OSK 1629/12. W stanie faktycznym sprawy, w której zapadł ten wyrok, inicjatorzy referendum nie podali informacji o przedmiocie referendum na własny koszt w sposób zwyczajowo przyjęty, a Sąd stwierdził, że "nie można uznać za podanie do wiadomości mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty (...) ukazania się artykułów w lokalnej prasie autorstwa redaktorów gazety, czy też notatek prasowych o planowanym referendum publikowanych przez (...) media", "w tej sytuacji (...) z uwagi na to, iż informacje te nie pochodziły bezpośrednio od inicjatora referendum, a także nie były podane na koszt inicjatora, nie spełniały dyspozycji zawartej w art. 13 ustawy". Natomiast w niniejszej sprawie informacje o przedmiocie referendum umieszczone w lokalnej prasie, lokalnej telewizji i radiu oraz mediach społecznościowych pochodziły od inicjatorów referendum, a zatem spełnili oni obowiązek nałożony na nich w art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym.

W konsekwencji za nieuzasadniony uznać należy także drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. zarzut błędnej wykładni art. 170 Konstytucji RP. Błędu wykładni tego przepisu upatruje skarżąca kasacyjnie w błędnym przyjęciu, że naruszeniem przewidzianego w tym przepisie publicznego politycznego prawa mieszkańców do gwarantowanego konstytucyjnie udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym byłoby uznanie, że podanie do wiadomości przedmiotu referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie ogranicza się do publikatorów urzędowych w postaci tablic ogłoszeń i Biuletynu Informacji Publicznej.

Art. 170 Konstytucji RP gwarantuje uprawnienie członków wspólnoty samorządowej do decydowania w sprawach tej wspólnoty w drodze referendum, zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa natomiast wydana na podstawie upoważnienia konstytucyjnego ustawa z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym. Ustawa ta określa zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego, w tym m.in. zawiera regulację dotyczącą trybu weryfikacji zgłoszonego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego. Za nieuzasadnione ograniczenie wynikającego z art. 170 Konstytucji prawa do referendum lokalnego należałoby zatem uznać wprowadzenie w ramach trybu weryfikacji zgłoszonego wniosku o przeprowadzenie referendum ograniczeń nie wynikających z tej ustawy. Trafnie przyjął w tej sprawie Sąd I instancji, że pogląd Rady Miejskiej w Pelplinie, iż podanie do wiadomości przedmiotu referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie ogranicza się do publikatorów urzędowych w postaci tablic ogłoszeń i Biuletynu Informacji Publicznej, jako nie znajdujący oparcia w ustawie, prowadziłby do nieuzasadnionego naruszenia publicznego politycznego prawa mieszkańców do gwarantowanego konstytucyjnie udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym. Nieuzasadniony jest podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, że Sąd I instancji przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej przez inicjatorów referendum lokalnego uchwały o jego odrzuceniu dał prymat przepisowi art. 170 Konstytucji, a nie ustawie o referendum lokalnym. Z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Prawidłowo zatem przyjął Sąd I instancji, że przepis art. 170 Konstytucji RP nadrzędnie wyznacza granice oceny wniosku referendalnego w oparciu o przepis art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dokonał absolutyzacji prawa obywateli do referendum lokalnego w oparciu o przepis art. 170 Konstytucji, lecz uwzględnił wynikające z art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym rygory dotyczące złożonego wniosku, dokonując wykładni tego przepisu z uwzględnieniem treści Konstytucji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.