Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni A z siedzibą w K. na decyzję A Spółki z organiczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. z dnia 10 czerwca 2016 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2106 r. A. (w skrócie określana jako "Spółdzielnia") wystąpiła do B. (dalej jako "Zamawiający" albo "Szpital") o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej jako "u.d.i.p.", informacji publicznej dotyczącej umowy nr [..] na: "Wykonywanie kompleksowych zabiegów sanitarno - higienicznych i czynności transportowych w obiektach B. zawartej z Konsorcjum firm: C. oraz D., (dalej także jako "Wykonawca" lub "Konsorcjum") w postaci:

a) kopii faktur wystawionych przez Wykonawcę w ramach realizacji usługi w okresie od września 2014 r. do marca 2 016 r.;

b) kopii uzupełnionych protokołów oceny jakości wykonania usługi sporządzonych według wzoru nr 8, potwierdzonych podpisem osoby odbierającej usługę ze strony Zamawiającego, za okres od września 2014 r. do marca 2016 r.;

c) kopii cotygodniowych notatek z kontroli sporządzonych przez osobę nadzorującą pracę ze strony Wykonawcy, potwierdzoną podpisem osoby odbierającej usługę ze strony Zamawiającego, za okres od września 2014 r. do marca 2016 r.;

d) kopii wniesionego przez Wykonawcę w formie gwarancji bankowej zabezpieczenia należytego wykonania umowy;

e) kopii porozumienia regulującego współpracę członków Konsorcjum.

Decyzją z dnia 16 maja 2016 r., wydaną na podstawie art. 17 w związku z art. 16

i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r., poz. 1047), zarząd Szpitala odmówił udzielenia żądanych informacji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że odmawiając udostępnienia informacji miał na względzie sprzeciw zgłoszony przez podmioty wchodzące w skład Konsorcjum. Lider Konsorcjum – D. – poinformował go bowiem, że informacje, o jakie zwraca się wnioskodawca, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy firm wchodzących w skład Konsorcjum w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i mają dla jego członków wartość gospodarczą. Podkreślił przy tym, że Spółdzielnia jest podmiotem prowadzącym na rynku działalność konkurencyjną w stosunku do Konsorcjum, zainteresowanym w wykorzystaniu tych informacji w celu obniżenia potencjału członków Konsorcjum. Informacje te nie zostały ponadto ujawnione do wiadomości publicznej, a członkowie Konsorcjum podjęli działania – opisane szczegółowo w piśmie lidera Konsorcjum i uzasadnieniu decyzji, w celu zachowania ich poufności. Wskazano także, że wnioskowane informacje nie dotyczą spraw odnoszących się do postępowania o udzielnie zamówienia publicznego (które zakończone zostało w roku 2014), ale mają charakter wtórny w stosunku do zawartej umowy nr [..], gdyż dotyczą jedynie czynności realizowanych na jej podstawie.

Na podstawie wyjaśnień złożonych przez lidera Konsorcjum zarząd Szpitala uznał, że żądane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, podjęte zostały także działania w celu zachowania jej poufności. Ustalił również, że informacje te mają dla przedsiębiorców (członków Konsorcjum) wartość gospodarczą, bowiem:

a) treść wystawianych co miesiąc faktur daje osobom zainteresowanym wiedzę na temat: dokładnej kwoty przychodu uzyskiwanego w poszczególnych miesiącach przez Wykonawcę kontraktu (co w szczególności pozwala ocenić i prognozować wzrost jego potencjału), precyzyjnego zakresu i ilości poszczególnych rodzajów czynności faktycznie wykonywanych w konkretnych miesiącach, struktury świadczonych usług według kryterium stawki podatku od towarów i usług (ilość usług świadczona w danym miesiącu podlegająca opodatkowaniu daną stawką), przyjęcia do rozliczenia danej czynności określonej stawki podatku od towarów i usług (co jest wiedzą cenną ze względu na fakt, że prawidłowe przypisanie czynności do odpowiedniej stawki nie jest sprawą jednoznaczną a błąd w tym zakresie może pociągnąć poważne konsekwencje fiskalne); powzięcie takiej wiedzy przez podmioty konkurencyjne może mieć dla nich istotne znaczenie gospodarcze;

b) informacje zawarte w protokołach oceny jakości wykonania usługi oraz bieżących notatkach z dokonywanych kontroli zawierają wiedzę na temat: sposobu i szczegółowych metod realizacji przez Wykonawcę zawartej umowy, poziomu jakości świadczonych przez niego usług, stosowanych indywidualnych technologii i rozwiązań organizacyjnych, stanowiących potencjał przedsiębiorcy będący rezultatem wieloletniego doświadczenia; wiedza ta ma dla uczestników rynku wymierną i konkretną wartość;

c) kopia wniesionego przez Wykonawcę w formie gwarancji bankowej zabezpieczenia daje ewentualnym zainteresowanym wiedzę na temat banku będącego strategicznym partnerem podmiotów uczestniczących w Konsorcjum (wartość kontraktu nr [...] przesądza o poważnym zaangażowaniu się instytucji bankowej), uprawnia do wyciągnięcia wniosków co do źródła finansowania działalności i inwestycji przedsiębiorcy (udzielenie znacznej gwarancji uzależnione jest na ogół od stałej współpracy w zakresie korzystania z innych usług finansowych); banki różnią się między sobą co do szczegółów oraz ceny oferowanych przez siebie usług, a to z kolei przekłada się na kalkulację usługi wykonywanej przez klienta banku, korzystającego z jego środków; również ta wiedza może mieć dla konkurencji realny walor;

d) kopia porozumienia regulującego współpracę członków Konsorcjum ma dla innych uczestników rynku wartość oczywistą; porozumienie takie określa sposób podziału pomiędzy poszczególnych członków Konsorcjum konkretnych zadań i uprawnień związanych z realizacją zawartej umowy; sposób podziału tych zadań stanowi autorskie rozwiązanie stron porozumienia, a rozeznanie go leży w niewątpliwym interesie konkurentów.

Niezależnie od powyższych okoliczności zarząd Szpitala zwrócił uwagę, że przedmiotowy wniosek obejmuje także przekazanie dowodów księgowych, jakimi są faktury. Zgodnie natomiast z art. 71 ustawy o rachunkowości, księgi rachunkowe i dowody księgowe należy chronić przed nieupoważnionym rozpowszechnianiem. W konsekwencji zarząd Szpitala uprawniony jest do odmowy wyrażenia zgody na udostępnienie takich materiałów.

Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy Spółdzielnia stwierdziła, że żaden z dokumentów, o których udostępnienie wystąpiła, nie zawierał informacji, które w swej treści zawierałyby tajemnicę przedsiębiorstwa Wykonawcy.

W szczególności, faktury wystawione przez Wykonawcę na rzecz Zamawiającego zawierają oznaczenie wystawcy i odbiorcy faktury VAT oraz kwotę zapłaty należnej z tytułu wykonanej usługi, zaś informacje te - łącznie z kwotą wynagrodzenia - są jawne i w związku z tym nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa. Spółdzielnia zwróciła uwagę, że umowa zawarta w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", ma charakter publiczny. Przedmiotowa umowa zawiera wskazanie wynagrodzenia Wykonawcy, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza, zaś zastosowana przez Wykonawcę stawka podatku od towarów i usług wynika z przepisów prawa podatkowego. W konsekwencji koszty przychodu Wykonawcy wynikające z realizacji umowy nr [...] nie mogą – zdaniem Spółdzielni - zostać uznane za poufne. Ponadto wartość wynagrodzenia Wykonawcy wraz z zastosowaną przez niego stawką podatku od towarów i usług zostały ujawnione już na etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Wystawione przez Wykonawcę faktury VAT nie zawierają precyzyjnego wskazania zakresu oraz ilości poszczególnych rodzajów czynności wykonanych w konkretnych miesiącach. Wskazanie takie zostało natomiast zawarte w załączniku nr 2 do "Specyfikacji istotnych warunków zamówienia" (dalej jako "s.i.w.z."), dotyczącym zakresu czynności i częstotliwości wykonywania usług dla pomieszczeń. Oznacza to, że w celu należytego wykonania usługi Wykonawca musiał zrealizować usługę przynajmniej w stopniu wskazanym w s.i.w.z.

Zdaniem Spółdzielni, również protokół oceny jakości wykonywania usług, sporządzony według wzoru załącznika nr 8 do s.i.w.z., nie może być uznany za dokument zawierający tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż nie zawiera danych wskazanych przez zarząd Szpitala w decyzji z dnia 16 maja 2016 r. W dokumencie tym wskazano jedynie przedmiot kontroli na oddziale (np. czystość sal chorych, czystość łazienek, czystość dyżurek lekarskich) wraz z jego oceną określoną w systemie 0-1 oraz ewentualnymi uwagami. Nie wskazano w nim natomiast w jaki sposób, oraz przy użyciu jakich metod i jakich technologii, Wykonawca realizował usługę.

W opinii Spółdzielni treść gwarancji bankowej, będąca zabezpieczeniem należytego wykonania umowy, nie przedstawia dla Wykonawcy żadnej wartości gospodarczej,

a w konsekwencji nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa. Dokument ten potwierdza jedynie udzielenie zabezpieczenia należytego wykonania umowy - nie wskazuje natomiast poufnych ustaleń między instytucją finansową a Wykonawcą, nie zawiera wskazania z jakich usług bankowych korzysta Wykonawca oraz jakie z tego tytułu wypłaca wynagrodzenie.

Podobnie, zdaniem Spółdzielni, należy ocenić umowę Konsorcjum. Umowa ta nie może być uznana za informację o charakterze organizacyjnym o wartości gospodarczej, bowiem określa jedynie sposób podziału zadań między poszczególnych członków Konsorcjum. Wskazanie zaś, który podmiot będzie odpowiedzialny za realizację danej usługi, czy nawet konkretnej czynności, w żaden sposób nie wpływa na jej wartość gospodarczą. Członkowie Konsorcjum dzielą między siebie zadania według potencjału i technologii, którymi dysponują. Natomiast, aby osoba trzecia skorzystała ze schematu podziału zadań Wykonawcy, musiałaby ona w takim samym stopniu dysponować identycznym potencjałem i technologią, co Wykonawca.

Spółdzielnia dodała, że przytoczone przez zarząd Szpitala wyjaśnienia lidera Konsorcjum nie wskazywały na podjęcie konkretnych działań zmierzających do zachowania poufności informacji.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - w skrócie jako "k.p.a.", zarząd Szpitala utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 16 maja 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu zarząd Szpitala podtrzymał swoje stanowisko i zawartą w decyzji z dnia 16 maja 2016 roku argumentację, zgodnie z którą żądane przez Spółdzielnię informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa firm wchodzących w skład Konsorcjum.

Zarząd Szpitala wskazał, że z wyjaśnień lidera Konsorcjum wynika, iż żądane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej a członkowie Konsorcjum podjęli działania w celu zachowania ich poufności. Jak bowiem wyjaśnił lider Konsorcjum, wszystkie osoby, które w jakikolwiek sposób uczestniczą w realizacji umowy nr [...], począwszy od obiegu dokumentów (np. wystawienie faktury), poprzez udział w czynnościach kontrolnych a skończywszy na faktycznym wykonywaniu usługi, zostały zobowiązane do zachowania w tajemnicy danych z tym związanych; krąg osób upoważnionych do podejmowania decyzji oraz kontaktów z kontrahentem został ściśle określony; członkowie Konsorcjum podjęli również - w celu zachowania poufności przedmiotowych informacji - szereg działań organizacyjnych regulujących między innymi: obieg dokumentów i cykliczne szkolenia pracowników, jak też działań technicznych, takich jak: kontrola dostępu do danych, zabezpieczenie informatyczne.

Zarząd Szpitala wyjaśnił dodatkowo, że w ofercie złożonej w toku postępowania o udzielenie zamówienia, a także w umowie - wskazane były jedynie stawki netto za poszczególne czynności oraz możliwe do zastosowania wszystkie stawki podatku VAT. Nie ma tam natomiast danych (wskazanych w decyzji z dnia 16 maja 2016 r.), jakie odczytać można z treści comiesięcznych, cząstkowych faktur. Dodał również, że na informacje zawarte w protokołach oceny jakości wykonania usługi oraz bieżących notatkach z dokonywanych kontroli składają się opisowo ujęte uwagi Zamawiającego dotyczące sposobu realizacji zadania. Treść tych uwag pozwala na uzyskanie wiedzy m.in. na temat poziomu zadowolenia kontrahenta ze świadczonych przez Wykonawcę usług, która ma dla uczestników rynku wymierną i konkretną wartość i może być przez nich wykorzystana.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółdzielnia wniosła o uchylenie obu ww. decyzji oraz - na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", o uznanie obowiązku zarządu Szpitala do udostępniania skarżącej żądanej informacji publicznej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez chybione uznanie, że Konsorcjum podjęło starania, aby zachować żądane przez skarżącą dokumenty w tajemnicy, w sytuacji, gdy nie zostały wykazane żadne działania tego podmiotu zmierzające do zachowania poufności ww. dokumentów, co miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem doprowadziło do nieuprawnionego zastosowania art. 5 u.d.i.p.,

a w konsekwencji odmowy udzielenia informacji publicznej;

- art. 5 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię wobec chybionego uznania, że żądane przez skarżącą dokumenty objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy nie posiadają one wartości gospodarczej i nie podjęto w stosunku do nich starań o zachowanie ich w tajemnicy.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając, że informacje zawarte w żądanych przez nią dokumentach nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorstwa, a tym bardziej nie były one objęte klauzulą poufności. Zdaniem Spółdzielni, za jawne należy uznać wynagrodzenie Wykonawcy wskazane w fakturach VAT oraz zastosowaną przez niego stawkę podatku od towarów i usług. Cena, za jaką wykonawca zobowiązuje się do wykonania usługi, jest bowiem znana od momentu otwarcia ofert, kiedy to zamawiający dokonuje wyboru oferty najkorzystniejszej. Zaproponowana przez wybranego wykonawcę cena, stanowiąca jego wynagrodzenie za wykonaną usługę, jest następnie ujawniona w umowie zawartej między wykonawcą a zamawiającym, której jawność została zagwarantowana art. 139 ust. 3 u.p.z.p. Podmiot zawierający umowę w trybie przewidzianym przez u.p.z.p. winien więc liczyć się z tym, że wysokość wynagrodzenia należnego mu z tytułu tak zawartej umowy, ma charakter jawny.

W ocenie skarżącej nietrafne jest również stanowisko zarządu Szpitala, że dokumenty, takie jak protokoły oceny jakości wykonywania usługi, notatki zamawiającego sporządzane z cotygodniowej kontroli wykonywania usługi, czy też złożona przez Wykonawcę gwarancja bankowa, stanowiąca zabezpieczenie należytego wykonania umowy - stanową know-how Wykonawcy i bezwzględnie podlegają ochronie. Żaden z tych dokumentów nie zawiera bowiem informacji o metodach czy technologiach stosowanych przez Wykonawcę przy realizacji przedmiotu umowy. Za powyższą okolicznością może przemawiać fakt, że protokół oceny jakości wykonywanych usług jest sporządzany na podstawie wzoru stanowiącego załącznik nr 8 do s.i.w.z.

Końcowo skarżąca wskazała, że aby przyjąć, iż żądane dokumenty stanowią tajemnicę prawnie chronioną, należy wskazać nie tylko ogólny charakter informacji (np. technologiczna, organizacyjna, techniczna itd.), ze względu na który może być ona chroniona, ale także wskazać konkretne działania podjęte przez kontrolowanego przedsiębiorcę w celu zachowania poufności takiej informacji. W jej ocenie, przytoczone przez zarząd Szpitala wyjaśnienia lidera Konsorcjum nie wskazywały natomiast na podjęcie konkretnych działań zmierzających do zachowania poufności żądanych przez nią dokumentów, a tym samym zawartych w nich informacji.

W odpowiedzi na skargę zarząd Szpitala wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zajęte w wydanych w przedmiotowej sprawie decyzjach.

Na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017 roku pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że Spółdzielnia chce uzyskać informacje wskazane we wniosku z 26 kwietnia 2016 r. w celu dokonania kontroli zgodności z prawem wykonywania umowy nr [...].

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - określanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane zostały m. in. do rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne. Z art. 21 u.d.i.p. wynika zaś, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się co do zasady przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o czym stanowi art. 61 ust. 2 ustawy zasadniczej. Ograniczenie prawa, o którym mowa, jest jednak możliwe, o czym przesądza treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić m.in. ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych.

Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że żądana przez skarżącą we wniosku z dnia 28 kwietnia 2016 roku informacja stanowi informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie budziło także wątpliwości, że zarząd Szpitala jest podmiotem, który - stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako podmiot reprezentujący inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym.

Z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji (w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do ustępu 2. tego artykułu, do decyzji tej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p.), a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostepnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.).

W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ustępie 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku takiego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2 u.d.i.p.).

Powołany przepis art. 17 u.d.i.p. znajduje zatem zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej, obowiązany do udostępnienia omawianej informacji, zdefiniowany w art. 4 u.d.i.p., którym jest również zarząd Szpitala.

Zaskarżoną decyzją odmówiono skarżącej Spółdzielni udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do tej informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Jako podstawę odmowy udostępnienia kopii faktur wskazano także przepisy art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Celem zdefiniowania tego pojęcia, zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna, odwołują się do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Przyjmuje się, że pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa" w zasadzie pokrywają się zakresowo (zob. M. Jaśkowska, "Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, s. 78). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się przy tym, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji.

Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest, że nie utajniałby ich). Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie.

Ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia zatem wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji, czyli ma wolę, by pozostały one tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie działania winien podjąć przedsiębiorca aby wolę tę uzewnętrznić. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu pracowników (tak M. Du Vall i E. Nowińska w "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz", wyd. VI, opublikowano: LexisNexis 2013; komentarz do art. 11).

Z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika więc, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r.

sygn. I CKN 89/01 (Baza Orzeczeń LEX nr 583717).

Rodzaj chronionych przez art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wiadomości jest zatem różny: jedne mają charakter techniczny lub technologiczny, inne zaś obejmują pewne informacje istotne z punktu widzenia organizacji przedsiębiorstwa jako takiego (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie jest przy tym wyczerpujące (tak M. Du Vall i E. Nowińska w "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz", wyd. VI, opublikowano: LexisNexis 2013; komentarz do art. 11).

Należy dodać, że wartość gospodarczą na pewno mogą posiadać dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności, a także świadczą o poziomie wykonywanych przez firmę usług. Wartość gospodarczą mogą mieć więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, a także sposobu wykonywania przez daną firmę działalności gospodarczej. Istotne przy tym jest to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną przez danego przedsiębiorcę działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej przedsiębiorcy i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.

Przy czym wartość gospodarcza istniejąca dla danego przedsiębiorcy, do której odsyła omawiany przepis art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, nie musi mieć znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Dlatego też nie ma znaczenia, wbrew stanowisku skarżącej, czy dana informacja będzie możliwa do wykorzystania przez innego przedsiębiorcę (domagającego się jej udostępnienia) w ramach jego działalności. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa jest bowiem to, że mają one wartość gospodarczą dla tego przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych.

W niniejszej sprawie zarówno zarząd Szpitala, jak i lider Konsorcjum wskazywali, że informacje, które chce pozyskać Spółdzielnia, mają dla firm będących członkami Konsorcjum wartość gospodarczą. W ocenie Sądu, istotnie informacje te taką wartość mogą dla tych firm posiadać, stanowią one bowiem źródło informacji w szczególności o:

- dokładnych kwotach przychodu uzyskiwanego w poszczególnych miesiącach przez Konsorcjum - wykonawcę umowy nr [...] /faktury/;

- strukturze świadczonych przez Konsorcjum (na podstawie umowy nr [...]) usług według kryterium stawki podatku od towarów i usług w danym miesiącu (rodzaj i ilość usług świadczonych w danym miesiącu podlegających opodatkowaniu daną stawką) /faktury/;

- poziomie jakości świadczonych przez Konsorcjum usług oraz stosowanych przez nie rozwiązaniach organizacyjnych /protokoły oceny jakości wykonania usługi oraz bieżące notatki z dokonywanych kontroli/;

- banku będącym strategicznym partnerem podmiotów uczestniczących w Konsorcjum (gwarancja bankowa);

- sposobie podziału pomiędzy poszczególnych członków Konsorcjum konkretnych zadań i uprawnień związanych z realizacją umowy nr [...] /porozumienie regulujące współpracę członków Konsorcjum/.

Wskazane powyżej dane mogą mieć dla firm tworzących Konsorcjum wartość gospodarczą, świadczą bowiem o poziomie uzyskiwanych przez Konsorcjum w danych miesiącach dochodów z tytułu konkretnej umowy, a także o poziomie świadczonych w jej ramach przez Konsorcjum usług oraz o zadowoleniu Zamawiającego (lub jego braku) z poziomu i zakresu wykonywanych przez Konsorcjum prac, a co za tym idzie – sposobu wykonywania umowy, a także o zaangażowaniu konkretnej instytucji finansowej w działalność firm tworzących Konsorcjum (gwarancja bankowa). Słusznie zarząd Szpitala wskazuje nadto w zaskarżonej decyzji, że wysoka wartość kontraktu nr [...] przesądza o tym, iż udzielenie Konsorcjum gwarancji bankowej przez konkretny bank świadczy o poważnym zaangażowaniu się tej instytucji bankowej w działalność firm tworzących Konsorcjum, uprawnia zatem do wyciągnięcia wniosków co do źródła finansowania działalności i inwestycji tych przedsiębiorców. Natomiast porozumienie regulujące współpracę członków Konsorcjum pozwala stwierdzić, w jaki sposób dokonują oni podziału konkretnych zadań i uprawnień związanych z realizacją przedmiotowej umowy, zawiera zatem istotne informacje dotyczące sposobu organizacji Konsorcjum i zasad współpracy jego członków.

Trzeba przy tym podkreślić również, że tajemnica przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy) ma bronić przedsiębiorstwo przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez nie działalności wywołać udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej określonych informacji. Przepisy dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa mają służyć także ochronie tych informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane przez konkurentów danego podmiotu w celu uzyskania nad nim przewagi rynkowej. Dlatego też zasadnie zarząd Szpitala w zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę na istotną w tym kontekście okoliczność, iż Spółdzielnia jest podmiotem prowadzącym na rynku działalność konkurencyjną w stosunku do firm stanowiących Konsorcjum (okoliczność bezsporna, niekwestionowana przez skarżącą). Również z tej przyczyny bowiem żądane przez skarżącą informacje, w tym przede wszystkim te, które dotyczą poziomu usług świadczonych przez Konsorcjum oraz zadowolenia Zamawiającego, a więc informacje, których ujawnienie mogłoby wpłynąć na renomę przedsiębiorcy, podobnie jak szczegółowe dane dotyczące przychodów Konsorcjum, należało uznać za tajemnicę przedsiębiorców wchodzących w skład Konsorcjum.

W ocenie Sądu, zasadnie również zarząd Szpitala przyjął, że wchodzące w skład Konsorcjum spółki prawa handlowego podjęły niezbędne działania w celu zachowania ww. informacji w poufności, a także nie ujawniły ich do wiadomości publicznej. Słusznie w tym zakresie zarząd Szpitala powołał się na sprzeciw zgłoszony przez podmioty wchodzące w skład Konsorcjum. W piśmie z dnia 11 maja 2016 r. lider Konsorcjum – D. – poinformował Szpital, że informacje, o jakie zwraca się Spółdzielnia stanowią tajemnicę przedsiębiorcy firm wchodzących w skład Konsorcjum w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i dlatego nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, a firmy te podjęły działania w celu zachowania ich poufności. Zdaniem Sądu, zarząd Szpitala nie miał podstaw aby odmówić wiary wyjaśnieniom lidera Konsorcjum, z których wynika, że firmy wchodzące w jego skład podjęły działania zmierzające do zachowania żądanych przez Spółdzielnię dokumentów w tajemnicy, w szczególności: zobowiązały wszystkie osoby, które w jakikolwiek sposób uczestniczą w realizacji umowy nr [..], począwszy od zajmowania się obiegiem dokumentów, w tym wystawieniem faktur, poprzez udział w czynnościach kontrolnych a skończywszy na faktycznym wykonywaniu usługi, do zachowania w tajemnicy danych z tym związanych; ściśle określiły krąg osób upoważnionych do podejmowania decyzji oraz kontaktów z kontrahentem; określiły także szczegółowo sposób obiegu dokumentów, zapoznając z nim w ramach cyklicznych szkoleń pracowników, a także wprowadziły zabezpieczenia informatyczne. Zdaniem Sądu, opisane przez lidera Konsorcjum czynności faktyczne pozwalały przyjąć, że firmy wchodzące w jego skład podjęły konkretne działania w celu zachowania poufności żądanych przez Spółdzielnię informacji. Dokonując zatem takiej oceny wyjaśnień lidera Konsorcjum i ustaleń na jego podstawie, zarząd Szpitala nie naruszył wskazywanym w skardze przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., które w tej sprawie znajdowały odpowiednie zastosowanie.

Należy także dodać, że bezsporna w tej sprawie okoliczność, iż umowa nr [..], z wykonywaniem której związane są żądane przez Spółdzielnię informacje, została zawarta w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, nie przesądza o braku możliwości odmowy udzielenia żądanych informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy przewidzianą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, przywoływana przez skarżącą, a wyrażona przede wszystkim w art. 8 u.p.z.p., nie ma bowiem charakteru bezwzględnego.

Z treści przepisu art. 8 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zasada jawności obowiązuje przede wszystkim w toku postępowania o zamówienie publiczne. Jej ograniczenia wynikają natomiast zarówno z regulacji samej ustawy - Prawo zamówień publicznych,

jak i z przepisów innych ustaw wprowadzających obowiązek zachowania tajności określonych informacji, w tym ze wskazywanego powyżej przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W samym art. 8 u.p.z.p. znajdują się ograniczenia zasady jawności

(vide art. 8 ust. 2 – 4 u.p.z.p.), które pozwalają zamawiającemu już na etapie toczącego się postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w przypadkach wskazanych w ustawie, na wprowadzenie ograniczeń dostępu do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, wśród których znajduje się zastrzeżenie przez wykonawcę, że określone informacje udzielane w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Także przywoływany przez skarżącą art. 139 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym, umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, nie stanowi o bezwzględnym obowiązku udzielania wszystkich informacji, w tym wydawania wszystkich dokumentów, które związane są w jakikolwiek sposób z wykonaniem umowy zawartej na podstawie przepisów u.p.z.p. Wynikający z niego jawny charakter umowy w sprawie zamówienia publicznego oraz obowiązek jej upublicznienia nie budzi w praktyce wątpliwości, jednak udostępnienia tej umowy skarżąca się w niniejszej sprawie nie domagała. Żądała bowiem udostępnienia dokumentów związanych z jej wykonywaniem, czyli stanowiących rezultat przeprowadzonego w trybie jawnym postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zakończonego zawarciem umowy, a więc dokumentów zawierających co do zasady informację publiczną, która jednak podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a więc z ograniczeniami wynikającymi z art. 5 ust. 2 tej ustawy.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarząd Szpitala zasadnie odmówił udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 oraz zastosowanym odpowiednio art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wskazując jako przyczynę odmowy ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Z zachowaniem wymogów art. 8 i art. 11 k.p.a., a więc w sposób oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach, wykazał bowiem, że zachowanie w tajemnicy dokumentów, o jakich udostępnienie wnosi Spółdzielnia, jest istotne dla firm tworzących Konsorcjum, z uwagi na wartość gospodarczą, jaką mają zawarte w nich informacje dla przedsiębiorców wchodzących w jego skład.

Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wynika przy tym aby wskazywany przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017 roku cel złożenia wniosku (zamiar dokonania przez Spółdzielnię kontroli zgodności z prawem wykonywania umowy nr [..]) uzasadniał udzielenie Spółdzielni żądanej informacji z pominięciem treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd zważył nadto, że skarżąca domagała się we wniosku z dnia 28 kwietnia 2016 roku przekazania jej m.in. dowodów księgowych, jakimi są faktury. Odmawiając udostępnienia tych dokumentów księgowych zarząd Szpitala powołał się także na art. 71 i art. 75 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r., nr 1047), wskazując, że z art. 71 tej ustawy wynika, iż księgi rachunkowe i dowody księgowe należy chronić przed nieupoważnionym rozpowszechnianiem.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej. W niniejszej sprawie taką ustawą jest ustawa o rachunkowości, wyłączająca stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie przez siebie normowanym.

Jak wynika z art. 1 ustawy o rachunkowości, ustawa ta określa zasady rachunkowości, tryb badania sprawozdań finansowych przez biegłych rewidentów oraz zasady wykonywania działalności w zakresie usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Z art. 10 ust. 1 tej ustawy wynika, że jednostka powinna posiadać dokumentację opisującą w języku polskim przyjęte przez nią zasady (politykę) rachunkowości. Zgodnie zaś z przywołanym przez zarząd Szpitala art. 71 ust. 1 ww. ustawy, dokumentację, o której mowa w art. 10 ust. 1, księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe, zwane dalej także "zbiorami", należy przechowywać w należyty sposób i chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Z kolei według art. 75 cyt. ustawy, udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części: 1) do wglądu na terenie jednostki – wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej, 2) poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki - wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów – chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Wskazane wyżej regulacje zmierzają do ochrony dokumentacji rachunkowej, reglamentując sposób jej udostępniania (nie wykluczając jednak całkowicie takiej możliwości). Z przepisów tych wynika przy tym, że pojęcie "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, dotyczy egzemplarzy dokumentów rachunkowych jako nośników pewnych informacji, a nie samych informacji rozumianych jako zbiór danych zawartych w tych dokumentach. Złożony w tej sprawie wniosek Spółdzielni dotyczył zaś m.in. udostępnienia kopii dowodów księgowych (faktur), a więc fragmentu dokumentacji rachunkowej Szpitala. Tak określona informacja publiczna podlegać mogła udostępnieniu wyłącznie w trybie wglądu do dokumentacji rachunkowej, a także na innych zasadach niż wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył wszak w tym zakresie udostępnienia Spółdzielni "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości.

Należy dodać, że żądane przez Spółdzielnię przekształcenie tego zbioru na potrzeby żądanej przez wnioskodawcę informacji, poprzez sporządzenie kopii żądanych faktur, nie może być uznane za zmianę jego charakteru prawnego i stosowanego do niego reżimu prawnego. Z tego względu żądane kserokopie faktur, a więc kserokopie dowodów księgowych, pozostają zbiorem, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Podlegają zatem udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, nie zaś w ustawie o dostępie do informacji publicznej, stosownie do art. 1 ust. 2 tej drugiej. Ustawodawca celowo bowiem uregulował materię udostępniania ww. zbiorów (a zatem również zawartej w nich w tej formie informacji) w ustawie o rachunkowości, z tego względu wyłączając zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawodawca wziął pod uwagę charakter prawny informacji zawartej w zbiorach, funkcje ich ochrony, a zatem ich przekształcenie nie może prowadzić do "obejścia" zamysłu ustawodawcy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2014 r., sygn. I OSK 2247/13, , Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Tak więc, o ile co do zasady można domagać się udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumentach księgowych (fakturach), ponieważ takie wyłączenie z ww. przepisów nie wynika, o tyle samo udostępnienie tego szczególnego nośnika informacji publicznej jakim są dowody księgowe (faktury), musi odbyć się na podstawie omówionych powyżej przepisów ustawy o rachunkowości. Regulacja w nich zawarta, wskazująca na konieczność ochrony tych dokumentów m.in. przed niedozwolonymi zmianami i nieupoważnionym rozpowszechnianiem, dodatkowo uzasadnia przyjęcie tezy, że w tej sprawie odmowa wydania żądanych dokumentów (kopii faktur) była zasadna.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym przepisów wskazanych w skardze, i z tej przyczyny - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę Spółdzielni jako niezasadną oddalił.