Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 877/07 w sprawie ze skargi A. Z., R. Z., W. M., K. P., M. P., E. K., K. P. i H. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 26 września 2007 r. (II SA/Łd 877/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ł. z [...] ([...]).

W uzasadnieniu WSA stwierdził, że A. Z. i R. Z., W. M., K. P. i M. P., E. K., K. P. i H. B. (skarżący) wnieśli skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa Ł. Nr [...], poz. [...] z dnia [...]). Skarżący wnosili o: stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej w Ł. zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swej skargi A. i R. Z. podali, iż są właścicielami nieruchomości przy ulicy [...] w Ł. na tzw. obszarze Lasu [...] i jego otuliny, dla którego to obszaru Rada Miejska w Ł. uchwałą z dnia [...] wprowadziła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym planem nieruchomość skarżących znalazła się na terenie oznaczonym [...], dla którego w zakresie przeznaczenia wprowadzono rolnictwo z elementami gospodarki leśnej, ogrodnictwo gruntowe, szkółki drzewne, nieintensywną hodowlę zwierząt opartą o własną bazę paszową, gospodarkę rybną, agroturystykę, obsługę ruchu rekreacyjno-turystycznego, urządzenia związane z retencją wód powierzchniowych, a także dopuszczono istniejące w dniu wejścia w życie ustaleń planu - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, gospodarczą związaną z podstawowymi potrzebami mieszkańców terenów objętych planem (zdrowia, oświaty, kultu religijnego, sportu, wypoczynku, handlu, gastronomii i inne) oraz obsługą ruchu rekreacyjno-turystycznego z wykluczeniem form powstałych w wyniku działań samowolnych (§ 13 ust. 16 pkt 1). Dodatkowo dla terenu [...] ustalono w zakresie gospodarowania m.in. traktowanie wszystkich istniejących form zagospodarowania (w tym zabudowy) o przeznaczeniu niezgodnym z w/w jako tymczasowy sposób zagospodarowania, a także zakaz utrwalania (przebudowy, rozbudowy, nadbudowy oraz odtwarzania) i sukcesywną likwidację wszystkich form zagospodarowania kolidujących ze środowiskiem i walorami krajobrazowymi niezgodnych z w/w lub ich restrukturyzację polegającą na ich dostosowaniu do w/w form, a dla istniejącej zabudowy o przeznaczeniu innym niż w/w dopuszcza się wyłącznie remonty bieżące i to z dalszymi ograniczeniami, a w zakresie infrastruktury technicznej m.in. wyklucza się stosowanie do celów grzewczych i bytowych nieekologicznych paliw (§ 13 ust. 16 pkt 3). Na tym terenie [...] dopuszczono wyjątkowo dla istniejących obiektów usługowych związanych z obsługą ruchu turystycznego powiększenie zabudowy o 20% pod warunkiem, że łączna powierzchnia zabudowy nie będzie większa niż 600 m² a projektowana zabudowa stanowić będzie integralny zespół z istniejącymi obiektami, jednorodny pod względem materiałów wykończeniowych, kolorystyki elewacji, stolarki, kształtu i kolorystyki dachu (§ 13 ust. 16 pkt 4) litera g) tiret 5 podtiret 1). Skarżący podkreślili, że są przedsiębiorcami i na swojej nieruchomości prowadzą działalność gospodarczą m.in. w zakresie usług hotelowych od lat 90 -tych XX wieku i posiadają na swojej nieruchomości zespół budynków garażowo-hotelowych o powierzchni ok. 500 m2. W celu rozwoju tej działalności, stanowiącej źródło ich utrzymania potrzebują możliwości rozbudowy budynków, budowy nowych oraz rozwoju infrastruktury z nimi związanej. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego na wiele lat, pozbawiają ich tej możliwości, co oznacza, że zostali pozbawieni prawa do korzystania z własności tej nieruchomości i prawa prowadzenia działalności gospodarczej.

K. P. i M. P. w uzasadnieniu swej skargi podniosły, że są właścicielkami znajdującej się na obszarze Lasu [...] i jego otuliny nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]. Podkreśliły, iż plan dla tego terenu w § 13 ust. 16 pkt 3 ustala w zakresie gospodarowania m. in. traktowanie wszystkich istniejących form zagospodarowania (w tym zabudowy) o przeznaczeniu niezgodnym z planem jako tymczasowy sposób zagospodarowania, zakaz utrwalania (przebudowy, rozbudowy, nadbudowy oraz odtwarzania) i sukcesywną likwidację wszystkich form zagospodarowania kolidujących ze środowiskiem i walorami krajobrazowymi lub ich restrukturyzację polegającą na ich dostosowaniu do w/w form, a dla istniejącej zabudowy o przeznaczeniu innym niż w/w dopuścił wyłącznie remonty bieżące i to z dalszymi ograniczeniami, a w zakresie infrastruktury technicznej wykluczył stosowanie do celów grzewczych i bytowych nieekologicznych paliw, co zdaniem skarżących narusza prawo własności nieruchomości i wprowadza ograniczenia w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, stanowiącej główne źródło ich utrzymania.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 17 pkt 4, pkt 10 - 12 i art. 20 ust. 1, art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; skarżące podniosły, iż wydając zaskarżoną uchwałę nie uwzględniono walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej naruszając tym samym prawa chronione konstytucyjnie. Zarzucając niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i podjęcie przez Radę Miejską w Ł. uchwały Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu [...] przed podjęciem przez Radę Miejską w Ł. w dniu [...] uchwały o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podniosły, iż zniekształcono wniesione uwagi do projektu planu.

H. B. w uzasadnieniu swej skargi wskazał, że jego działka jest działką zabudowaną, znajdują się tam budynki wymagające "gwałtownej renowacji". Nadto nieruchomość swoją zakupił mając świadomość, że służyć mu ona będzie głównie dla potrzeb prowadzenia działalności gospodarczej. Ustalenia nowego planu zagospodarowania miejscowego, w ocenie skarżącego uniemożliwiają mu osiągnięcie celu jaki miał na uwadze w dacie zakupu.

E. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały wskazywał w uzasadnieniu skargi na rażące naruszenie podmiotowych praw obywatelskich zagwarantowanych konstytucyjnie w przepisach art. 5, art. 17 pkt 2, art. 64, art. 65 pkt 1 i art. 75, do zmiany których Rada Miejska nie ma uprawnień. Następnie skarżący podniósł, iż z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że został on w sposób istotny pozbawiony prawa decydowania o swojej własności, w szczególności prawa budowy, rozbudowy i modernizacji domu mieszkalnego oraz zbycia gruntu, chyba że na rzecz Urzędu Miasta Ł..

K. P. w uzasadnieniu swej skargi podniósł, iż jest właścicielami nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w Ł., w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych i istniejących osiedli mieszkaniowych, rezydencjonalnych na obszarze zwanym otuliną Lasu [...]. Zarzucił, dalej iż uchwała Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] została podjęta z naruszeniem:

1) zasady zrównoważonego rozwoju i zasad uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. z naruszeniem art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 i pkt 7) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),

2) prawa własności i prawa swobody działalności gospodarczej,

3) art. 17 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ informacja o tym że w trakcie obowiązywania miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Lasu [...] (uchwała R.M. w Ł. Nr [...] z dnia [...]) Rada Miejska w Ł. w dniu [...] podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną - nie dotarła do zainteresowanych mieszkańców w czasie kiedy potencjalnie mogli oni składać wnioski do tego planu, natomiast część wniosków nie została potraktowana jako wnioski do tego planu.

W. M. jako właściciel nieruchomości przy ulicy [...] w Ł. i mieszkaniec Lasu [...] i jego otuliny podniósł, iż z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że został on w sposób istotny pozbawiony prawa decydowania o swojej własności, w szczególności prawa budowy, rozbudowy i modernizacji domu mieszkalnego oraz zbycia gruntu, chyba że na rzecz Urzędu Miasta Ł..

W odpowiedzi na skargi oraz w kolejnych pismach, pełnomocnik Rady Miejskiej w Ł. wniósł alternatywnie o odrzucenie lub oddalenie skarg.

Wnosząc o odrzucenie skarg pełnomocnik Rady Miejskiej w Ł. powołał art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podnosząc, iż skarga ta dotknięta jest wadą, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie wskazywało zindywidualizowanego interesu prawnego bądź uprawnienia wzywających, zakresu i sposobu naruszenia tego interesu lub uprawnienia oraz związku między konkretnymi przepisami uchwały, a własną (indywidualną) sytuacją strony. Nie zawarto również żądania tj. zachowania, którym Rada Miejska w Ł. miałaby usunąć rzekome naruszenie w sposób satysfakcjonujący wzywających. Wezwanie skarżących w ocenie pełnomocnika, zawierało w istocie wyłącznie ich prywatną ocenę przeprowadzonej przez Radę Miejską w Ł. i Prezydenta Miasta Ł. procedury uchwalania kwestionowanego planu miejscowego. Wyjaśnił, iż Rada Miejska w Ł. nie miała kompetencji do domniemywania rzeczywistej woli wzywających, a organ nadzoru nie zakwestionował uchwały. Przytaczając treść zgłoszonych w skardze zarzutów pełnomocnik stwierdził, że niektóre z tych zarzutów podniesione zostały po raz pierwszy, co oznacza, że Rada Miejska w Ł. nie miała możliwości ustosunkowania się do nich przed wniesieniem do Sądu skargi.

Wnosząc zaś o oddalenie skargi pełnomocnik podniósł, że skarżący nie posiadają legitymacji do składania wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W jego ocenie uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter obywatelskiej skargi indywidualnej, a nie skargi publicznej (actio popularis), czyli wnoszonej w interesie publicznym (dla którego obrony skarżące nie posiadają kompetencji). Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.03.2002 r. sygn. akt II SA 2503/01 - LEX nr 81964, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13.12.1999 r. sygn. akt IV SA 872/99 - LEX nr 48223, podkreślił, iż ewentualna nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Przytaczając treść przepisów § 13 ust. 16 uchwały, pełnomocnik wyjaśnił, że ustalenia (w zakresie jednostki [...]) nie uniemożliwiają podejmowania przez skarżące działań wchodzących w zakres wykonywania szeroko pojmowanego prawa własności, a jedynie przewidują stosowne ograniczenia - uzasadnione koniecznością ochrony terenu podejmowaną w interesie publicznym i podyktowaną względami ekologii oraz harmonijnego kształtowania ładu przestrzennego. Zauważył, iż ograniczenia te podyktowane zostały w szczególności względami ekologicznymi; koniecznością uregulowania chaotycznego zagospodarowania (parcelacja i "urbanizacja" gruntów rolnych") zgodnie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, brakiem możliwości budowy publicznej sieci kanalizacyjnej (z uwagi na trudności techniczne, a co za tym idzie ekonomiczną nieopłacalność) oraz koniecznością zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.. Podkreślił, iż Rada Miejska w Ł. wprowadzając ustalenia dla nieruchomości stanowiących własność poszczególnych skarżących nie dopuściła się nadmiernej, czy też nieuzasadnionej ingerencji w ich prawa, ponieważ sytuacja, w jakiej znajdują się skarżący była przedmiotem indywidualnej i szczególnej uwagi w procedurze planistycznej. Pełnomocnik Rady Miejskiej w Ł. podkreślił ponadto, iż ustalenia planu nie wykraczają w żaden sposób poza uzasadnione potrzeby, a przepisy planu nie rozstrzygają o kwestii rekompensaty za potencjalne ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości (kwestie odszkodowawcze nie stanowią bowiem materii normatywnej, są to sprawy roszczeń cywilnoprawnych rozstrzyganych w sposób indywidualny). Przytoczony natomiast w skargach przepis § 16 ust 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały określa jedynie wysokość stawki procentowej tzw. "renty planistycznej" - należnej gminie w przypadku zbycia nieruchomości, jeżeli jej wartość wzrosła na skutek uchwalonego planu miejscowego. W przeciwnym razie renty planistycznej nie pobiera się. Powołując się na art. 9 ust 4 i art. 20 ust. 1 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz część III pkt 11 Studium pełnomocnik zauważył, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Za bezzasadny uznał także zarzut naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez uchybienie wymogom procedury uchwalania planu stawianym przez art. 17 pkt 4, pkt 10, pkt 11-12, art. 19 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przytaczając treść przepisów uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Ł. z [...] r. Nr [...], póz.[...]), stwierdził, iż obecny plan w zakresie podstawowych założeń (§ 2 tekstu planu), a także systematyki przyjętych oznaczeń, jest kontynuacją poprzedniego planu, jego aktualizacją, a także uszczegółowieniem (zmiana skali rysunku planu z 1 : 5000 do 1 : 2000). Podkreślił, iż dyskusja nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami planistycznymi odbyła się, co potwierdza protokół z dyskusji publicznej, w dniu [...]. W dyskusji publicznej uczestniczyła także krewna skarżących – I. P., która wyraziła na piśmie swoje stanowisko, a ustawodawca nie wprowadził żadnych szczególnych wymogów ani co do formy, ani co do sposobu przeprowadzania dyskusji publicznej. Podniósł, iż do projektu wpłynęło [...] uwag, a ogromna ilość z nich była mocno rozbudowana i często dotyczyła kilku aspektów równocześnie, zaś termin ich rozpoznania, wynikający z art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, był bardzo krótki. Z tych względów Prezydent Miasta Ł. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] powołał Zespół do spraw opracowania opinii, co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną, a zaproponowany przez ten zespół sposób rozpatrzenia uwag został zaakceptowany przez Prezydenta, który wydał Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną. Pełnomocnik podkreślił, iż do zarządzenia został załączony wykaz uwag wraz ze sposobem ich rozpatrzenia w formie tabelarycznej, sporządzonej według wzoru zamieszczonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyjaśnił nadto, iż ze względu na dużą ilość uwag i ich obszerną formę treść zawarta w tabeli ma charakter wyciągu ze zgłoszonych uwag, jednakże uwagi w formie oryginalnej były przedmiotem analizy przez zespół powołany przez Prezydenta Miasta Ł., Komisję Planowania Przestrzennego Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Rady Miejskiej w Ł. (posiedzenia [...], [...], [...], [...], [...], [...]) z udziałem osób zainteresowanych i stanowią one załącznik do uchwały w sprawie planu miejscowego. Złożone przez skarżących uwagi zawierające zastrzeżenia do każdego ustalenia dla podstawowych typów terenów oznaczonych na rysunku projektu planu symbolem [...] i [...] i w głównej mierze dotyczące skreślenia wszelkich ustaleń, które w jakikolwiek sposób ograniczały inwestowanie na tych terenach, zostały streszczone do krótkiego zapisu, jaki pojawił się w tabeli (zarządzenie Prezydenta oraz załącznik nr 4 do uchwały Rady Miejskiej), a podstawę nie uwzględnienia tych uwag stanowiło, co podkreślił pełnomocnik, "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł." (nr [...] załącznika Nr 4 do zaskarżonej uchwały). Uwzględnienie uwagi nr [...] w większym stopniu stałoby, zdaniem pełnomocnika, w sprzeczności z nadrzędną ideą ochrony cennego środowiska przyrodniczego oraz powodowałoby sprzeczność takiego zapisu uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. - a w konsekwencji nieważność uchwały oraz doprowadziłoby do przyznania skarżącym nierównego statusu w stosunku do innych mieszkańców analizowanego obszaru. Zdaniem pełnomocnika, wprowadzone zmiany do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną, jak i zmiany wprowadzone przez Radę Miejską w Ł. uchwałą Nr [...] z dnia [...] w wyniku uwzględnienia zgłoszonych uwag nie wymagały nowych uzgodnień ani ponowienia czynności wynikających z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie wykraczały poza zakres określony w uzgodnieniach z podmiotami, o których mowa w art. 17 ustawy.

Po rozpoznaniu skargi K. P. i M. P. wyrokiem z dnia 29 maja 2006 roku, sygn. akt II SA/Łd 1146/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z uwagi na istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Od powyższego wyroku Rada Miejska w Ł. wniosła skargę kasacyjną, w której podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz naruszenie przepisów postępowania i przepisów ustrojowych - art. 18 § 1 pkt 5 - 7 i art. 21 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające zastosowanie do orzekającego w składzie sądu asesora sądowego w oparciu o przepis art. 24 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości z uwagi na nieważność postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub w przypadku nie uwzględnienia zarzutu o uchylenie wyroku i umorzenie postępowania w trybie art. 198 p.p.s.a.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 roku, sygn. akt II OSK 1328/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, uznając za zasadny zarzut dotyczący nieważności postępowania.

Sąd rozpoznający ponownie sprawę w pełni podzielił stanowisko i argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2006 roku w sprawie oznaczonej pierwotnie sygn. akt II S.A./Łd 1146/05.

Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do art. 147 § 1 ppsa, stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującą obszar Lasu [...] wraz z Otuliną, Sąd stwierdził istotne naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej nową ustawą, i ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej starą ustawą.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji badał, podstawę prawną wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego i stwierdził, że stanowi ją przepis art. 101 ust. 1 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej usg. Stosownie do tychże przepisów każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 usg możliwe jest w każdym czasie, a jedynym warunkiem jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony lub jej uprawnienia, przy czym wezwanie to winno być skierowane do organu, który podjął kwestionowaną uchwałę i winno być dokonane przed wniesieniem skargi do sądu (por. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, poz. 63 oraz postanowienie NSA z dnia 13 października 1999r., IV S.A. 476/99, Lex nr 48248). Wskazany przepis nie uzależnia natomiast skuteczności wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa od wejścia w życie aktu prawa miejscowego, a w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż jeśli warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to wezwanie do usunięcia naruszenia może być skierowane dopiero po ogłoszeniu tego aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2002r., IV S.A. 3595/01, Lex 82642). Innego argumentu potwierdzającego powyższą tezę, zdaniem Sądu I instancji, zdaje się dostarczać przepis art. 61 § 3 ppsa, z przepisu tegoż wszak wynika, iż Sąd nie może wstrzymać wykonania aktu prawa miejscowego, który wszedł w życie. A contrario rozumując, dopuszczalne jest wstrzymanie aktu prawa miejscowego dopóty dopóki nie wejdzie on w życie, to zaś oznacza, iż skargę można wnieść przed wejściem w życie tego aktu. Skarga na akt prawa miejscowego byłaby zatem niedopuszczalna gdyby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przed ogłoszeniem tego aktu.

W niniejszej sprawie wniesione przez skarżących skargi, w ocenie Sądu, były dopuszczalne. Zdaniem Sądu skarżący wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargę do sądu administracyjnego wykazali swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...].

Skarżący są właścicielami (współwłaścicielami) objętych kwestionowaną uchwałą nieruchomości położonych w Ł. przy następujących ulicach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a okoliczność ta była organowi znana chociażby dlatego, iż uruchamiając procedurę planistyczną obowiązany był ustalić krąg zainteresowanych podmiotów, zaś skarżący wnosili uwagi do projektu planu, które były przedmiotem analizy organu oraz uczestniczyli w dyskusji publicznej. Nadto skarżący w wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa powołali się na naruszenie ich prawa własności nieruchomości i innych praw majątkowych związanych z tym prawem, co wobec wskazywania w wezwaniach adresu swych nieruchomości i wobec nie formułowania przez art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymogów szczególnych co do formy i treści wezwania do usunięcia naruszenia, nie może budzić wątpliwości, iż skarżącym chodziło o naruszenie prawa własności tej właśnie nieruchomości, nie zaś jakiejkolwiek innej nieruchomości. Nadto w wezwaniach swych skarżący wskazywali konkretne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy, ich zdaniem, zostały naruszone przez Radę Miejską w Ł. w toku procedury planistycznej. Nie bez znaczenia jest również i ta okoliczność faktyczna, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w Ł. rozpoznała merytorycznie, a legitymację procesową wnioskujących zakwestionowano dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji zgodzić się należy z wyrażonym w orzecznictwie sądowym poglądem, wedle którego interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999r., IV S.A. 1501/99, Lex nr 48196). Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 usg, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżących interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995r., IV S.A. 346/93, ONSA 1996r., z. 3, poz. 125).

WSA dalej wskazał, iż w innej części tej samej odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Ł. wymienia wskazane przez skarżących w wezwaniu naruszenia konkretnych przepisów nowej ustawy oraz prawa własności. Wobec powtórzenia przez skarżących w skardze wskazanych już w wezwaniu do usunięcia naruszeń przepisów nowej ustawy bez znaczenia dla dopuszczalności skarg pozostaje okoliczność rozszerzenia w skardze katalogu naruszeń o sprecyzowanie ogólnie wskazanego w wezwaniu naruszenia prawa własności o konkretne przepisy Konstytucji, gdyż co do zdecydowanej większości naruszeń Rada Miejska w Ł. miała możliwość zapoznania się i ustosunkowania się w swojej odpowiedzi na wezwanie. Nadto przypomnieć należy, iż zgodnie z powołanym na wstępie przepisem 134 §1 ppsa Sąd kontroluje legalność zaskarżonej uchwały niezależnie od tego jakie wnioski i żądania strona sformułowała w skardze, może więc wyeliminować z obrotu prawnego uchwałę nawet wówczas gdy dostrzeże niewskazane w skardze naruszenia prawa.

Rozważania o charakterze merytorycznym WSA poprzedził ogólną uwagą, iż procedura planistyczna w kontrolowanej sprawie przebiegała początkowo wedle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994. o zagospodarowania przestrzennym, a począwszy od dnia 12 lipca 2003r. w trybie określonym w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie bowiem do przepisu art. 85 ust. 2 tej drugiej ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 11 lipca 2003r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy pierwszej z wymienionych ustaw.

Skoro w niniejszej sprawie zawiadomienie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonano, co potwierdza załączony do akt wycinek z Gazety [...] Ł., w dniu [...], a więc pod rządami nowej ustawy, to okoliczność ta jednoznacznie determinuje uchwalenie miejscowego planu w oparciu o przepisy tejże ustawy. Tak więc w powyższym zakresie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Ł. odpowiada prawu.

Niemniej jednak, zdaniem WSA, sama procedura planistyczna dotknięta jest istotnym naruszeniem przepisu art. 17 pkt 4 i pkt 13 i art. 19 ust. 1 nowej ustawy. Stosownie do tychże przepisów wójt, burmistrz, prezydent miasta po podjęciu przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu kolejno sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; wprowadza zmiany do projektu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag dotyczących projektu planu, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia, zaś jeśli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym też w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

W kontrolowanej sprawie takie uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały złożone przez mieszkańców miasta Ł., w tym także przez skarżących, a część z tych uwag, o czym świadczy zarządzenie Nr [...] z dnia [...] wraz z załącznikiem w postaci tabeli oraz załącznik do uchwały Nr [...] z dnia [...], zostało przez Prezydenta Miasta Ł. i Radę Miejską w Ł. uwzględnionych. Nie bez znaczenia jest nadto okoliczność, iż Rada Miejska w Ł. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną, a załącznik do tejże uchwały zawierał wykaz zmian koniecznych do dokonania w tym projekcie. Dokonanie powyższych czynności rodziło w konsekwencji wynikający ze wskazanych wyżej przepisów obowiązek Prezydenta Miasta Ł. ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie, oraz obowiązek Rady Miejskiej w Ł. ponowienia procedury wynikającej z art. 17 nowej ustawy w zakresie niezbędnym do dokonania tychże zmian. WSA podkreślił, że ma to istotne znaczenie, gdyż wskazane przepisy nie pozostawiają wymienionym organom gminy swobody w kwestii ponowienia odpowiednich czynności, skoro w przepisach tych ustawodawca użył kategorycznych zwrotów "a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia" czy "ponawia się w zakresie niezbędnych do dokonania tych zmian". Tymczasem, jak wynika z załączonych akt administracyjnych, organy gminy Ł. zaniechały wykonania ciążących na nich obowiązków, w aktach brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o ponowieniu niezbędnych czynności. Z odpowiedzi na skargi wynika natomiast, że wprowadzone zmiany w wyniku uwzględnienia zgłoszonych uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymagały, co podkreślił pełnomocnik Rady Miejskiej w Ł., nowych uzgodnień ani ponowienia czynności wynikających z art. 17 nowej ustawy, gdyż nie wykraczały one poza zakres określony w uzgodnieniach z podmiotami, o których mowa w art. 17 ustawy, a nadto nie naruszały one chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich, zgodnie ze znajdującą się w aktach merytorycznych opinią Ministra Infrastruktury Departamentu Ładu Przestrzennego, na którą powoływał się organ. Organ wyjaśnił nadto, iż zmiany te polegały na złagodzeniu przyjętych w projekcie ograniczeń dotyczących zagospodarowania terenów, np. dla terenu oznaczonego [...] i [...] poprzez zwiększenie łącznej powierzchni zabudowy działki z 450m2 do 600m2, a projektant planu, będący specjalistą w zakresie planowania przestrzennego, złożył Prezydentowi oświadczenie, potwierdzające fakt, iż wprowadzone zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, uwzględniające zgłoszone uwagi, ze względu na ich charakter (sprawy jednostkowe zgodnie z życzeniami właścicieli działek, zapisy porządkowe) nie wymagają ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 ustawy.

Zaprezentowanego poglądu, zdaniem Sądu I instancji nie sposób zaakceptować. Nie mają bowiem te pisma mocy wiążącej w sprawie, odpowiedzialność za legalność, prawidłowość zaskarżonej uchwały ponoszą wyłącznie organy gminy i to one posiadają uprawnienie do podejmowania decyzji w toku procedury. Nadto treść przytoczonych wyżej przepisów art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 nowej ustawy jest jednoznaczna, a ustawodawca w tych przepisach nie pozwala na jakiekolwiek wartościowanie, gradację wniesionych uwag czy dokonanych zmian projektu planu. Skoro nie wprowadza on żadnego rozróżnienia tych zmian, to oznacza to, iż każda zmiana do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu wymaga powtórzenia odpowiednich czynności. Przepisy te nie wprowadzają również, co szczególnie podkreślił Sąd I instancji, żadnego wyjątku od obowiązku ponowienia czynności. Wskazane wyjaśnienia organu budziły wątpliwości WSA w Łodzi także i z tego powodu, iż Prezydent Miasta Ł. związany był podjętą przez Radę Miejską w Ł. uchwałą z dnia [...] Nr [...] w sprawie stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną. Podjęcie tej uchwały obligowało Prezydenta z uwagi na art. 19 ust. 1 nowej ustawy do ponowienia procedury planistycznej w odpowiednim zakresie. Od obowiązku tego nie zwalniały go żadne, nawet najbardziej racjonalne względy, a zwłaszcza podnoszona przez pełnomocnika okoliczność złagodzenia ograniczeń zabudowy. Nie można, zdaniem WSA pominąć tego, iż złagodzenia te mogą pozostawać w sprzeczności z wyrażoną w Studium ideą ochrony Lasu [...] jako obszaru o szczególnych walorach krajobrazowych, a ostateczna decyzja w tej kwestii należała do organów uzgadniających projekt planu. Organy te winny być poinformowane o wprowadzonych do projektu planu zmianach. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której mogą one negatywnie zaopiniować dokonane zmiany w projekcie, albo uzgodnić je pod pewnymi warunkami.

Sąd I instancji stwierdził, że przyjmując taki sposób rozumowania, jak zaprezentował to organ można obejść każdą procedurę uchwalania planu i wyjąć cały proces planistyczny kawałek po kawałku spod kontroli uprawnionych podmiotów. Rodzi powyższe bardzo poważne konsekwencje prowadzące do omijania prawa i utrwalenia niewłaściwej praktyki w tym względzie.

Wątpliwości Sądu budziła także zgodność uchwalonego planu miejscowego ze Studium, przy czym wątpliwości te nie mają swoich źródeł w użytych w Studium i projekcie innych symboli czy innej kolorystyki dla oznaczenia poszczególnych terenów, będących konsekwencją innych wymogów stawianych przez nową ustawę, lecz w treści zapisów dla tych terenów, na co wskazuje chociażby porównanie załączonej do Studium mapy z tą samą mapą stanowiącą załącznik do uchwalonego planu. W Studium niektóre tereny położone wzdłuż ul. [...] oznaczono symbolem [...] i kolorem jasno beżowym, jako tereny strefy niezurbanizowanej o wysokiej jakości krajobrazu, zagrożone degradacją przez formy użytkowania i zagospodarowania występujące w otoczeniu, których rewaloryzacja powinna nastąpić z pierwszeństwem zorganizowanych form działań inwestycyjnych obejmujących całe tereny stref. Tymczasem te same tereny w uchwalonym już planie zostały oznaczone symbolem [...] (położone przy Wschodniej Obwodnicy Ł. [...] i [...] w kierunku [...] na wschód) i kolorem ciemnoróżowym jako tereny wielofunkcyjne o charakterze zurbanizowanym min. z wolnostojącymi obiektami, zabudową mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową, usługową, produkcyjno - usługową.

Na niezgodność projektu planu miejscowego ze Studium wskazywała też Miejska Komisja Urbanistyczno - Architektoniczna w Ł. w protokole z dnia [...]. Z protokołu tego wynika, iż "w opinii komisji dot. przedstawionego projektu planu powinien znaleźć się warunek doprowadzenia do zgodności ze studium, obowiązującym planem, planem ochrony Parku Krajobrazowego [...] oraz planu województwa" (Dyrektor W. M.); "w przypadku obwodnicy nie ma możliwości doprowadzenia do zgodności ze wszystkimi opracowaniami, ponieważ w tej kwestii różni się studium i plan województwa" (projektant planu D. M. – W.); zaproponowano "pozytywną opinię z zastrzeżeniem zgodności projektu planu Lasu [...] z planem ochrony" (przewodniczący Komisji K. P.). W załączonych aktach administracyjnych brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż Prezydent Miasta Ł. wskazane przez Komisję niezgodności projektu ze Studium usunął, w odpowiedzi na skargi zaś stwierdza się, że na określenie zasięgów poszczególnych terenów w planie i ich klasyfikację wpływ miała analiza występujących uwarunkowań, a "niektóre z terenów określonych w studium symbolem [...] (terenów o wysokiej jakości krajobrazu zagrożonych degradacją, dla których wskazana jest rewaloryzacja), ze względu na występujące uwarunkowania tj. faktyczne zagospodarowanie w tym: a)istniejący podział na regularne działki tworzące czytelne struktury przestrzenne, b) istniejącą trwałą zabudowę, w dobrym stanie technicznym, c) bezpośredni dostęp do ulic oraz sieci infrastruktury technicznej, d) faktyczne dopełnienie istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zurbanizowanych - włączono do strefy oznaczonej na rysunku symbolem [...], uznając, iż rewaloryzacja (wymagana przez studium) może nastąpić w ramach pojedynczych działek, w pełni gwarantując zapewnienie ładu przestrzennego (...). Pozostałe tereny oznaczone w studium symbolem [...], a także zdegradowane wyznaczone w studium, położone w ramach terenów otwartych o użytkowaniu rolnym (uszczegółowione w wyniku uwzględnienia istniejącego zagospodarowania) utworzyły strefę oznaczoną w planie symbolem [...]".

Włączenie części wskazanych terenów do strefy [...], w ocenie Sądu I instancji, podważa trafność sformułowanego przez pełnomocnika kolejnego poglądu, wedle którego "zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 13 ust. 16 pkt 4 tekstu planu dla grupy terenów odpowiadających terenom [...], zgodnie z ustaleniami studium, wskazano możliwość rehabilitacji zagospodarowania poprzez zagospodarowanie całych terenów". Zauważyć nadto należy, iż zawarty w Studium zapis o rewaloryzacji odnosił się, na co wskazał w odpowiedzi na skargi pełnomocnik do terenu, nie zaś do form zagospodarowania tego terenu. Skoro bowiem Rada Miejska w Ł. w Studium teren ten określiła jako strefę niezurbanizowaną o wysokich walorach środowiskowych, odróżniając go od przyjętego w planie oznaczenia [...], to zdaniem WSA, wydaje się, iż owa rewaloryzacja może odnosić się wyłącznie do walorów środowiska naturalnego, do przywrócenia poprzedniego stanu tegoż środowiska. Pogląd ten znajduje także uzasadnienie w wyrażonej w Studium naczelnej idei ochrony terenów o wysokich walorach środowiskowych. W Studium tym wszak przyjęto chociażby w pkt 1.5. zatytułowanym Ochrona historycznego dziedzictwa kulturowego czy pkt 1.6. zatytułowanym Ochrona dziedzictwa przyrodniczego, iż głównym kierunkiem realizacji polityki przestrzennej w obszarze strefy zurbanizowanej powinno być zapewnienie - za pośrednictwem stref konserwatorskich - dalszej ochrony zagrożonych walorów kulturowych i przyrodnich oraz rewaloryzacja (rehabilitacja) tych walorów środowiska miejskiego, które są zagrożone degradacją, zaś w strefie niezurbanizowanej powinna stać się rewitalizacja (rehabilitacja) środowiska przyrodniczego oraz rewaloryzacja zagrożonych walorów krajobrazów otwartych strefy.

W konsekwencji przyjąć należy w ocenie Sądu I instancji, że zmiana w projekcie planu kierunku przeznaczenia danego terenu określonego w studium, chociażby z uwagi na wskazaną przez pełnomocnika rzeczywistą zabudowę tegoż terenu, czy to w wyniku zgłoszonych uwag, czy to z uwagi na rozbieżność z innymi aktami wiążącymi Gminę Ł. w procesie planistycznym wymagała uprzedniej zmiany stosownych zapisów Studium tak, by projekt planu mógł być zgodny ze Studium. Tego jednakże w niniejszej sprawie zaniechano, prowadząc do wskazanej niezgodności. Aktualizacji Studium dokonano dopiero, co stwierdza jedynie wzmianka w odpowiedzi na skargi, w dniu [...], a więc w tym samym dniu, w którym podjęto uchwałę o planie miejscowym. W tej sytuacji trudno zaakceptować pogląd, wedle którego Prezydent Miasta Ł. miał realną możliwość dokonania badania zgodności sporządzonego projektu planu z przyszłymi zapisami zmienionego Studium.

Podejmując zaskarżoną uchwałę w sposób istotny, zdaniem Sądu I instancji, naruszono także przepis art. 18 ust. 2 pkt 2a starej ustawy, wedle którego wójt, burmistrz, prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Tymczasem w załączonych dokumentach brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż badania takiego dokonano, a przecież projekt planu był sporządzony przed dniem [...], skoro w dniach od [...] wystąpiono o jego uzgodnienie, co potwierdzają liczne pisma kierowane przez Prezydenta do innych organów.

Oprócz tych naruszeń Sąd I instancji dopatrzył się także innych naruszeń procedury planistycznej. I tak, uchwała o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. Nr [...] została podjęta w dniu [...], zaś uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego Nr [...] w dniu [...]. Tymczasem procedura określona zarówno w starej, jak i w nowej ustawie wymagała, aby najpierw podjęto uchwałę o sporządzeniu studium, a następnie uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu miejscowego.

WSA ponadto stwierdził, iż wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu planu, będący załącznikiem do zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] oraz wykaz wniosków do projektu planu, będący załącznikiem do zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] nie spełniają odpowiednio wymagań wzoru będącego załącznikiem nr 9 i nr 4 do wskazanego wyżej rozporządzenia, gdyż wykazy te nie zostały przez Prezydenta podpisane. Wprawdzie Prezydent podpisał zarządzenie, niemniej jednak czynność ta nie stanowi spełnienia wskazanego warunku, wskazane rozporządzenie, obowiązujące w dniu sporządzania tych wykazów, stanowi wszak o podpisaniu wykazu nie zaś zarządzenia.

Zastrzeżenia Sądu I instancji budził także sposób rozpoznania przez Prezydenta Miasta Ł. zgłoszonych do projektu planu uwag. Wprawdzie przepis art. 17 pkt 12 nowej ustawy stanowi jedynie o konieczności rozpoznania uwag, nie wskazując sposobu ich rozpoznania, niemniej jednak uznać należało, że skoro uwagi te są składane przez członków wspólnoty samorządowej, z których każdy w procedurze planistycznej ma własny indywidualny interes, odnoszący się do nieruchomości będącej jego własnością, to i rozpoznanie tychże uwag winno nastąpić indywidualnie, nie zaś w formie wykazu uwag. Za spełnienie warunku rozpoznania uwag nie może, w ocenie Sądu, być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpoznania zawarta w wykazie uwag bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag. Nałożenie w pkt 14 art. 17 nowej ustawy na Prezydenta obowiązku przedstawienia Radzie Gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag nie oznacza wszak, iż w tej właśnie formie miały być rozpoznawane uwagi. Taki sposób rozstrzygnięcia uwag prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której wnoszący uwagę nie otrzymuje informacji z jakich względów jego uwagi nie zostały uwzględnione. Przyznać zatem należy rację skarżącym, iż streszczenie zamieszczonych na 16 stronicach uwag do jednego lakonicznego zdania powoduje zniekształcenie tychże uwag.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa własności i ograniczenia możliwości zabudowy działek skarżących zapisami zaskarżonego planu WSA zauważył, iż w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie tej działki, co stwierdził pełnomocnik skarżących w dniu rozprawy – I. P. oraz pełnomocnik Rady Miejskiej w odpowiedzi na skargę, było takie samo jak w zaskarżonej uchwale. Z tego względu uznać należało, iż w tym zakresie sytuacja skarżących nie uległa pogorszeniu. Zauważyć nadto należy, iż plan utrzymuje "istniejącą w dniu wejścia w życie planu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, gospodarczą związaną z obsługą rolnictwa, letniskową, usługową związaną z podstawowymi potrzebami mieszkańców terenów (zdrowia, oświaty, kultu religijnego, sportu, wypoczynku, handlu, gastronomii i inne), oraz obsługę ruchu rekreacyjno - turystycznego z wykluczeniem form powstałych w wyniku działań samowolnych" (§ 16 pkt 1 lit. c planu). To zaś oznacza, w ocenie Sądu I instancji, iż skarżące mogą wykorzystywać sporną nieruchomość w dotychczasowy sposób. Plan, wbrew twierdzeniom skarżących, nie wyłącza też odbudowy, odtworzenia istniejących w dniu wejścia w życie planu budynków (§ 16 pkt 3 lit b myślnik drugi planu). Zwrócić należy również uwagę na zarzut ograniczenia rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynków na spornej nieruchomości, w tym zakresie zaskarżony plan w § 16 pkt 3 myślnik piąty i następne wprowadza liczne ograniczenia związane min. z dopuszczalną maksymalną powierzchnią zabudowy spornej działki. Tak wprowadzone ograniczenia, biorąc podnoszoną przez skarżących okoliczność już istniejącej zabudowy, może rzeczywiście wyłączać w danym przypadku dalszą zabudowę ich nieruchomości.

W skardze kasacyjnej Rada Miejska w Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skarg.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez błędną jego wykładnię - polegającą na przyjęciu, iż skarżący posiadali legitymację procesową czynną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nie jedynie w części dotyczącej przepisów kształtujących ich sytuację prawną powiązaną z prawem własności ich nieruchomości, położonych w Ł. w obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym; oraz poprzez niewłaściwe jego zastosowanie — polegające na bezzasadnym (a w istocie dorozumianym) przyjęciu przez sąd, iż Rada Miejska w Ł. przepisami zaskarżonej uchwały faktycznie kształtującymi sytuację prawną skarżących naruszyła ich interes prawny lub uprawnienie,

- art. 3 ust. 1 (w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezpodstawnym i dorozumianym przyjęciu, że przepisy zakwestionowanego planu nie mogą kształtować sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych planem w sposób ograniczający lub wyłączający realizację zabudowy;

- art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z:

art. 17 pkt 13 i art. 19 tejże ustawy,

art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 tejże ustawy,

art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy "starej" o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.,

art. 18 ust. 2 ustawy "starej" oraz art. 17 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

§ 12 pkt 4 i pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

- art. 17 pkt 12 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przy tworzeniu i uchwalaniu zakwestionowanego planu miejscowego doszło do istotnego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku skutkującego nieważnością uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...].

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania:

- art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, będące konsekwencją naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę i stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały, mimo iż procedura planistyczna nie była dotknięta uchybieniami, które w świetle art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogłyby stanowić przyczynę nieważności uchwały - w szczególności w całości, oraz konsekwentnie naruszenie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieuwzględnienie w świetle ujawnionego stanu faktycznego i nieoddalenie skargi - choćby w części;

- naruszenie art. 141 § 4 zd. 2 w związku z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez faktyczny brak wskazań co do dalszego postępowania w sytuacji, gdy uwzględniono skargę i stwierdzono nieważność uchwały w całości, a co za tym idzie zachodzi konieczność ponowienia procedury planistycznej w stosownym zakresie, a wskazania winny być wiążące dla organów sporządzających plan miejscowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Rady Miejskiej w Ł. podkreślił, że Sąd I instancji orzekł w sprawie niniejszej z obrazą art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym naruszenie to ma dwa aspekty. Legitymacja procesowa do wnoszenia skargi obywatelskiej w trybie art. 101 ust. i ustawy o samorządzie gminnym jest uzależniona od wykazania, że istnieje konkretny interes prawny lub uprawnienie osoby skarżącej i że doszło do jego naruszenia. Jeżeli strona skarżąca nie jest w stanie wykazać naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia - skarga winna zostać oddalona. Z pewnością nie mogą naruszać interesu prawnego skarżących (a co za tym idzie nie jest możliwe wykazanie takiego naruszenia) przepisy zaskarżonego aktu prawa miejscowego, które nie dotyczą ich interesu prawnego lub uprawnienia, czyli takie, które w tej, konkretnej sprawie z zakresu planowania przestrzennego, nie są powiązane z ich własnością. Dokonując błędnej, nielogicznej wykładni art. 10 i ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd nie wziął pod uwagę rozpowszechnionego poglądu, że uprawnienie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter obywatelskiej skargi indywidualnej, a nie skargi publicznej, czyli wnoszonej w interesie publicznym (dla którego obrony skarżący nie posiadają kompetencji). Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, ewentualna nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwala nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wskazano tu nastp. orzeczenia: wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.03.2002 r. sygn. akt II SA 2503/0i - LEX nr 81964, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13.12.1999 r. sygn. akt IV SA 872/99 - LEX nr 48223). Celowościowa wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zarówno bardziej prawidłowa od strony logiki rozumowania (nie można wykazać naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia przepisami nie dotyczącymi tego interesu prawnego lub uprawnienia), jak i z uwagi na podstawową funkcję ochronną tego przepisu dla strony skarżącej. Ingerencja sądu administracyjnego - w przypadku spełnienia się przestanek przewidzianych w tym przepisie - ma na celu doprowadzenie do stanu, w którym naruszenie zostanie "wyeliminowane" w odniesieniu do konkretnego skarżącego, nie zaś w stosunku do wszelkich innych podmiotów, w imieniu których skarżący działać nie może. W części, w jakiej skarżący rzeczywiście posiadają interes prawny do zaskarżenia wybranych przepisów uchwały Rady Miejskiej w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny, niewłaściwie zastosował art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - przyjmując, jak należy niestety jedynie domniemywać, iż skarżący wykazali naruszenie tego interesu prawnego.

Bezspornym jest, że przesłanką otwierającą możliwość uwzględnienia skargi składanej w trybie tego przepisu jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (tak np. orzekł Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3.09.2004 r. sygn. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczonym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest kształtowany inaczej niż w postępowaniu administracyjnym. Drogę do merytorycznego rozpoznania skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym otwiera zatem nie samo wykazanie się interesem prawnym (czyli jego istnieniem), ale udowodnienie naruszenia tego interesu (tak orzekł Naczelny -Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25.05.2005 r. sygn. akt II OSK 1424/05 niepubl. - rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 29.04.2004 r. sygn. akt 3 II SA/Łd 1813/03). Skarżący w istocie takiego naruszenia nie wykazali. Co podniesiono w odpowiedziach na skargi, ustalenia planu mające - co oczywiste - w większości charakter "reglamentacyjny" (ograniczający), a w pewnym zakresie charakter także restrykcyjny (zakazujący) nie uniemożliwiają podejmowania przez skarżących jakichkolwiek działań wchodzących w zakres wykonywania szeroko pojmowanego prawa własności. Wprowadzone przez pian miejscowy stosowne ograniczenia i zakazy uzasadnione są koniecznością ochrony terenu podejmowaną w interesie publicznym i podyktowaną względami ekologii oraz harmonijnego kształtowania ładu przestrzennego, a w pewnym zakresie koniecznością zgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.. Biorąc więc pod uwagę rozważania sądu I instancji z całą stanowczością należy stwierdzić, że ani skarżący nie wykazali naruszenia swego interesu prawnego, ani sąd nie wskazał i nie uzasadnił, iż została spełniona ta przesłanka skargi, której brak w istocie winien skutkować oddaleniem skargi a priori z uwagi na niemożność bycia przez skarżących stroną w sprawie niniejszej. Już choćby z tego względu, droga do merytorycznego rozpoznania skargi skarżących przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie otworzyła się. Samo stwierdzenie przez Sąd, że cyt: "tak wprowadzone ograniczenia, biorąc podnoszoną przez skarżących okoliczność już istniejącej zabudowy, może rzeczywiście wyłączać w danym przypadku dalszą zabudowę ich nieruchomości nie może być traktowane jako ustalenie obiektywnego naruszenia interesu prawnego skarżących".

Zarzut naruszenia przepisu art. 3 ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 wiąże się z zawartą w uzasadnieniu Sądu – nie wyartykułowaną jednak wyraźnie - sugestią, że przepisy planu miejscowego kierujące do właścicieli nieruchomości ograniczenia lub zakazy są niezgodne z prawem, ponieważ mogą naruszać ich prawa. Już choćby powstanie takiej dorozumianej tezy stoi w sprzeczności z prawem gminy do ustalania zasad ładu przestrzennego poprzez uchwalanie planów miejscowych. Władztwo pianistyczne (art. 3) gminy polega właśnie na prawie do ingerencji w prawo własności poprzez ustanawianie stosownych nakazów lub zakazów, w szczególności dotyczących "parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudów" (art. 15 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy). Rozważania Sądu (str. 29 uzasadnienia) na temat ustaleń planu w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy i nawierzchni utwardzonych zakończone tezą, że "może" taka regulacja wyłączać w danym przypadku dalszą zabudowę nieruchomości, w kontekście przyjęcia istnienia interesu prawnego skarżących do kwestionowania uchwały w całości myląco sugerują, że każde działanie organów planistycznych w obszarze zabudowanym jest niezgodne z prawem. Zgodność z prawem, a co za tym idzie istnienie lub brak naruszenia interesu prawnego właścicieli (skarżących), winna być poddana bardziej rozbudowanej analizie - właśnie w kontekście przysługującego gminom władztwa pianistycznego oraz "elementów" jakie zawierać powinien plan przestrzenny (art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)

Naruszenie przez Sąd 1 instancji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonane zostało poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd wskazując w istocie sześć różnego typu uchybień, przyjął jednoznacznie, że występowanie pewnych wątpliwości prawnych - przyjętych jako (rzekomo udowodnione przez Sąd) błędy proceduralne organów sporządzających zakwestionowany plan - należy interpretować na niekorzyść Rady Miejskiej w Ł.. Co równie ważne, Sąd przyjął, że wątpliwości te (poczytane za błędy) są na tyle istotne, że jedynym wyjściem jest stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały w całości lub w części powoduje: "Naruszenie zasad sporządzania (...) planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie".

Zdaniem pełnomocnika Rady Miejskiej to właśnie i wyłącznie Prezydent Miasta Ł. (bo w rzeczywistości - wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi - Rada Miejska w Ł. nie ponawia jakichkolwiek czynności proceduralnych) uprawniony i zobowiązany był do dokonania oceny, które czynności należy ponowić. W treści przepisów art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 nakazując ponowienie uzgodnień lub czynności, ustawodawca zawarł bowiem nieostry i - jak widać ocenny - zwrot: "w zakresie niezbędnym". Postępowanie Prezydenta Miasta Ł. zgodne było z wyraźną wytyczną interpretacyjną (której sąd I instancji nie dostrzegł), aby ponowienie czynności proceduralnych traktować w kategoriach wyjątkowych. W taki sposób art. 19 ust. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zinterpretowali przedstawiciele doktryny w Komentarzu Becka do w/w ustawy pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego (wydanie 2 - Warszawa 2005 - str. i 85-i87), cyt: "Wytyczna zawężającej interpretacji obowiązku ponawiania procedury staje się pomocna przy ocenie potrzeby ponawiania opiniowania i uzgodnień. Skoro właściwe instytucje i organy opiniują i uzgadniają projekt planu w zakresie swojej właściwości, to należy ocenić, czy wprowadzone do projektu zmiany dotykają spraw będących przedmiotem opinii i uzgodnień. Podmioty te nie mają bowiem generalnej kompetencji opiniowania i uzgadniania projektu planu w całości, lecz w zakresie ograniczonym ustawowo do ich właściwości."

Sąd I instancji nie zastanowił się nad pełnym znaczeniem treści przepisów art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. i w/w ustawy, przez co zaprzeczył przyjętej powszechnie wskazówce interpretacyjnej zwanej domniemaniem racjonalnego ustawodawcy. Konsekwentnie (a więc również błędnie) - sąd orzekł, iż istnieje wymóg pełnego automatyzmu działania - organu, który uwzględnił uwagi lub został zobligowany do wprowadzenia zmian. Z drugiej jednak strony sąd I instancji także nie potrafił właściwie zinterpretować w/w przepisów - nie wskazał bowiem jakie uzgodnienia i jakie czynności oraz w jakim zakresie Prezydent był zobowiązany powtórzyć, a więc także - wobec zakwestionowania uchwały - będzie zobowiązany powtórzyć przy usuwaniu powstałych (zdaniem sądu) uchybień. Takie podejście Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nacechowane jest skrajnym formalizmem.

Sąd nie zauważył także, iż art. 19 ust. I w/w ustawy odwołując się do czynności, o których stanowi art. 17 odwołuje się także do etapów procedury (czynności) opisanych w pkt 13 i pkt 14 art- 17 - obejmujących: "wprowadzenie zmian do projektu" oraz ponowne "przedstawienie radzie gminy projektu" po ich wprowadzeniu. W tym kontekście Prezydent Miasta Ł. - oczywiście nie uchybił art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ponieważ w okresie od dnia [...] do dnia [...] czynności te

zostały wykonane.

Wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące zgodności przepisów planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są niezasadne, a wydają się wynikać z czysto prawniczego, a nie specjalistycznego (urbanistycznego) podejścia sądu do tego zagadnienia. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obejmuje dwie kategorie spraw; zagadnienia, które są uwzględniane w studium, a więc uwarunkowania przestrzennego zagospodarowania gminy oraz właściwe ustalenia studium, a więc kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy. Uwarunkowania to okoliczności faktyczne już istniejące w chwili sporządzania studium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej, niezależne od woli gminy w chwili sporządzania studium, natomiast kierunki są to ustalone przez gminę wytyczne wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Wiążące ustalenia studium są bezpośrednio przenoszone do planu miejscowego, po ich skonkretyzowaniu.

Fakt, ze strefę [...], wyznaczoną w studium, raz w planie miejscowym oznaczono jako jednostkę [...], a innym razem jako jednostkę [...] nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium. Mimo, iż strefa [...] jest strefą niezurbanizowaną o wysokiej jakości krajobrazu, która podlega rewaloryzacji, zgodnie ze studium, może być udostępniona dla celów zabudowy. Należy pamiętać, że w studium, chwalonym uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], obowiązującym do dnia dzisiejszego, wyznaczone są kierunki rozwoju polityki przestrzennej, w których, miasto powinno się rozwijać, a nie wyraźne przeznaczenie czy sposób zagospodarowania terenów. Na marginesie tylko należy podnieść, że dowodem na niezgodność projektu planu ze Studium nie może być protokół z posiedzenia Miejskiej Komisji Urbanistyczno -Architektonicznej. Protokół jest zapisem toczącej się dyskusji na posiedzeniu. Ostatecznie w końcowych ustaleniach MKUA pozytywnie zaopiniowała projekt planu.

Błędne jest również stwierdzenie (strona 27 uzasadnienia), że aktualizacja studium nastąpiła [...]. W dniu [...] Rada Miejska w Ł. podjęła mianowicie uchwalę Nr [...] w spawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.", a nie uchwałę w spawie uchwalenia studium - dokonującą rzekomej aktualizacji studium. Rada Miejska w Ł. podejmując uchwałę Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną stwierdziła zgodność planu miejscowego z ustaleniami obowiązującego w tym dniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. uchwalonego uchwalą Nr [...] z dnia [...] ( § 1 ust. 4 uchwały) i jednocześnie, dla zwiększenia terenów inwestycyjnych w obszarze przedmiotowego planu tego samego dnia podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.". Ani Prezydent Miasta Ł., ani Rada Miejska w Ł. tworząc i uchwalając plan nie odnosiła się do podjętej później uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium (co zresztą wynika z numeracji uchwał i z tytułu uchwały Nr [...]). Bez wątpienia więc Sąd I instancji naruszył w tym przypadku art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 15 ust. 1, ait. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. i tejże ustawy.

Zarzut istotnego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieudokumentowanie na piśmie faktu "badania" spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium - jest całkowicie pozaprawny. Z żadnego przepisu "starej" ustawy czy też z przepisów wykonawczych nie wynikało, aby "badanie spójności" o którym stanowi w/w przepis miało być dokumentowane.

Zarzut naruszenia wymogu podjęcia, uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dopiero po podjęciu uchwały o sporządzeniu studium jest całkowicie pozaprawny. Twierdzenie jakoby procedura określona zarówno w "starej" jak i w "nowej" ustawie tego wymagała nie znajduje uzasadnienia w przepisach żadnej z tych ustaw. Istotne w sprawie jest, że zaskarżoną uchwałę uchwalono 3 lata po uchwaleniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.. Ponadto sąd nie wskazuje że zakwestionowana chronologia podejmowania uchwał stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu.

Zarzut sprowadzający się do tego, że wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu planu i wykaz wniosków do projektu planu, stanowiące załączniki do zarządzeń Prezydenta Miasta Ł. (Nr [...] i Nr [...]), nie spełniają wymagań wzoru ustalonego załącznikiem do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08,2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponieważ nie zostały podpisane jest nieuprawniony, a już na pewno nie jest zarzutem istotnego naruszenia prawa (o jakim stanowi art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kwestionowane wykazy sporządzane są według określonego wzoru, który został ustalony, w celach pomocniczych tj. dla ujednolicenia praktyki stosowanej przez organy sporządzające plany. W efekcie rozpatrzenia uwag Prezydent wydał stosowne zarządzenia, czyli wypowiedział się w przedmiocie tych wniosków i uwag w formie w jakiej wypowiada się powszechnie organ wykonawczy gminy. W tym kontekście z pewnością nie sposób uznać, iż brak podpisu pod wykazami skutkuje nieważnością uchwały z uwagi na istotność uchybienia.

Zarzut dotyczący złego sposobu rozpatrzenia uwag jest także chybiony. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że Sąd nie wskazuje że rozpatrzenie uwag w sposób dokonany przez Prezydenta Miasta Ł. stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Wykaz uwag wniesionych do wyłożonego projektu planu został, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedstawiony w formie tabeli, stanowiącej załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu. Zarzut przedstawiony przez sąd I instancji można potraktować jedynie jako postulat dla ustawodawcy, aby doprecyzował procedurę pianistyczną, której stosowanie przez organy planistyczne - według subiektywnego przekonania sądu - naruszyło przepis art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy w/w rozporządzenia wykonawczego. Prezydent rozpatrzył uwagi wnikliwie i wyczerpująco, zaś wynik tego rozpatrzenia został zawarty w - zgodnej z przepisem wykonawczym do ustawy - tabeli stanowiącej wykaz uwag. Ustawodawca nie wskazał jaka część treści uwagi ma być zamieszczona w rubrykach tabeli, można i należy więc przyjąć jedynie walor identyfikacyjny takiego zapisu. Co także istotne, w myśl art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposób rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta uwag składanych w toku wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Żaden, z przepisów prawa nie zabrania streszczenia treści uwagi na potrzeby wykazu, do którego zresztą ta uwaga zostaje załączona jako element zbioru. Żaden z przepisów prawa nie nakazuje także ujawniać powodów dla których konkretna uwaga została uwzględniona lub nieuwzględniona.

Wydając zaskarżony wyrok sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 147 § 1 Prawa o ppsa, będącego konsekwencją naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę i stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały, mimo iż procedura pianistyczna nie była dotknięta uchybieniami, które w świetle art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogłyby stanowić przyczynę nieważności uchwały, oraz naruszenia art. 151 Prawa o ppsa poprzez jego nieuwzględnienie w świetle ujawnionego stanu taktycznego i nie oddalenie skargi. Te mające charakter proceduralny uchybienia miały niewątpliwie istoty wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywołane jest błędnym rozumowaniem i niewłaściwą interpretacją przepisów regulujących procedury z zakresu planowania przestrzennego, a także niewłaściwą oceną niektórych z uchybień jako uchybień istotnych.

Sąd I instancji naruszył także art. 141 § 4 zd. 2 Prawa o ppsa - ponieważ w uzasadnieniu wyroku w istocie nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania. Wskazania takie są niezbędne, aby organy ponawiające procedurę wiedziały w jaki sposób uniknąć tych samych błędów i usunąć wskazane uchybienia. Rolą sądu było wiążące określenie jakie czynności należy ponowić. Lakoniczne stwierdzenie, aby rozpoznając ponownie zagadnienie uchwalenia zakwestionowanego planu Rada Miejska w Ł. dołożyła wszelkiej staranności w przestrzeganiu przepisów prawa - w ocenie skarżącego - nie spełnia w najmniejszym stopom wymogu przewidzianego w art. 141 § 4 Prawa o ppsa.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Ponadto, jeden ze skarżących, K. P. wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

W myśl art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2)naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona jako, że w przeważającej mierze nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie, NSA zauważa, że zgodnie z art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) i art. 3 par. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) - sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Bezsprzecznie, powołane powyżej przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie.

Następnie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika w sposób jednoznaczny, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04 - ONSAiWSA 2005 Nr 1 poz. 2). Osoba skarżąca musi zatem wykazać "naruszenie" interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01).

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuacje prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r. II SA 2637-2638/02).

Jako bezzasadne należy ocenić twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, które wskazują, że ani skarżący nie wykazali naruszenia swego interesu prawnego, ani Sąd I instancji nie wskazał i nie uzasadnił, iż została spełniona ta przesłanka skargi, której brak w istocie winien skutkować oddaleniem skargi a priori z uwagi na niemożność bycia przez skarżących stroną w sprawie niniejszej.

Zdaniem NSA, interes prawny w niniejszej sprawie został naruszony. Niewątpliwie bowiem każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 KC. Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności". Naruszenie interesu prawnego więc nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana. Rzeczą organu planistycznego jest także wytłumaczenie zainteresowanemu powodów takiego naruszenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 604/05).

Mając powyższe na uwadze, a także odnosząc się do kolejnego zarzutu, dodać można, że z mocy art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzeniu polityki przestrzennej gminy należy do zadań gminy i to gmina decyduje o przeznaczeniu terenów w planach zagospodarowania przestrzennego. Także rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Rada gminy może zatem w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (Z. Niewiadomski i inni "Ustawa o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym - Komentarz", wyd. C.H. Beck Warszawa 2004 str. 147).

Zdaniem NSA, jako za daleko idącą należy dokonaną interpretację orzeczenia Sądu I instancji, stwierdzającego, że "w kontekście przyjęcia istnienia interesu prawnego skarżących do kwestionowania uchwały w całości myląco sugerują, że każde działanie organów planistycznych w obszarze zabudowanym jest niezgodne z prawem".

Odnosząc się łącznie do zarzutów naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niewątpliwe jest w sprawie, że z mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 że zm.), gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować

o sposobie zagospodarowania terenu, w którego ramach ustala przeznaczenie

i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze danej gminy. Należy jednak podkreślić, że samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta w demokratycznym państwie prawa doznaje ograniczeń przewidzianych prawem. I tak, zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego swoboda gminy jest ograniczona przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym niejako podwójnie, a mianowicie plan ów jest uchwalany w wyniku przeprowadzonej określonymi przepisami tej ustawy wysoce sformalizowanej procedury, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa /materialnego/. W szczególności przepis art. 1 ust. 2 ustawy nakazuje uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym m.in. następujących wymagań i "walorów": 1/ wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, 2/ walory architektoniczne i krajobrazowe, 3/ wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych, 4/ wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, 5/ walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, 6/ potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 604/05).

Sądowa kontrola oceny legalności uchwały ustalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje zatem nie tylko treść planu miejscowego, ale również prawidłowość przeprowadzonej procedury planistycznej.

Przyznana gminie swoboda w kształtowaniu zasad wskazanych w art. 4 wskazanego aktu treść planu miejscowego powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego i uchwalenie planu miejscowego może nastąpić w wyniku określonej przepisami tej ustawy procedury.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Tryb jego sporządzania i uchwalania został zatem w sposób sformalizowany, szczegółowo uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisie tym określono przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i ustanawiania tego planu, wskazano właściwość organów w tym procesie, uczestników postępowania i ich uprawnienia oraz ustalono terminy wykonywania przewidzianych czynności. Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. Wskazać przy tym należy, iż w myśl art. 27 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że - inaczej niż pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Z. Niewiadomski /red./ Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251).

Oznacza to zatem, że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów tak w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i w procesie wprowadzania zmian do tegoż planu, pociąga za sobą nieważność uchwały. Stanowisko to jest w pełni akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który przyjmuje, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od przewidzianej w jej art. 18 procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ich zmian. Tak więc wobec kategorycznego brzmienia art. 27 ustawy, który stanowi, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, należy uznać, że żadne względy celowościowe nie mogą naruszyć wykładni gramatycznej oraz systemowej zacytowanych wyżej przepisów (por. wyrok z dnia 16 listopada 2005 r., II OSK 229/05, II OSK 230/05).

Mając powyższe na względzie, w opinii składu orzekającego NSA, przestrzeganie etapów stanowienia planu przez organy administracyjne stanowi gwarancję rozpatrzenia wniosków podmiotów uczestniczących w postępowaniu planistycznym. Słusznie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania ustalonego w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po pierwsze, nieuzasadniony jest zarzut, że Sąd I instancji nie zastanowił się nad pełnym znaczeniem treści przepisów art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. ww. ustawy i orzekł, że istnieje wymóg pełnego automatyzmu działania

- organu, który uwzględnił uwagi lub został zobligowany do wprowadzenia zmian.

Niewątpliwie, w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego udział biorą organy innych jednostek samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej. Konieczność ich uczestnictwa w procedurze planistycznej wiąże się z koniecznością oceny przez te organy proponowanej realizacji w planie miejscowym ustaleń wynikających z uchwalanych przez nie aktów planistycznych oraz przewidywanego sposobu realizacji na terenie gminy ich zamierzeń inwestycyjnych. Owo uczestnictwo przejawia się w wyrażaniu opinii i dokonywaniu uzgodnień. W treści przepisów art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. nakazując ponowienie uzgodnień lub czynności, ustawodawca zawarł zwrot "w zakresie niezbędnym".

NSA wskazuje, że przy ocenie niezbędności należy ważyć interesy zainteresowanych stron. Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów.

Gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Niemożność wprowadzenia jakichkolwiek zmian do projektu /a ściślej zasad na jakich oparto się tworząc plan zagospodarowania przedmiotowych terenów/ sprawia, że gwarantowany ustawowo tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli i wspólnoty samorządowej nie spełnił swej roli. W świetle powyższego, rozstrzygnięcie WSA w Łodzi w tym zakresie należy ocenić jako prawidłowe.

Po drugie, NSA podziela również pogląd Sądu pierwszej instancji, że studium, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a jeżeli tak to studium wpływa na sposób wykonywania prawa własności skarżących, w konsekwencji może naruszyć interes prawny skarżących (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 591/05).

Słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej, że w studium podawane są kierunki i wytyczne w zagospodarowaniu przestrzennym, a plan miejscowy w zgodności ze studium konkretyzuje je przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu faktycznego. Nie można jednakże równocześnie twierdzić, jak robi to skarżący, że "pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest już z założenia pojęciem umownym. Zakres zgodności może być różny od "niesprzeczności" z ustaleniami studium aż po ich uszczegółowienie".

Po trzecie, NSA podkreśla, że trafnie wskazał sąd I instancji, iż wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu planu, będący załącznikiem do zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] oraz wykaz wniosków do projektu planu, będący załącznikiem do zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] nie spełniają odpowiednio wymagań wzoru będącego załącznikiem nr 9 i nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ wykazy te nie zostały przez Prezydenta podpisane. Zgodnie z powołanym rozporządzeniem i załącznikami do niego wykaz uwagi musi zostać podpisany, natomiast w rozpatrywanej sprawnie nie ma wątpliwości, iż wykaz ten nie został podpisany. Z tego powodu nie spełnia wymagań wzoru 4 i 9 z powołanego rozporządzenia. Jak słusznie podkreślił sąd wojewódzki, rozporządzenie, obowiązujące w dniu sporządzania wykazów, stanowi o podpisaniu wykazu nie zaś zarządzenia.

Po czwarte, zdaniem NSA, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że rozpoznanie uwag do projektu plany winno było nastąpić indywidualnie, nie zaś w formie wykazu uwag. Za spełnienie warunku rozpoznania uwag nie może, w ocenie Sądu, być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpoznania zawarta w wykazie uwag bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag. Taki sposób rozstrzygnięcia uwag prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której wnoszący uwagę nie otrzymuje informacji z jakich to względów jego uwagi nie zostały uwzględnione. Nie ma racji skarżący twierdząc, że "żaden z przepisów prawa nie nakazuje (...) ujawniać powodów, dla których konkretna uwaga została uwzględniona lub nieuwzględniona". Należy podkreślić, że zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość oraz kulturę prawną obywateli. Przepis art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organ administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie inne ostateczne akty administracyjne, które funkcjonują w obrocie prawnym i pozostają w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 520/01).

Natomiast zgodnie z art. 9 organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek informowania i wyjaśniania przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe, niemniej jednak obowiązek ten aktualizuje się wówczas, gdy organ wie, że strona zamierza podjąć lub podjęła działania wiążące się dla niej z określonymi skutkami.(Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 58/06).

Ponadto, NSA stwierdza, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane przez skarżącego są bezzasadne. Przede wszystkim, należy zwrócić uwagę, że formułując takie zarzuty nie wystarczy wskazać tylko, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, ale również wykazać, że takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego skarżący nie wykazał. Niemniej jednak nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż sąd naruszył art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę i stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały. W ocenie NSA, przeprowadzona przez WSA kontrola legalności zaskarżonej uchwały została dokonana w oparciu o całokształt okoliczności faktycznych sprawy, z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawnych istotnych w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji, uwzględniając skargi, był uprawniony do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd Wojewódzki w rozpatrywanej sprawie nie naruszył także art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd zawarł w wyroku wskazania co do dalszego postępowania. Należy zwrócić uwagę, że Sąd Wojewódzki szczegółowo zbadał wszystkie naruszenia, opisał jakie przepisy zostały naruszone przy wydawaniu zaskarżonej uchwały oraz wskazał na czym naruszenie polegało. Po tak szczegółowym wywodzie, sąd I instancji stwierdził, że "rozpoznając ponownie zagadnienie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) Rada Miejska w Ł. winna dołożyć wszelkiej staranności w przestrzeganiu zapisów ustawy (...) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) i przepisów wykonawczych, wydanych na jej podstawie, przy uwzględnieniu wywodów i poglądów zaprezentowanych w niniejszym uzasadnieniu". Zdaniem NSA, sąd wojewódzki zawarł w zaskarżonym wyroku wskazania co do dalszego postępowania zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Aczkolwiek, można od Sądu I instancji wymagać większej precyzji i logiczności w sporządzaniu uzasadnienia.

Na zakończenie, w odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, a dotyczące pozaprawnego charakteru stwierdzeń Sądu I instancji, skład orzekający NSA pragnie wskazać, że każdy przepis funkcjonuje w określonym systemie prawa, a jego znaczenie winno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć określoną regulacją prawną. Mając powyższe na uwadze, brak jest podstaw, aby jakiekolwiek wywody Sądu wskazujące na naruszenie przepisów prawa przez organy administracyjne mogły zostać zakwalifikowane jako pozaprawne.

Powyższe względy uzasadniają oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). W sprawie zwrotu kosztów postępowania czynności podejmie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.