Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. (poprzednio Stowarzyszenie [...]) na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] (obecnie Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w W.) z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stowarzyszenie [...]– obecnie Stowarzyszenie o nazwie [...] - zwróciło się w dniu [...] lipca 2012 r. drogą elektroniczną do Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia umów podpisanych z członkami aktualnego Zarządu Spółki.

W odpowiedzi na wniosek Spółka w dniu [...] sierpnia 2012 r. poinformowała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w związku z czym Spółka nie ma obowiązku ich udostępnienia. Umowy stanowiące podstawę zatrudnienia członków Zarządu PKP S.A. dotyczą funkcjonowania Spółki w sferze stosunków pracy i nie są związane z wykonywaniem władzy publicznej, gdyż Spółka zawierając tego typu umowy nie występuje w roli organu wykonującego władzę publiczną, lecz działa jako kierownik zakładu pracy. Tym samym w zakresie treści przedmiotowych umów prawo do informacji, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. nie ma zastosowania i nie podlegają one udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Stowarzyszenie wniosło w dniu [...] listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PKP S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2012 r., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego żądane informacje w postaci umów podpisanych z aktualnymi członkami Zarządu PKP S.A. są informacją publiczną. Wniosek o umowy zawierane z Zarządem, w tym informacja o otrzymywanym wynagrodzeniu nie narusza chronionych danych osobistych pracownika, lecz stanowi pytanie o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi, a zatem podlega w świetle zasady jawności finansów sektora publicznego udostępnieniu. Fakt, że ujawnienie umów zawartych z członkami zarządu może pozwolić na przypisanie konkretnego wynagrodzenia za pracę indywidualnemu członkowi zarządu nie zmienia publicznego charakteru żądanych informacji.

W odpowiedzi na skargę Spółka podtrzymała stanowisko zajęte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., wnosząc o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego

2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 466/12, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku wskazano miedzy innymi, iż PKP S.A. z siedzibą [...], jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast żądane przez Stowarzyszenie umowy, w tym również wskazane w nich wynagrodzenie członków zarządu Spółki mają charakter informacji publicznej, gdyż obrazują zasady funkcjonowania Spółki, w szczególności tryb działania w zakresie wykonywanych zadań publicznych i działalności w ramach wydatkowania środków publicznych, który winien być transparentny i poddany kontroli społecznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje bowiem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje zatem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Udostępnieniu żądanych dokumentów (umów) nie sprzeciwia się też wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy ograniczenie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności. W tym zakresie Sąd odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 w (OTK- A z 2006 r. Nr 3, poz. 30).

Sąd I instancji uznał, że skoro wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznych, to Spółka, stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winna żądane informacje udostępnić w formie określonej we wniosku, a jeżeli w jej ocenie zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia, wydać stosowną decyzję.

Na skutek skargi wniesionej przez Polskie Koleje Państwowe S.A. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1091/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Sieci [...] na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, co następuje:

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów wskazanych w przepisie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności brak jest w zaskarżonym wyroku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z odniesieniem się do konkretnych elementów stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy i podniesionych w skardze zarzutów, a także stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. W tym zakresie nie jest wystarczające przytoczenie fragmentu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przedstawił przekonującej argumentacji uzasadniającej stanowisko, że umowy podpisane z członkami zarządu PKP S.A., w tym również ich wynagrodzenie, mają charakter informacji publicznej. Brak jest w motywach wyroku własnych, merytorycznych rozważań Sądu. Nie jest wystarczające ograniczenie się tu do przytoczenia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w powołanym wyroku z dnia 20 marca 2006 r., odnoszącego się do kolizji interesu prywatnego (prawa do prywatności) osoby pełniącej funkcję publiczną z prawem osób trzecich do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd dowolnie rozszerzył krąg podmiotów objętych powołanym uzasadnieniem o osoby zatrudnione i wynagradzane ze środków publicznych, gdy w rzeczywistości Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w cytowanym orzeczeniu wyłącznie o kolizji prawa do informacji z interesem prywatnym (prawem do prywatności) osób pełniących funkcje publiczne. Sąd nie uczynił argumentacji organu i strony przedmiotem swoich szczegółowych rozważań. Zaniechanie tej powinności stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.): "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Analizując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną.

W niniejszej sprawie oczywiste i niesporne jest to, że Polskie Koleje Państwowe S.A. stanowią podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe przesądza fakt wykonywania przez tą Spółkę zadań publicznych (przewóz osób i towarów) i skala wykonywania tych zadań oraz całkowity udział Skarbu Państwa w tej Spółce.

Natomiast zagadnieniem spornym jest rozstrzygnięcie czy żądanie przedstawienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej umów o pracę zawartych pomiędzy Spółką a członkami Zarządu tej Spółki, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przystępując do rozstrzygnięcia tego dylematu, wskazać należy, iż w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października

2013 r., sygn. akt I OSK 1091/13 nie zawarto wytycznych, co do kierunku rozstrzygnięcia, ani nie zawarto żadnych wskazówek interpretacyjnych poza zaleceniem wypełnienia dyspozycji art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie wymogów formalnych uzasadnienia wyroku. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienie, jak rozstrzygnąć przedstawiony wyżej dylemat pozostawił otwarte, do uznania ponownie rozpatrującego sprawę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Strony niniejszego procesu odmiennie argumentują swoje stanowiska.

Zdaniem Stowarzyszenia [...] – obecnie Stowarzyszenia o nazwie [...], żądana informacja stanowi informację publiczną albowiem:

Polskie Koleje Państwowe S.A. zarządzają środkami publicznymi i z tego powodu fakt pełnienia przez nie także roli pracodawcy nie zwalnia Spółki od wykonywania obowiązków nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi zakłada, iż podmioty gospodarujące środkami publicznymi podlegają kontroli odpowiednich urzędów, oraz samych obywateli - co umożliwia ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zatem jakiekolwiek ograniczenie w dostępie do informacji o działalności takich podmiotów musi być podyktowane ograniczeniami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji.

Niektóre zapisy występujące we wnioskowanych umowach mogą naruszać zasady ochrony dóbr osobistych i prywatność osób fizycznych. Jednakże, zdaniem skarżącego, wniosek o umowy zawierane z członkami Zarządu PKP S.A., w tym otrzymywanego wynagrodzenia, nie narusza chronionych danych osobistych pracownika, lecz stanowi pytanie o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi, a zatem podlega udostępnieniu, w świetle zasady jawności finansów sektora publicznego. Fakt, że ujawnienie umów zawartych z członkami zarządu może prowadzić do ujawnienia konkretnego wynagrodzenia za pracę zindywidualizowanego członka zarządu nie zmienia charakteru, iż żądana informacja jest informacją publiczną.

Natomiast zdaniem Polskich Kolei Państwowych S.A., ważąc treść art. 61 oraz art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych, uznać należy, iż umowy z członkami Zarządu PKP S.A. nie mają charakteru informacji publicznych, ponieważ nie powstały w związku z wykonywaniem przez PKP S.A. funkcji publicznych, tylko w związku z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą. Jak stwierdza się w orzecznictwie dokumenty stanowiące informację publiczną to takie, które wyczerpują dyspozycję art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i które używane są do realizowania powierzonych prawem zadań publicznych, zatem dotyczących podmiotu wykonującego funkcje publicznoprawne bezpośrednio. Nie można w tym kontekście uznać, aby umowy regulujące zasady współpracy Spółki z członkami Zarządu związane były z wykonywaniem przez PKP S.A. bezpośrednio, czy nawet pośrednio, władzy publicznej lub jakichkolwiek funkcji publicznych. Nie ma także podstaw, aby uznać przedmiotowe umowy za dokument urzędowy lub dokument mający związek ze sprawą publiczną. PKP S.A. zawierając umowy o prace, umowy zlecenia lub inne umowy regulujące zasady współpracy z kadrą kierowniczą nie działa i nie występuje w roli organu wykonującego władzę publiczną, lecz działa jako pracodawca (kierownik zakładu pracy).

Spółka podkreśliła, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy tej ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie tworzy podstawy do publicznego dostępu do wszelkich informacji związanych z funkcjonowaniem Spółki.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przede wszystkim należy wskazać, iż każda sprawa z zakresu dostępu do informacji publicznej jest inna i najczęściej niepowtarzalna. Z tych też względów powoływanie się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z uwagi na odrębną specyfikę każdej sprawy, powinno być należycie ważone, albowiem w tej kategorii spraw na ogół nie ma spraw takich samych, a jedynie bardziej lub mniej podobnych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie istota przedmiotowego rozstrzygnięcia - zakwalifikowania jako informacji publicznej, czy też odmowy takiego zakwalifikowania umów o pracę zawieranych z członkami Zarządu PKP S.A. - polega na właściwym wyważeniu dwóch wartości: zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi i dalszych płynących z tej zasady konsekwencji oraz zasady prywatności umów o pracę, jako aktów charakterystycznych dla prawa prywatnego.

Ważąc te wartości Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie dał prymat zasadzie jawności gospodarowania środkami publicznymi.

Aby dokładnie wyjaśnić sposób rozumowania Sądu, należy najpierw dokładnie określić zakres żądanej przez Stowarzyszenie informacji.

Otóż przedmiotu żądanej informacji nie można wyłącznie postrzegać jako zapytania o kwoty wynagrodzeń, które generują przedmiotowe umowy. Wówczas pytanie postawione we wniosku Stowarzyszenia brzmiałoby inaczej. Poza powyższą kwestią, która jest tu także istotna, podkreślenia wymaga to, iż przedmiotem wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. są umowy zawarte przez PKP S.A. z członkami Zarządu tej Spółki – a zatem tzw. kontrakty menadżerskie. W tych kontraktach istotne są nie tylko kwoty wynagrodzeń, ale także zasady rozwiązywania współpracy pomiędzy Spółką a osobami będącymi członkami Zarządu Spółki, zasad wzajemnych zobowiązań, np. co do niepodejmowania pracy na rzecz innych podmiotów konkurencyjnych do PKP S.A. i świadczeń pracodawcy związanych takim zobowiązaniem, czy innych dodatkowych świadczeń często niezwiązanych z przepisami Kodeksu pracy gwarantowanych przez pracodawcę menadżerom. Zatem przedmiot informacji publicznej dotyczy sfery prerogatyw kadry menadżerskiej wobec podmiotu dla którego świadczą pracę. Chodzi tu zatem o esentailia negotia tych kontraktów, które mogą mieć daleko bardziej ważkie skutki niż same kwoty wynagrodzeń.

Ma niewątpliwie rację pełnomocnik PKP S.A. gdy twierdzi, iż umowy o pracę nie mają związku z prawem publicznym i jako akty charakterystyczne dla prawa pracy, czy prawa cywilnego (zlecenia) nie mają elementów publicznych. Zawieranie tych umów, co do zasady, nie stanowi realizacji prawa publicznego, nie stanowią one wyrazu poglądów czy zamierzeń publicznych.

Twierdzenie to jest zasadne, jednakże jedynie ogólnie, co do zwykłej pracowniczej umowy o pracę, nie może być jednak twierdzenie to zastosowane wobec tzw. kontraktów menadżerskich dotyczących pełnienia kluczowych stanowisk w spółkach Skarbu Państwa.

W takiej sytuacji nie jest obojętne dla interesu publicznego jakie prerogatywy zawarto w esentailia negotia umów o pracę zawieranych z członkami Zarządu PKP S.A. Udostępnienie przedmiotowej informacji potrzebne jest dla oceny czy owe prerogatywy są adekwatne do obowiązków członków Zarządu. Z uwagi na pełny udział Skarbu Państwa w przedsiębiorstwie PKP S.A. przedmiotowe pytanie postawione we wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. dotyka zatem kwestii wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5, a także ogólnie w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z takiej perspektywy zasadne jest powoływanie się na zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi, albowiem przedmiotowe umowy są finansowane właśnie z tych środków, a osoby z którymi przedmiotowe umowy zawarto, mają obowiązki - poprzez pełnienie swoich funkcji w Zarządzie PKP S.A. - o te środki publiczne dbać, zabiegać o ich przyrost i prawidłowo gospodarować majątkiem Spółki. Przy czym na ocenę zakresu tych obowiązków, pod kątem zastosowania przepisów o dostępie do informacji publicznej ma niewątpliwie fakt całkowitego udziału Skarbu Państwa w rzeczonej Spółce i znaczenie PKP S.A., jako wiodącego przewoźnika, dla sfery transportu, dziedziny istotnej dla rozwoju gospodarki narodowej.

W stanowisku PKP S.A. zbyt dużą wagę przywiązano do aspektu prywatności umowy o pracę z członkiem Zarządu Spółki. Wskazać tu należy, iż taki aspekt (prawa prywatnego) posiadają także umowy cywilne (gospodarcze) zawierane pomiędzy przedsiębiorstwami prywatnymi a podmiotami finansowanymi z funduszów publicznych – umowy pomiędzy organami państwa a przedsiębiorcami prywatnymi, czy pomiędzy organami samorządów terytorialnych a przedsiębiorcami prywatnymi. W orzecznictwie utrwalił się pogląd o traktowaniu takich umów jako przedmiotu informacji publicznych, z uwagi na finansowanie przedmiotu tych umów ze środków publicznych. Nawet niektóre podmioty sfery publicznej publikują takie umowy w swoich Biuletynach Informacji Publicznej.

Należy zatem dostrzegać właściwe proporcje pomiędzy sferą prywatności i publiczności, i nie jest prawidłowy pogląd, iż jedynie z uwagi na tę pierwszą sferę, w przypadku zbiegu obu tych sfer, prawo do informacji publicznej podlega automatycznemu wyłączeniu.

Dobrym przykładem ważenia tego interesu - prawidłowego ważenia antagonistycznych wartości, jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, czy też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05.

Zaznaczyć tu wyraźnie należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiada się jedynie co do oceny, czy przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej mieści się w kategorii informacji publicznej, zakreślonej ramami przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponieważ sprawa dotyczy jedynie bezczynności PKP S.A. w rozpatrywaniu wniosku Stowarzyszenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał jedynie obowiązek przesądzenia dwóch zagadnień.

Czy PKP S.A jest podmiotem zobowiązanym na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji i czy żądana przez Stowarzyszenie informacja jest informacją publiczną w rozumieniu tejże ustawy.

Na oba te pytania Sąd udzielił odpowiedzi twierdzącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznych, to Spółka, stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winna albo żądane informacje udostępnić w formie określonej we wniosku, albo jeżeli w jej ocenie zachodzą podstawy do odmowy ich udostępnienia, wydać decyzję przewidzianą w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Dopiero rozpatrując niniejszą sprawę na gruncie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej PKP S.A. może rozważyć zakres udostępnienia informacji - np. rozważy ewentualną odmowę podania danych członków Zarządu, wykraczających poza dane zawarte w rejestrze Spółki, czy też rozważy ewentualną odmowę udostępnienia innych danych zawartych w tekstach żądanych przez Stowarzyszenie umów. Jednakże działania te mogą być dokonane jedynie w oparciu o instytucje wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż PKP S.A. nie rozpatrując sprawy zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostawały w bezczynności.

Jednakże w ocenie Sądu istniejąca bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa gdy weźmie się pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, a także czynności, jakie Spółka podjęła bezpośrednio po wpływie wniosku Stowarzyszenia.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.