Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005 nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę

Decyzją Starosty W. z dnia [...] 2005r. nr [...] odrzucono zgłoszenie O. z dnia [...] 2004r. o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na terenach będących we władaniu tego podmiotu, położonych w miejscowości I.

W uzasadnieniu wskazano, że O. w dniu 30 czerwca 2004r. zgłosił o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na terenach będących we władaniu tego podmiotu. Zgłaszający twierdził, że sprawcą zanieczyszczeń jest inny podmiot – C.

Organ I instancji uznał, że zgłoszenie to budziło uzasadnione wątpliwości i nie spełniało wymagań ustawy, określonych w art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085, z późn. zm.). Ponadto do zgłoszenia nie załączono niezbędnych wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi. Braki te zostały częściowo uzupełnione w dniu 27 sierpnia 2004 r. Badania przeprowadzone przez O. w sierpniu 2004r. nie stanowią podstawy udowadniającej, iż sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Są one jedynie dowodem, że aktualnie odnotowuje się zawartość substancji zanieczyszczających glebę na badanym terenie.

Powołując się na stanowisko Ministerstwa Skarbu Państwa, organ wskazał również, iż P. przejął wszystkie prawa i obowiązki C. jako jego następca prawny wskutek połączenia się spółek. Na następcę prawnego, czyli P. przeszedł obowiązek, wynikający z art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) rekultywacji terenu będącego we władaniu tego podmiotu. W takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 12 ustawy wprowadzającej a dokonywane zgłoszenia zanieczyszczeń gleby i ziemi nie są skuteczne.

W ocenie organu orzekającego nie zostały spełnione przez zgłaszającego warunki określone w art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji O. zarzucił organowi naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, poprzez przyjęcie, że C. jako poprzednik prawny O. nie jest innym podmiotem niż podmiot zgłaszający zanieczyszczenie. Zdaniem strony skarżącej doszło również do naruszenia art. 75 kpa i art. 12 ust. 1 i 2 tejże ustawy poprzez przyjęcie, że użyty w wymienionym przepisie termin "wyniki badań" oznacza wyłącznie wyniki badań laboratoryjnych. Ponadto w odwołaniu podkreślono, iż nie znajduje uzasadnienia w świetle treści art. 12 ust. 2 ustawy zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że wyniki badań powinny uwzględniać stopień zanieczyszczenia powierzchni ziemi na dzień przejęcia we władanie nieruchomości.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] 2005r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w dacie łączenia się spółek: C. i P. obowiązywały przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 czerwca 1934r. Kodeks handlowy ( Dz. U. z 1934r. Nr 57, poz. 502 z późn. zm.). Zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, w wypadku zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej, następowało przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków, w tym również obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Powołując się na orzecznictwo NSA organ II instancji stwierdził, że sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w art.463 i nast.k.h. wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publiczno-prawnych, a więc również i podatkowych. Jeżeli przepis art. 465§3 k.h. będący normą rangi ustawowej mówi o wstąpieniu przez spółkę przejmującą we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, to nie ma powodów do ograniczania jej zasięgu tylko do zakresu stosunków cywilno-prawnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw podniesiono, że O. nie dopełnił obowiązku ustawowego i nie udokumentował wynikami badań faktu zanieczyszczenia ziemi, które miałoby miejsca przed dniem 1 października 2001r., ani nie przedstawił dowodów, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot niż zgłaszający.

W ocenie organu odwoławczego, brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 82§2 kpa przez nie przeprowadzenie przez organ I instancji rozprawy administracyjnej. Stanowisko w sprawie strona zajmowała w sposób wyczerpujący w Pimach i dokumentach zawartych w aktach administracyjnych , a zatem nie zachodziła przesłanka przeprowadzenia rozprawy celem uzgodnienia interesów stron bądź przyspieszenia lub uproszczenia postępowania administracyjnego.

Na decyzję SKO skargę wniósł P. zarzucając naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez obrazę zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględnienia słusznego interesu strony oraz naruszenie obowiązku organu administracji publicznej zebrania całego materiału dowodowego, naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez przyjęcie, że poprzednik prawny C. nie jest "innym podmiotem" niż podmiot zgłaszający zanieczyszczenie,

Art. 7 kpa formułuje zasadę prawdy obiektywnej nakładając na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego. Celem postępowania administracyjnego jest, bowiem ustalenie prawdy obiektywnej. Z art. 7 i 77 kpa wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu zmierzać do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem skarżącego do art. 12 należy stosować wykładnię literalną w związku, z czym ważne jest stwierdzenie, że zanieczyszczenia dokonał inny podmiot. Uznać należy, że na podstawie tego artykułu nie należy stosować argumentacji o następstwie prawnym, a jedynie wykazać dokonanie zanieczyszczenia przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 12 ust. 1 i 2 wyżej cytowanej ustawy.

Następstwo prawne pod tytułem ogólnym w rozumieniu prawa cywilnego nie dotyczy praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Skarżący powołał się przy tym na stanowisko doktryny w tym przedmiocie. Skarżący wskazał też, że autorzy [...] dostrzegali odmienność zasad sukcesji w zakresie stosunków cywilnoprawnych od sukcesji z zakresu prawa administracyjnego. Nie zakładano generalnej sukcesji administracyjnej, wręcz podkreślano, że nie będzie ona miała miejsca.

Pogląd autorów Prospektu Emisyjnego oparty był na poglądzie, że sukcesja administracyjna jest dopuszczalna jedynie w przypadku istnienia wyraźnej podstawy ustawowej. W dacie wykreślenia C. z rejestru, to jest 7 września 1999r. obowiązywał przepis art. 463 § 3 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934r.- Kodeks handlowy ( Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm.). Wedle poglądów wyrażanych w doktrynie nie obejmował on swoim zakresem sukcesji publicznoprawnej. Dopiero w nowym kodeksie spółek handlowych ( ustawa z dnia 15 września 2000r. – Kodeks spółek handlowych ( Dz. U. Nr 94, poz. 1037) wprowadzono zasadę sukcesji administracyjnej " kierując się obawą, że brak sukcesji administracyjnoprawnej, jako elementu sukcesji uniwersalnej, może zniechęcić spółki do tej formy konsolidacji gospodarczej". Następstwo prawne na podstawie nowego kodeksu spółek handlowych jest jednak ograniczone przepisami tegoż kodeksu. I tak, zgodnie z art. 494 § 2 ksh " Na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązana przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej". Dodatkowo ograniczono sukcesję administracyjną w nowym ksh przepisem art. 618 ksh w brzmieniu: " Przepisy art. 494 § 2 i art. 531 § 2 stosuje się do koncesji, zezwoleń oraz ulg przyznanych po dniu wejścia w życie ustawy, chyba, że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub spółkę nowo przejmowaną". Nigdy zatem zasada generalnej sukcesji administracyjnej w przypadku łączenia spółek nie była nieorganiczona, gdyż zarówno przed jak i po wejściu w życie nowego kodeksu spółek handlowych przyjmowano, że wymaga to szczególnego przepisu ustawy. Przed wejściem w życie nowego kodeksu spółek handlowych sukcesja była dopuszczalna jedynie, kiedy przepis szczególny dopuszczał taką ewentualność, a po jego wejściu w życie obowiązuje zasada sukcesji, chyba, że przepis szczególny lub akt administracyjny wyłączają jej dopuszczalność.

Obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był w dacie połączenia się spółek stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Obowiązek przewrócenia do stanu właściwego był regulowany w dacie połączenia C. i O. przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r, o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) w brzmieniu: " Jednostka organizacyjna oraz osoba fizyczna, wykonująca działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko, jest obowiązana podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenie środowiska do stanu właściwego". Przepis był w mocy do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn zm.), która wprowadziła ujętą w art. 102 ust. 1 zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi. Odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi( właściciela, użytkownika wieczystego – art. 3 pkt 44 – Prawo ochrony środowiska ) jest modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego – obowiązek ten przechodzi na każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wskutek nabycia tytułu prawnego do nieruchomości. Zgodnie z art. 362 ust. 6 – Prawo ochrony środowiska do odpowiedzialności tej stosuje się odpowiednio przepisu ustaw – Prawo ochrony środowiska o odpowiedzialności administracyjnej, a koszty rekultywacji wykonanej zastępczo przez starostę podlegają egzekucji w trybie przepisów o ordynacji podatkowej.

Wprowadzenie nowej zasady odpowiedzialności, opartej na konstrukcji rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego, bez przepisów przejściowych, byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa, toteż w art. 12 ust. 1 o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw ustawodawca udzielił władającym terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę. Należy przyjąć, że przepis tej jest lex specialis w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska. Jednocześnie, stosując zasady interpretacji a contrario można wywieść, że przeniesienie odpowiedzialności administracyjnej za rekultywację środowiska na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie było oparte na modelu stosunku rzeczowego.

Oznacza , to , że O. odpowiada za szkody w środowisku wyrządzone przez C. na podstawie przepisów prawa cywilnego, ale nie na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi. Oznacza to również, że O. będzie partycypował w kosztach usuwania zanieczyszczeń z tych nieruchomości w takim stopniu, w jakim szkody wynikły z jego działalności. Ustalenie tej proporcji powinno być przedmiotem postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.

Celem racjonalnego ustawodawcy było więc potwierdzenie, że władający nie ponoszą odpowiedzialności za szkody wywołane przez inne osoby. W stosunku do O. osobą taką była C. Na etapie zgłoszenia wystarczające jest stwierdzenie dwóch przesłanek niezbędnych dla wszczęcia postępowania, wymienionych w art. 12 ust. 2 ustawy. Są nimi zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz wywołanie tego zanieczyszczenia przez inny podmiot.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna i jako taka podlegała oddaleniu.

Z dniem 1 października 2001r. weszła w życie ustawa z 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085). Na mocy art. 1 tej ustawy z dniem 1 października 2001r. zaczęła obowiązywać ustawa z 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62 poz. 627 dalej zwana p.o.ś.) i straciła moc ustawa z 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49 poz. 196 ze zm.).

W poprzednio obowiązującej regulacji podmiot wykonujący działalność wpływającą szkodliwie na środowisko był obowiązany podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko i przywrócenia środowiska do stanu właściwego ( art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska).

W art. 12 przepisów wprowadzających ustawę p.o.ś. władający powierzchnią ziemi na której przed wejściem z życie ustawy nastąpiło zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot zobowiązany został do zgłoszenia tego faktu staroście do 30 czerwca 2004r. Zgłoszenia można dokonać tylko wtedy, jeśli było się władającym powierzchnią ziemi w dniu wejścia z życie ustawy p.o.ś.- tj. 1 października 2001r.

Skarżący zachował termin do zgłoszenia i spełnił warunek władania powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy p.o.ś.

Istota jednak sporu sprowadza się do ustalenia czy wskutek zgłoszenia doszło do skutecznego zdjęcia ze zgłaszającego odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby w sytuacji, gdy zgłaszający jest następcą prawnym podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia a następstwo jest wynikiem inkorporacyjnego połączenia spółek.

Zgodnie z art. 12 in fine przepisów wprowadzających p.o.ś., w przypadku spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie nie stosuje się art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska.

Art. 102 ust. 1 p.o.ś. stanowi natomiast, że władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji z zastrzeżeniem ust. 2-5 tj. gdy zanieczyszczenia dokona inny podmiot. W takim przypadku odpowiedzialność spoczywa na tym podmiocie. Gdy zanieczyszczenie odbyło się za zgodą lub wiedzą władającego powierzchnią ziemi obowiązek ma charakter solidarny wraz z podmiotem, który dokonał zanieczyszczenia. Ostatni przypadek dotyczy sytuacji, gdy usunięcie skutków zanieczyszczenia spoczywa na staroście.

Z zestawienia zacytowanych przepisów wynika zasada, że jeżeli zgłaszający dokona skutecznego zgłoszenia, to nie ponosi on odpowiedzialności za zanieczyszczenie, natomiast przy braku zgłoszenia a także przy wadliwym zgłoszeniu np. z uchybieniem terminu obowiązek rekultywacji i odpowiedzialność za zanieczyszczenie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Skuteczne zatem zgłoszenie przenosi odpowiedzialność na podmiot, który dokonał faktycznego zanieczyszczenia z wyjątkiem usunięcia skutków zanieczyszczenia przez starostę.

Ustawa p.o.ś. przewiduje bowiem określone rozwiązania na wypadek, gdy

- podmiot, który spowodował zanieczyszczenie nie dysponuje prawami do powierzchni ziemi pozwalającymi na przeprowadzenie rekultywacji

- nie można wszcząć postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rekultywacji albo egzekucja okazała się bezskuteczna,

- zanieczyszczenie jest wynikiem klęski żywiołowej.

W takich sytuacjach zgodnie z art. 102 ust 4 "starosta dokonuje rekultywacji". Analizując ten przepis należy dojść do wniosku, że przez zapis " dokonuje rekultywacji" ustawodawca wskazuje na dokonanie określonych czynności faktycznych.

Przepis ten nie stanowi, że starosta jest odpowiedzialny za zanieczyszczenie tylko wskazuje na treść obowiązku, gdy wystąpią określone w ustawie okoliczności. Ustawodawca nie operuje tu pojęciem odpowiedzialności, którą rezerwuje dla władającego powierzchnią ziemi, bądź podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia ( art. 102 ust. 1 i 2 p.o.ś.).

W przypadku wypełnienia treści obowiązku przez starostę, podmiot, który dokonał zanieczyszczenia ponosi koszty rekultywacji (art. 102 ust. 6 p.o.ś.). Tym podmiotem jest podmiot, który nie włada powierzchnią ziemi a zaistniały okoliczności określone art. 102 ust. 4 pkt 1 p.o.ś. lub władający powierzchnią ziemi w sytuacji określonej z ust. 5 tego artykułu w związku z ust. 7.

Trzeba więc stwierdzić, że art. 12 przepisów wprowadzających w zw. z art. 102 ust. 4 p.o.ś. nie przenosi odpowiedzialności na starostę. Starosta spełnia cudzy obowiązek natomiast "odpowiedzialność" pozostaje przy podmiocie , który dokonał zanieczyszczenia lub który z mocy wyraźnego przepisu za taki podmiot ponosi odpowiedzialność. Trudno uznać, że dla ustawodawcy byłoby obojętne czy podmiot, który dokonał zanieczyszczenia istnieje. Wykładnia funkcjonalna nakazuje poszukiwać podmiotu odpowiedzialnego za rekultywację, zdolnego do wypełnienia obowiązków z tym związanych.

W przypadku dokonania rekultywacji przez starostę, obowiązek poniesienia kosztów spoczywa na podmiocie odpowiedzialnym za zanieczyszczenie. Poniesienie tych kosztów jest następstwem odpowiedzialności za treść obowiązku. Stanowi ono surogat wypełnienia obowiązku w sposób rzeczowy w przypadku istnienia faktycznej przeszkody w wypełnieniu obowiązków w pierwotny sposób.

Art. 12 zwalnia więc z odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi tylko w przypadku wskazania podmiotu, który faktycznie może ponosić odpowiedzialność. Z uwagi na niemożliwość ponoszenia tej odpowiedzialności przez podmiot zobowiązany z powodu utraty bytu prawnego wskutek połączenia spółek, odpowiedzialność ta przechodzi na władającego powierzchnią ziemi.

Za taką wykładnią przemawia też to, że ponoszenie odpowiedzialności przez władającego w sytuacji braku zgłoszenia bądź wadliwego zgłoszenia jest wynikiem przejęcia praw i obowiązków w sferze prawnorzeczowej. Stosunki prawnorzeczowe są więc źródłem obowiązku władającego powierzchnią ziemi. Ponosi on odpowiedzialność tylko z tego względu że przejął we władanie nieruchomość podmiotu zobowiązanego.

Nie jest to nowa odpowiedzialność lecz odpowiedzialność pochodna, której przyczyna tkwi w zmianach w sferze prawnorzeczowej.

W ramach sukcesji generalnej przechodzą na następcę prawnego uprawnienia prawnorzeczowe a wraz z nimi te, których źródło tkwi w stosunkach rzeczowych. Okolicznością zwalniającą więc z odpowiedzialności będzie wskazanie innego podmiotu, który taką odpowiedzialność faktycznie może ponieść.

W tym kierunku podążyło też ustawodawstwo w zakresie przepisów o ochronie środowiska, wyraźnie nawiązując do skutków prawnorzeczowych przy przejęciu odpowiedzialności za wykonanie obowiązku o charakterze administracyjnym.

W tych okolicznościach ustalenie daty powstania zanieczyszczenia nie było okolicznością mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia , jak stwierdził organ.

Przedstawiona ocena pozwala na uznanie, że stanowisko organu o odrzuceniu zgłoszenia znajduje oparcie w przepisach prawa, zatem sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Na marginesie należy zgodzić się ze skarżącym, że co do zasady na gruncie kodeksu handlowego przejęcie praw i obowiązków przez następcę prawnego odnosiło się wyłącznie do stosunków cywilnoprawnych. Ta sytuacja uległa zmianie w kodeksie spółek handlowych, który wyraźnie przewiduje, że w ramach sukcesji na następcę przechodzą też uprawnienia o charakterze publiczno –administracyjnym w przypadkach tam wymienionych.