Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 117/15 w sprawie ze skargi J.M. na postanowienie Generalnego Inspektora [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia administratora danych osobowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 117/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. na postanowienie Generalnego Inspektora [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia administratora danych osobowych, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Do Biura Generalnego Inspektora [...] wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie administratora danych osobowych przetwarzanych w Raporcie o działaniach żołnierzy i pracowników WSI oraz wojskowych jednostek organizacyjnych realizujących zadania w zakresie wywiadu i kontrwywiadu wojskowego przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o Wojskowych Służbach Informacyjnych, w zakresie określonym w art. 67 ust. 1 pkt 1-10 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 711), zwanej dalej przepisami wprowadzającymi, oraz o innych działaniach wykraczających poza sprawy obronności państwa i bezpieczeństwa Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, podanym do publicznej wiadomości na mocy Postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 2007 r. (MP z 2007 r. Nr 11 poz. 110) oraz na oficjalnej stronie internetowej Prezydenta RP.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż domaga się ustalenia, który z podmiotów jest administratorem jego danych osobowych zawartych w ww. Raporcie oraz dokonania weryfikacji ww. postanowienia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 2007 r., zawierającego w jego ocenie wadę prawną polegającą na upublicznieniu ww. Raportu, mimo iż dokument ten jest niezgodny treściowo z brzmieniem art. 70a przepisów wprowadzających. Skarżący podniósł również, iż Generalny Inspektor [...] ([...]) winien rozpatrzyć wskazaną wadę prawną postanowienia oraz określić konsekwencje prawne tej wady także wobec przedstawionego domniemania, iż postanowienie jest aktem normatywnym zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące, gdyż od tego zależy prawidłowe załatwienie przez [...] przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. [...] odmówił wszczęcia postępowania.

Na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia, [...] zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] września 2014 r.

W motywach organ powołał przepisy art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. Wskazał, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący domagał się ustalenia administratora jego danych osobowych oraz oceny prawidłowości postanowienia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 2007 r. Zwrócił uwagę na określony w art. 12 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 922), zwanej dalej u.o.d.o., zakres zadań[...]. Stwierdził, że przedmiotem żądania strony, chcącej zainicjować postępowanie przed [...] na skutek indywidualnej skargi dotyczącej naruszenia jej prawa do ochrony danych osobowych przez konkretny podmiot, może być wyłącznie żądanie podjęcia czynności przewidzianych w art. 18 ust. 1 u.o.d.o. Wskazał, iż w ramach swoich kompetencji podejmuje działania na skutek indywidualnych skarg na administratorów danych osobowych, przetwarzających dane osobowe osób wnoszących te skargi w sposób niezgodny z ustawą, zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Dalej organ wyjaśnił, że nie posiada ustawowych kompetencji w zakresie podejmowania czynności ustalających, mających na celu ustalenie administratora danych osobowych osoby wnoszącej skargę, tym samym żądanie skarżącego pozostawało poza kognicją [...] i uniemożliwiało wszczęcie i prowadzenie postępowania w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wskazał, iż nie posiada uprawnień pozwalających mu na ingerowanie w tok ani sposób postępowań prowadzonych przez inne, uprawnione na podstawie odrębnych przepisów organy, w tym Prezydenta RP.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnym uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie, na organie nie ciążą obowiązki, których realizacji się domagał. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na niedopełnieniu przez organ obowiązków. Wniósł o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności Postanowienia z ustawą - przepisy wprowadzające, a w szczególności z przepisem art. 70c ust. 3 w zw. z art. 70a tej ustawy, gdyż od odpowiedzi na to pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed WSA w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań omówił treść i zakres stosowania art. 61a § 1 k.p.a. Wskazał, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w tym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Powołując się na przepisy art. 12 i art. 18 ust. 1 u.o.d.o. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że [...] w ramach swoich kompetencji podejmuje działania na skutek indywidualnych skarg na administratorów danych osobowych, przetwarzających dane osobowe osób wnoszących te skargi w sposób niezgodny z ustawą, zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Żaden natomiast przepis ustawy nie przyznaje [...] kompetencji w zakresie podejmowania czynności ustalających, mających na celu ustalenie administratora danych osobowych osoby wnoszącej skargę. To osoba wnosząca skargę wykazuje naruszenie jej prawa do ochrony danych osobowych przez konkretnego administratora danych, a [...] po otrzymaniu takiej skargi, bada jej zasadność. Ponadto [...] w ramach swoich kompetencji nie jest władny ingerować w tok ani w sposób postępowań prowadzonych przez inne, uprawnione na podstawie odrębnych przepisów, organy.

Tym samym w ocenie Sądu brak było podstaw do występowania z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego zgodnie z wnioskiem skarżącego zawartym w skardze.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 61a § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie na organie nie ciążą obowiązki o których stanowią przepisy:

a) art. 12 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz w związku z wnioskiem skarżącego do organu z dnia 1 sierpnia 2014 r.;

b) art. 12 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 u.o.d.o., a w szczególności wskazanie administratora danych, art. 32 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o. oraz w związku z wnioskiem skarżącego do organu z dnia 1 sierpnia 2014 r.;

c) art. 12 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o., art. 70a i art. 70c przepisów wprowadzających, art. 51 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 5 u.o.d.o. oraz w związku z udowodnioną wadą prawną Postanowienia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 2007 r.;

d) art. 12 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1, a w szczególności art. 18 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o. oraz w zw. z art. 1 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o., art. 70a i art. 70c przepisów wprowadzających oraz art. 51 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 5 u.o.d.o. oraz w związku z brakiem podstawy prawnej ogłoszenia Raportu w Monitorze Polskim oraz na stronie internetowej Prezydenta RP;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 106 ust. 3 (winno być: § 3) p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji wniosku dowodowego złożonego przez skarżącego w dniu 23 października 2015 r., pomimo iż wniosek ten był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie prowadził do nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

2. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej polegającą na niewyjaśnieniu istoty sprawy oraz braku stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, której wynikiem było oddalenie skargi.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Zarzut naruszenia prawa materialnego został wadliwie skonstruowany, albowiem wskazano na jego naruszenie poprzez błędną wykładnię art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy przepis ten jest przepisem postępowania administracyjnego.

Z kolei zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 106 ust. 3 (winno być: § 3), art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., jakkolwiek wskazano, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednak nie przedstawiono, na czym ów wpływ miałby polegać.

Przypomnieć przyjdzie w tym miejscu, że podnosząc zarzuty uchybienia przepisom proceduralnym strona powinna uwzględnić przy konstruowaniu takich zarzutów, iż w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczna (tj. prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej) jedynie w przypadku, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie, że taki potencjalny istotny wpływ na rozstrzygnięcie zachodzi, należy do strony, gdyż w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do zastępowania jej w prawidłowym formułowaniu podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 ust. 3 (winno być: § 3) p.p.s.a., zabrakło powyższego elementu. Nie można bowiem za taki uznać stwierdzenia, że dowód, którego dopuszczenia odmówił Sąd pierwszej instancji "mógł skutkować uwzględnieniem złożonej przez niego (skarżącego) skargi, a więc prowadzić do wydania wyroku zgoła odmiennego niż ten który zapadł w niniejszej sprawie" (str. 16, Ad. 1 in fine uzasadnienia skargi kasacyjnej). Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia pozostałych przepisów postępowania podkreślono, że "wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowały bowiem wydaniem wyroku oddalającego skargę wniesioną przez Skarżącego" (str. 17 in fine uzasadnienia skargi kasacyjnej). Tego rodzaju stwierdzenie również w żaden sposób nie tłumaczy, na czym miałby polegać istotny wpływ tych naruszeń na wynik sprawy.

Powyższe braki nie dyskwalifikują jednak całkowicie wniesionej skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do kwestionowania zaskarżonego wyroku z uwagi na błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że [...] nie ma kompetencji w zakresie ustalenia administratora danych osobowych osoby wnoszącej skargę oraz w zakresie kontroli postanowienia wydanego przez Prezydenta RP.

Oceniając w tym kontekście zarzuty skargi kasacyjnej wskazać przyjdzie, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W szczególności podkreślić wypadnie, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia, została zainicjowana wnioskiem skarżącego. Skoro tak, to stwierdzić przyjdzie, że zgodnie z przepisami u.o.d.o. postępowanie na wniosek strony jest prowadzone tylko w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy i toczy się niejako przeciwko konkretnemu administratorowi danych osobowych. Brak jest w ustawie takich podstaw prawnych, które dawałyby [...] kompetencje do prowadzenia postępowania na wniosek strony w przedmiocie ustalenia administratora danych osobowych.

Postępowanie administracyjne prowadzone przez [...] ukierunkowane jest co do zasady na doprowadzenie do usunięcia zarzucanych nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych osoby występującej ze skargą przez skarżony przez nią podmiot (art. 18 ust. 1 u.o.d.o.). Strona może zatem skutecznie dochodzić od [...] wyłącznie podjęcia działań, o których mowa w ww. przepisie. W szczególności osoba, która zarzuca określonemu administratorowi niedopełnienie w stosunku do niej obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 32 u.o.d.o., może zwrócić się do [...] z żądaniem nakazania wskazanemu administratorowi spełnienia tego obowiązku (art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy). W świetle powyższych regulacji [...] nie jest jednak zobligowany do ustalania administratora danych osobowych w konkretnej sprawie, dla konkretnych danych. Osoba, której dane dotyczą może bowiem skutecznie domagać się udzielenia informacji w trybie art. 32 ustawy jedynie od administratora danych, który potencjalnie dane te przetwarza (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2930/12 – niepubl.).

Również zasadnie Sąd pierwszej instancji zważył, że [...] nie przysługują żadne kompetencje, w ramach których mogłoby dojść do kontroli, czy też weryfikacji postanowienia wydanego przez inny organ państwa, w tym przypadku przez Prezydenta RP. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, w myśl którego przepis art. 12 u.o.d.o. wyjaśniany z zastosowaniem przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. nie uprawnia [...] do ingerowania w określone kompetencje innych organów państwa i dokonywania merytorycznej oceny poszczególnych czynności wykonywanych w ramach prowadzonych przez nie postępowań (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2001 r., sygn. II SA 401/00; z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1453/09; z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 268/11).

Podzielając przedstawiony kierunek orzecznictwa, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zważył, iż przyjęta przez Sąd pierwszej instancji ocena stosowania przepisów ustawy o ochronie danych osobowych zasadnie doprowadziła ten Sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odpowiada prawu, a zatem skarga na to postanowienie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. W pkt 2 sentencji odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu – na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.