Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Danuta Kania, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant spec. Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany statutu gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 22 ust. 1-4, § 23 ust. 2, § 27, § 28 ust. 1 i 2, § 29 ust. 2, § 49, § 78 ust. 4.

Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy [...] w części § 22, § 23 ust. 2, § 27, § 28 , § 29 ust. 2, § 49, § 78 ust. 4 załącznika do uchwały zwracając się, na podstawie art. 85, art. 91 w związku

z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym o stwierdzenie nieważności: załącznika do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. w części : § 22, § 23 ust. 2, § 27, § 28, § 29 ust. 2, § 49, § 78 ust. 4 załącznika pn. "Statut Gminy [...]". Przepisom tym Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa,

w szczególności art. 7, art. 58 ust. 1, art. 169 ust.4 Konstytucji RP oraz art. 18, art. 23 ust. 2, art. 24 h do 24 1, art. 46 ust. 4 i art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawa Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z dnia 16 lipca 1998 r. ( Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) i art. 383 Kodeksu wyborczego. Wojewoda wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazał, że w § 22 i § 23 ust. 2 Statutu Rada Miejska wprowadziła regulację bez upoważnienia ustawowego, określając sposób wykonywania mandatu radnego. Zdaniem Wojewody, żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie upoważnia organów gminy do ustanawiania zasad, czy też norm postępowania, regulujących wykonywanie mandatu radnego. Materia ta nie należy do spraw z zakresu działania gminy (art. 18 ust. 1 ustawy). Nie obejmuje jej domniemanie podejmowania tego rodzaju aktów przez radę gminy. Według Wojewody konstrukcja prawna mandatu radnego przesądza o tym, że mandat ten ma charakter mandatu wolnego. Radny

w wykonywaniu obowiązków i przysługujących mu uprawnień nie jest związany instrukcjami wyborców. W tych ramach (działań zgodnych z prawem) ponosi on przed wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie dają radzie gminy upoważnienia do stosowania wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinujących, gdy nie wywiązują się z obowiązku uczestnictwa

w sesjach rady oraz w pracach jej komisji (wyrok NSA z dnia 17 listopada 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2515/95, OSS 1996, nr 1, poz. 13).

Jedynym władczym, przewidzianym prawem instrumentem jest ustalanie przez radę zasad przyznawania diet radnym przez uzależnienie wysokości diet od aktywności osoby sprawującej funkcję radnego. Regulacje zawarte w § 22 i w § 23 ust. 2 w sposób istotny naruszają przepisy art. 7 Konstytucji RP, gdyż każdy przepis statutu musi mieć szczegółową podstawę prawną w ustawie oraz art. 169 ust. 4 Konstytucji.

W § 29 ust. 2 Statutu Rada Miejska ustaliła, że Klub Radnych liczy co najmniej 4 Radnych. Wojewoda wskazał, że przy ustaleniu zasad działania klubów radnych, rada powinna mieć na względzie art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, który każdemu zapewnia wolność zrzeszania się. Określając zasady działania klubów, rada nie może więc stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych. Przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady, ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 u.s.g. Określenie czterech radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza

w ocenie Wojewody możliwość zrzeszania się w formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład rady (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1619/13). Z tego względu zdaniem Wojewody ustalenia § 29 ust. 2 uchwały w sposób istotny naruszają art. 58 ust. 1 Konstytucji RP i art. 23 ust. 2 u.s.g.

W przepisie § 27 Statutu Rada Miejska zobowiązuje radnego do składania oświadczenia o stanie majątkowym. Wojewoda wskazał, że obowiązek ten jest szczegółowo uregulowany w art. 24h do 24l u.s.g.

Regulacja zawarta w § 28 Statutu, dotycząca formy zrzeczenia się mandatu radnego, stanowi modyfikacje obowiązującego w dacie uchwalania statutu, art. 190 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W obecnie obowiązującym stanie prawnym tryb postępowania radnego w zakresie zrzeczenia się mandatu reguluje art. 383 Kodeksu wyborczego, z tym, że właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu jest komisarz wyborczy.

Wojewoda wskazał, że modyfikację art. 46 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi treść § 78 ust. 4 Statutu. Przepis ustawy stanowi "Skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), który odmówił kontrasygnaty, dokona jej jednak na pisemne polecenie zwierzchnika, powiadamiając o tym radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową ".

Skarżący podniósł, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy

nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok SN z dnia 5 stycznia 2001 r" III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

W świetle powyższego w ocenie Wojewody § 27, § 28 i § 78 ust. 4 Statutu istotnie naruszają prawo.

W § 49 Statutu Rada wprowadziła regulację, na mocy której "Koszty wspólnej sesji ponoszą równomiernie zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego, chyba że radni uczestniczący we wspólnej sesji postanowią inaczej". Brak jest zdaniem Wojewody podstawy prawnej do nałożenia na inną jednostkę samorządu terytorialnego takiego obowiązku w drodze Statutu. Stosownie do art. 51 ust. 1 u.s.g. każda gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy (wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt. II OSK 1077/09).

Ponieważ uchwała jest aktem prawa miejscowego, wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] w części określonej w petitum, jest zdaniem Wojewody [...] w pełni uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 22 i 23 ust. 2 Statutu, wskazał, że regulacje te w żaden sposób nie ograniczają wolności wykonywania mandatu radnego, gdyż wywodzą się wprost

z ustawy. W ocenie organu nie jest słuszne stwierdzenie, że zapisy Statutu stanowią niedopuszczalne środki dyscyplinujące radnych. Postanowienia § 23 pozwalają usprawnić działanie urzędu gminy w zakresie obsługi sesji oraz komisji, w tym naliczanie i wypłatę diet. Wprowadzenie do Statutu zakwestionowanych przepisów miało na celu uczynienie aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym i nawet w przypadku, gdy w tym celu powtórzone zostały przepisy ustawy, nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Stanowisko takie potwierdza wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 149/13 za WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 401/09).

Organ wskazał, że przepis § 27 Statutu faktycznie stanowi powtórzenie zapisów ustawowych. Powtórzeniem regulacji ustawowych jest także § 28, mimo że skarżący niesłusznie zdaniem organu zarzucił w tym zakresie także modyfikację normy ustawowej. Nie ulega wątpliwości, że zapis ust. 1 w § 28 nie stanowi modyfikacji

w stosunku do regulacji ustawowej, bowiem zarówno w Ordynacji wyborczej, jak i w Kodeksie wyborczym przewidziana została możliwość zrzeczenia się mandatu radnego.

Również ust. 2 § 28 nie daje podstawy do zarzucenia dokonania modyfikacji regulacji ustawowej. Pojęcie "Ustawa" jest w Statucie zdefiniowane jako ustawa o samorządzie gminnym. Wobec powyższego przepis Statutu wskazuje, że zasady stwierdzania przez radę wygaśnięcia mandatu radnego określa ustawa o samorządzie gminnym. Zapis ten nie stanowi modyfikacji regulacji ustawowej, gdyż ustawa o samorządzie gminnym w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego odsyła do art. 383 Kodeksu wyborczego, który z kolei upoważnia radę do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Upoważnienie rady do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wynika zatem pośrednio z ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie § 29 ust. 2 Statutu organ wskazał, że z powodu braku jakichkolwiek zaleceń ustawodawcy należy przyjąć, że limity osobowe klubu radnych są pozostawione uznaniu rady gminy stosownie do struktury jej składu osobowego. Wskazano, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1837/14 odnosząc się do art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powołał się na prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż przepis ten dotyczy materii ustrojowej, a zatem winien być interpretowany w powiązaniu z innymi przepisami o charakterze ustrojowym. Sąd stwierdził, że będące przedmiotem jego rozstrzygnięcia zapisy statutu określające, że warunkiem utworzenia klubu jest zadeklarowanie w nim udziału przez co najmniej 4 radnych nie ograniczają prawa radnych do zrzeszania się w klubach.

Wprowadzając regulację § 78 ust. 4 Statutu organ stanowiący wziął pod uwagę przepis art. 46 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jak również przepis art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym pracownik samorządowy nie wykonuje polecenia, jeżeli jest przekonany, że prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa, wykroczenia lub groziłoby niepowetowanymi stratami, o czym niezwłocznie informuje kierownika jednostki, w której jest zatrudniony. Wobec powyższego zapis Statutu nie stanowi modyfikacji powszechnie obowiązującego prawa.

W ocenie organu samo powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zabiegi takie wprawdzie naruszają zasady legislacji prawodawczej, jednak o ile nie prowadzą do modyfikacji regulacji ustawowych, to samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1054/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 149/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 401/09).

Wobec powyższego brak jest zdaniem organu podstaw do przyjęcia, że regulacje przyjęte w § 27, § 28 oraz § 78 ust. 4 Statutu w sposób rażący naruszają prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W ocenie Sądu, Wojewoda [...] trafnie zarzucił wszystkim zakwestionowanym w skardze przepisom załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy [...], tj. przepisom § 22 ust. 1-4, § 23 ust. 2, § 27, § 28 ust. 1 i 2, § 29 ust. 2, § 49, § 78 ust. 4., istotne naruszenie prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat prezentowany jest pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że uchwała rady gminy

nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna (v. wyrok NSA o.z. we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98, wyrok NSA

w Warszawie z dnia 16 czerwca 1992 r. sygn. akt II SA 99/92, orzeczenia.nsa.gov.pl). Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt III RN 40/00 (Lex

nr 46924), wskazywał, że statut gminy nie tylko nie powinien powtarzać przepisów ustawy o samorządzie gminnym, lecz także nie może zawierać postanowień sprzecznych z przepisami ustawy, ani też postanowienia statutu nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy.

Twierdzenie, że powtórzenie stanowi istotne naruszenie prawa znajduje swoje uzasadnienie w tym, że powtórzenie regulacji ustawowych – z czym w przypadku zaskarżonych przepisów Statutu Gminy [...] mamy do czynienia - jak też ich modyfikacja, czy uzupełnienie – co także ma miejsce w tej sprawie – jest niezgodne

z zasadami legislacji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd,

że zasady techniki prawodawczej, wyrażone w dziale VI i w dziale V rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) znajdują odpowiednie zastosowanie na gruncie stanowienia przepisów gminnych (§ 143 rozporządzenia), (v. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie stanowisko prezentował też Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze na gruncie uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej

(M.P. Nr 44, poz. 310 ), (v. wyrok NSA o.z. we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98).

Także w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, istotnie narusza prawo wielokrotne powtórzenie, a także modyfikacja przepisów ustawowych dokonana poprzez zaskarżone przepisy Statutu Gminy [...] w brzmieniu nadanym uchwałą

nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Powtórzenie przepisów ustawowych jest normatywnie zbędne. Nadto, każdy powtórzony przepis może być interpretowany

w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (v. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992r. sygn. akt II SA 99/92 orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia

20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Bez wątpienia takie powtórzenie (i to w ocenie Sądu niepełne) regulacji ustawowej, tj. art. 23 ust. 1, art. 23a ust. 1, art. 24 i art. 25a ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. stanowi § 22 ust. 1-4 Statutu.

Nadto ustęp 2 § 22 Statutu modyfikuje w części art. 23 ust. 1 u.s.g., albowiem ten przepis Statutu wskazuje, że radny przyjmuje nie tylko zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty, jak stanowi art. 23 ust. 1 u.s.g., ale także wnioski

i skargi. Poza tym powołany przepis u.s.g. stanowi jednoznacznie, że postulaty radny przedstawia organom gminy do rozpatrzenia. Przepis Statutu stanowiący tylko

o przyjmowaniu postulatów może być dezinformujący. Natomiast instytucja skarg

i wniosków uregulowana jest w dziale VIII k.p.a. Przepis art. 221 k.p.a. stanowi,

że wnioski i skargi składa się do organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 229 k.p.a. określa zaś organy właściwe do rozpatrywania skarg. Nałożenie zatem na radnego obowiązku przyjmowania skarg i wniosków stanowi naruszenie art. 23 ust. 1 u.s.g. i wkracza w materię uregulowaną innym aktem prawnym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest też pogląd, zgodnie z którym przepisy u.s.g. nie uzasadniają stosowania przez radę gminy wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinujących w razie niewykonywania przez nich obowiązku uczestniczenia w pracach rady (v. wyrok NSA o.z. we Wrocławiu z dnia 17 listopada 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2515/95). Pogląd taki prezentuje także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Przepis § 23 ust. 2 Statutu zobowiązuje radnego do powiadomienia

z wyprzedzeniem o swojej nieobecności Biuro Rady, do usprawiedliwienia na piśmie swojej nieobecności na sesji lub posiedzeniu komisji odpowiednio u Przewodniczącego lub przewodniczącego komisji. Stanowi to w istocie niedopuszczalny środek dyscyplinujący radnego. Zasadnie Wojewoda [...] zarzucił w skardze, że Rada Miejska wprowadziła tę regulację nie posiadając do tego upoważnienia ustawowego. Przepis art. 24 u.s.g. stanowiący o obowiązku brania przez radnego udziału w pracach m.in. rady gminy i jej komisji nie pozwala na nałożenie na radnego obowiązku usprawiedliwiania swojej nieobecności. Radny powinien samodzielnie decydować o tym, czy jego nieobecność będzie usprawiedliwiona, także wtedy gdy brak usprawiedliwienia oznacza pozbawienie prawa do diety (v. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1110/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek wynikający z art. 24 u.s.g. obwarowany jest wyłącznie odpowiedzialnością polityczną, gdyż ustawa nie przewiduje żadnych sankcji na wypadek, gdy radny się z niego nie wywiązuje, co wyklucza jakiekolwiek środki dyscyplinujące radnego.

Nieuzasadnionym powtórzeniem przepisu ustawowego jest też przepis § 27 Statutu, stanowiący, że radny składa oświadczenie o stanie majątkowym na podstawie ustawy. Pełne, szczegółowe uregulowanie kwestii składania oświadczeń o stanie majątkowym zawarte jest w art. 24h do 24l us.g. i nie znajduje żadnego uzasadnienia przypominanie o tym podstawowym obowiązku w Statucie.

Istotnie narusza prawo także przepis § 28 ust. 1 i 2 Statutu Gminy [...]. Przepis ten w zakresie ust. 1, stanowiący, że radny może zrzec się mandatu przekazując Radzie pisemne oświadczenie w tej sprawie, modyfikuje przepis

art. 383 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), poprzez dookreślenie, że zrzeczenie się mandatu następuje przez przekazanie pisemnego oświadczenia Radzie. Ustęp 2 § 28 Statutu stanowiący,

że Rada stwierdza wygaśnięcie mandatu na zasadach określonych w ustawie (u.s.g.), jest niezgodny z obowiązującym w dacie podjęcia uchwały z dnia [...] września 2013 r. przepisem art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego. Wygaśnięcie mandatu radnego z powodu pisemnego zrzeczenia się mandatu stwierdza bowiem komisarz wyborczy.

Zasadnie Wojewoda [...] wskazał też przepis § 29 ust. 2 Statutu jako istotnie naruszający prawo. Przepis ten stanowi, że Klub Radnych liczy co najmniej 4 radnych. W świetle art. 23 ust. 2 u.s.g., radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy. Zgodnie z art. 58 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się.

Przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady (w tym przypadku

15 radnych) ustalenie w Statucie takiego limitu osobowego narusza w ocenie Sądu art. 23 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 58 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowi bowiem przeszkodę w korzystaniu przez radnych – przy uwzględnieniu realiów

w postaci rozdrobnienia sceny politycznej – z prawa zrzeszania się w klubach (v. wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1616/04, wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r. sygn. akt II SA 910/96, wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1619/13). Istnienie progu osobowego w liczbie 4 radnych jako przeszkody

w zagwarantowanej konstytucyjnie wolności zrzeszania się, w tym przypadku

w klubach, znajduje potwierdzenie w piśmie radnego Rady Miejskiej w [...] znajdującym się w aktach sprawy (k-34, 35).

Progi liczbowe dla istnienia klubu muszą oczywiście istnieć, jednakże winny być dostosowane do realiów sceny politycznej jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność, że w innej sprawie próg liczbowy określony dla utworzenia klubu w postaci 4 radnych uznany został za nie naruszający wolności zrzeszania się, nie oznacza,

że w przypadku każdej Rady tak ustalony próg liczbowy zapewnia wolność zrzeszania się rozumianą jako wolność zakładania klubów radnych.

Za trafne Sąd uznał też twierdzenie Wojewody [...], że przepis § 49 Statutu w sposób istotny narusza prawo. Brak jest bowiem – na gruncie obowiązujących przepisów prawa – możliwości nałożenia w drodze statutu jakiegokolwiek obowiązku – w tym finansowego – na inną jednostkę samorządu terytorialnego. Zatem powołany przepis Statutu wskazujący, że koszty wspólnej sesji ponoszą równomiernie zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego, chyba że radni uczestniczący we wspólnej sesji postanowią inaczej, w sposób istotny narusza art. 51 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy.

Zakwestionowany przez Wojewodę przepis § 78 ust. 4 Statutu stanowi zaś w istocie częściowo powtórzenie a częściowo modyfikację przepisu art. 46 ust. 4 u.s.g. Powołany przepis u.s.g. stanowi, że skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), który odmówił kontrasygnaty, dokona jej jednak na pisemne polecenie zwierzchnika, powiadamiając o tym radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową. Przepis Statutu stanowi zaś, że skarbnik gminy, który odmówił wystawienia kontrasygnaty, dokona jej jednak na pisemne polecenie Burmistrza z wyjątkiem przypadku, gdy wykonanie polecenia stanowiłoby przestępstwo lub wykroczenie. W takim przypadku skarbnik powiadamia o tym fakcie Radę i regionalną izbę obrachunkową.

W ocenie Sądu takie brzmienie § 78 ust. 4 Statutu stanowi niedopuszczalne, tak częściowo, powtórzenie, a częściowo modyfikację przepisu art. 46 ust. 4 u.s.g. oraz art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Jak już Sąd wskazał na wstępie rozważań, w każdym przypadku dokonane powtórzenie, a tu także modyfikacja przepisów ustawowych, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (v. powołany już wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98).

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd wskazuje, iż nie znalazł podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie sądowe było wolne od opłat sądowych, zaś radca prawny reprezentujący organ nadzoru nie dokonał w niniejszej sprawie żadnej czynności, w tym nie sporządził i nie podpisał skargi do Sądu oraz nie uczestniczył w rozprawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.