Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "[...] " Stowarzyszenia z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie

W dniu 6 czerwca 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w K. złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pismo datowane na dzień 2 czerwca 2012 r. zatytułowane "zażalenie" na pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 24 maja 2012 r. nr [...] w sprawie dotyczącej dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działce nr [...] obr. [...] wraz z miejscami postojowymi dla samochodów, zagospodarowaniem terenu oraz wjazdem na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Stowarzyszenie podniosło, że organ I instancji bezpodstawnie odmówił im dopuszczenia do udziału w wyżej opisanym postępowaniu nie wydając w tym zakresie rozstrzygnięcia we właściwej formie, zwłaszcza odpowiedniego postanowienia. Nadto Stowarzyszenie podniosło, że nie jest trafne stanowisko wyrażone w powyższym piśmie, jakoby Stowarzyszenie nie zostało zgłoszone do Wydziału Spraw Społecznych UM - Miejskiego Ośrodka Wspierania Inicjatyw Społecznych, ponieważ jest zarejestrowane pod nr [...], przesłane zostało sprawozdanie półroczne oraz dokonana opłata rejestracyjna. Wskazano również, że "[...]" jest stowarzyszeniem zwykłym, charytatywnym, nakierowanym na działalność ekologiczną oraz wspierającą samorządność poprzez współpracę z Radą Dzielnicy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 16 lipca 2012 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia złożonego przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w K. w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działce nr [...] obr. [...] wraz z miejscami postojowymi dla samochodów, zagospodarowaniem terenu oraz wjazdem na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu postanowienia podano, że odwołanie oraz zażalenie są środkami zaskarżenia rozstrzygnięć organów administracji publicznej podejmowanych w formie decyzji administracyjnej lub postanowień. Decyzję administracyjną (postanowienie) uprawniony do tego organ może podjąć natomiast wówczas, gdy przewidują to wyraźnie przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie zaś z art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby, wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając zgłoszone żądanie za uzasadnione postanawia o dopuszczeniu organizacji w prowadzonym już postępowaniu, przy czym na postanowienie odmowne przysługuje prawo złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia.

Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 24 maja 2012 r. kierowanym do Stowarzyszenia "[...]", Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki UM podał, opierając się na informacji uzyskanej z Wydziału Spraw Społecznych UM - Referatu Miejskiego Ośrodka Wspierania Inicjatyw Społecznych, że Stowarzyszenie nie figuruje w rejestrze stowarzyszeń zwykłych, wobec czego nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do udziału do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.

Jednocześnie Kolegium podało, że nie można w tym zakresie przyjąć, iż pismo to stanowi w istocie postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, ponieważ jakkolwiek zawiera ono takie elementy właściwe postanowieniu jak: data, numer oraz oznaczenie adresata, to jednak nie zawiera podstawowych składników tj. wskazania organu administracji publicznej (Wydział jest tylko częścią jednostki organizacyjnej powołanej do obsługi organu administracji publicznej, czyli Prezydenta Miasta K.), a przede wszystkim podania podstawy prawnej oraz rozstrzygnięcia. Skoro zatem przedmiotowe zażalenie nie zostało złożone od postanowienia podjętego w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (...) na terenie położonym przy ul. [...] w K., to złożone zażalenie należy uznać za niedopuszczalne.

Niezależnie od powyższego Kolegium zaznaczyło, że kwestia dopuszczenia (względnie odmowy dopuszczenia) Stowarzyszenia "[...]" do udziału w powyższym postępowaniu administracyjnym powinna zostać jednoznacznie rozstrzygnięta poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 31 § 2 k.p.a., przy czym także w interesie samego Stowarzyszenia jest wykazanie, że spełnia ono wymogi pozwalające uznać je za spełniające kryteria organizacji społecznej, w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a., skoro występuje z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 lipca 2012 r., nr [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Stowarzyszenie "[...]" w K..

Stowarzyszenie podniosło, że nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działce nr [...] obr. [...] wraz z miejscami postojowymi dla samochodów, zagospodarowaniem terenu oraz wjazdem na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., pomimo że wykazało swój interes prawny oraz "społeczny charakter".

Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło również, że w tej kwestii nie zostało wydane odpowiednie rozstrzygnięcie w trybie przepisów art. 104 lub art. 123 i art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto w skardze wskazano, że Stowarzyszenie powinno posiadać głos opiniodawczy i być informowane o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym bezpośredniego sąsiedztwa zamieszkania swoich członków, w szczególności co do projektowania i kreowania sąsiednich ciągów komunikacyjnych, wysokiej zieleni oraz ochrony przyrody.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., nr 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Przedmiotem zaskarżenia jest akt o charakterze procesowym, tj. postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia.

Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest prawidłowość oceny dokonanej przez SKO w [...] w zakresie zakwalifikowania pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 24 maja 2012 r. nr [...] w sprawie dotyczącej dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" w K." w postępowaniu administracyjnym jako aktu administracyjnego. Podstawą stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia Stowarzyszenia było bowiem przyjęcie przez Kolegium, że powyższe pismo z dnia 24 maja 2012 r. nr [...] nie ma cech postanowienia. Z samego już faktu, że adresatem zaskarżonego postanowienia było Stowarzyszenie "[...]" w K." wynika legitymacja procesowa Stowarzyszenia do złożenia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z doktrynalną koncepcją domniemania formy decyzji administracyjnej, zaakceptowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji, gdy kompetencja do podjęcia aktu administracyjnego nie budzi wątpliwości, dokument pochodzący od administracji publicznej jest decyzją administracyjną, jeżeli spełnia "minimalne" formalne kryteria uznania danej czynności za akt administracyjny wydany w postępowaniu administracyjnym. Ugruntowane jest już stanowisko, że pismo nie nazwane formalnie decyzją jest w istocie decyzją administracyjną, jeżeli oznaczono w nim organ administracyjny, wskazano adresata aktu, zawarto rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej. Koncepcję tę można i należy odnieść również do takich aktów administracyjnych, jak postanowienia, gdyż gwarantuje ona prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a następnie prawo do sądu, a także pozwala eliminować negatywne skutki zjawiska tzw. ucieczki organów administracji publicznej od formy aktu administracyjnego.

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że ocena dokonana przez SKO w [...] w zakresie zakwalifikowania pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 24 maja 2012 r. nr [...] w sprawie dotyczącej dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" w K." w postępowaniu administracyjnym jako aktu administracyjnego nie była prawidłowa.

Niewątpliwie wniosek Stowarzyszenia z dnia 5 marca 2012 r. (data wpływu) o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym powinien być rozpatrzony przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. Z treści pisma z dnia 24 maja 2012 r. wynika, że autorem tego pisma jest zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K.. Mając na uwadze treść art. 268a k.p.a., zgodnie z którym "organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń" nie można było z góry wykluczyć upoważnienia Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. do wydawania aktu administracyjnego. Wprawdzie w istocie Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. nie jest organem administracji publicznej w sensie ustrojowym, może być nim jednak w znaczeniu funkcjonalnym, a samo pominięcie w piśmie adnotacji, że działa z upoważnienia Prezydenta Miasta K. może podlegać ocenie z punktu widzenia wpływu tego uchybienia na moc wiążącą aktu, nie powinno jednak prowadzić do wniosku, że pismo nie pochodzi od organu administracji publicznej. Ponadto z treści pisma z dnia 24 maja 2012 r. wynika bezspornie, że zawiera ono stanowisko organu, skoro wskazano w nim, że "organ administracji publicznej prowadzący przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy nie może ustalić, czy dana organizacja społeczna istnieje".

Pismo z dnia 24 maja 2012 r. zawiera też wskazanie jego adresata, tj. Stowarzyszenia "[...]" oraz podpis Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K..

Analiza treści tego pisma wykazuje wreszcie, że zawiera ono rozstrzygnięcie sprawy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. W piśmie tym wskazano bowiem, że stanowi ono odpowiedź na wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i nie jest możliwe jego załatwienie zgodnie z art. 31 k.p.a. W istocie zatem z treści tego pisma wynika, że Stowarzyszenie nie będzie traktowane jako podmiot na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a zatem formułuje negatywne rozstrzygnięcie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym.

W tym stanie rzeczy stwierdzenie przez Kolegium niedopuszczalności zażalenia z powodu odmowy zakwalifikowania pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 24 maja 2012 r. nr [...] jako aktu administracyjnego – nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 134 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. traktujących o obowiązku organu prowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonego postanowienia. Okoliczności powyższe uzasadniają zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu administracyjnym, tj. wskazanie potraktowania pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 24 maja 2012 r. nr [...] jako aktu administracyjnego i podjęcia w związku z tym wszelkich czynności procesowych związanych ze złożeniem przez Stowarzyszenie zażalenia na ten akt.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.