Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant st. Inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 120/10 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 120/10, po rozpoznaniu skargi T. G., uchylił decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2009 r. stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok powyższy zapadł w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach sprawy.

T.G. w dniu [...] maja 2008 r. złożył do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "Kopia dokumentu", "Krajowy Bank Pytań" w zakresie licencji PL(G) - szybowcowej, z podaniem opcji wyboru i wskazaniem odpowiedzi, którą organ uznał za poprawną".

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanego dokumentu. Na skutek złożonego przez T.G. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ULC z dnia [...] stycznia 2009 r.

Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi T.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 lipca

2009 r. sygn. akt II SA/Wa 254/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa ULC z dnia [...] czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż żądanie skarżącego, zawarte we wniosku z dnia [...] maja 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie jest jednoznaczne, co czyniło po stronie organu obowiązek wezwania skarżącego do jego sprecyzowania, poprzez wskazanie okresu, z jakiego żąda on "zestawu pytań z opcją wyboru i wskazaniem prawidłowych odpowiedzi".

Na skutek powyższego wyroku, T.G. w piśmie z dnia [...] września

2009 r. sprecyzował oraz rozszerzył swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o udostępnienie dokumentu "Krajowy Bank Pytań" w zakresie licencji PL(G)-szybowcowej, udostępnienie listy pytań i poprawnych odpowiedzi w zakresie pytań będących przedmiotem egzaminów kandydatów do licencji szybowcowej, zastosowanych na egzaminach przeprowadzonych w latach 2008 i 2009 oraz o precyzyjne wskazanie zakresu wiedzy wymaganej na egzaminie do licencji szybowcowej.

W wyniku rozpatrzenia tak zmodyfikowanego wniosku, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał w dniu [...] września 2009 r. decyzję, którą odmówił stronie udostępnienia pytań i tematów egzaminacyjnych wraz z podaniem prawidłowych odpowiedzi obowiązujących w latach 2008-2009 podczas egzaminu państwowego w zakresie licencji PL(G)-szybowcowej. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencje lub uprawnienia lotnicze (Dz. U. Nr 168. poz. 1637) treść tych pytań i tematów egzaminacyjnych należy zachować w tajemnicy przed egzaminem i w czasie jego trwania. Prezes ULC może opublikować jedynie przykłady pytań i tematów egzaminacyjnych w celach dydaktycznych, co uczynił zamieszczając na stronie internetowej Urzędu przykładowe pytania.

W wyniku rozpatrzenia złożonego do organu wniosku T.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ULC decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ, podkreślając, iż w decyzji z dnia [...] września

2009 r. wyraźnie zaklasyfikował dokument "Krajowy Bank Pytań" do informacji publicznych wskazał, iż art. 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencje lub uprawnienia lotnicze nie pozwala na opublikowanie treści pytań i tematów wraz z odpowiedziami, które pojawiają się w trakcie egzaminu państwowego na licencje lub uprawnienia lotnicze. Prezes ULC nie znajduje zatem podstaw do udostępnienia Krajowego Banku Pytań oraz pytań i tematów egzaminacyjnych w zakresie licencji PL(G) - szybowcowej z podaniem opcji wyboru i wskazaniem odpowiedzi, będąc zobowiązanym do zachowania ich w tajemnicy. Wnioskodawca nie jest przy tym pozbawiony możliwości zapoznania się z żądanymi przez siebie informacjami, gdyż Prezes Urzędu umożliwił, zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ww. rozporządzenia, kandydatom przystępującym do egzaminu, zapoznanie się w celach dydaktycznych z zakresem tematów egzaminacyjnych, zamieszczając na stronie internetowej przykłady pytań i tematów. Dodatkowo organ podniósł, iż Krajowy Bank Pytań jest zbiorem dość ograniczonym, nie obejmującym całego zakresu wiedzy teoretycznej jaką trzeba posiąść, aby zostać pilotem i w związku z tym, po jego ewentualnym upublicznieniu, pojawiłoby się bardzo duże zagrożenie dla jakości, a nawet sensu egzaminów państwowych.

W skardze na powyższą decyzję, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T.G. wniósł o uchylenie obu decyzji organu oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że skoro organ zakwalifikował Krajowy Bank Pytań do informacji publicznych, to zobowiązany był ujawnić mu ten dokument, chyba że wskazałby odpowiedni przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej, uniemożliwiający to działanie. Skarżący podkreślił, że powołane w uzasadnieniu decyzji rozporządzenie nakłada klauzulę tajności na konkretne dokumenty dostępne konkretnie wskazanym osobom. Tajne są tematy egzaminacyjne i pytania egzaminacyjne, a do zachowania ich w tajemnicy zobowiązani są egzaminatorzy przeprowadzający egzamin państwowy. Tajność pytań egzaminacyjnych znika jednak po zakończeniu egzaminu. Dokument ten nie jest zestawem pytań egzaminacyjnych, lecz "bankiem", z którego czerpane są pytania przy kompletowaniu zestawu pytań egzaminacyjnych.

Prezes ULC w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2010 r., ustosunkowując się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, przedstawił dodatkową argumentację na poparcie zarzutów skargi.

W kolejnym piśmie z dnia [...] maja 2010 r. skarżący poinformował, że zdał egzamin teoretyczny na licencje pilota szybowcowego PL(G), w trakcie którego zorientował się, że zakres tych pytań wyraźnie wykracza poza wymagany zakres wiedzy wskazany w rozporządzeniu o licencjonowaniu. Organ nie udostępnia zatem informacji, aby ukryć rażące łamanie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r. zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję wskazał, że Prezes ULC odmawiając skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej tj. dokumentu "Krajowy Bank Pytań" w zakresie licencji PL(G) – szybowcowej oraz pytań będących przedmiotem egzaminów kandydatów do licencji szybowcowej, zastosowanych na egzaminach przeprowadzonych w latach 2008 i 2009, powołał się na obowiązek zachowania tych informacji w tajemnicy. Organ nie określił jednak, z uwagi na jaką tajemnicę ustawowo chronioną odmówił udostępnienia powyższych informacji, a także nie wskazał żadnego konkretnego przepisu ustawy o ochronie danych osobowych, w oparciu o który nastąpiła odmowa udostępnienia tej informacji, mimo, że w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. organ zawarł pouczenie, że przysługuje od niej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie było zatem możliwe ani przeprowadzenie prawidłowego podziału kompetencji pomiędzy sądem administracyjnym, a sądem powszechnym, ani poddanie zaskarżonej decyzji merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Stąd Prezes ULC rozpoznając ponownie sprawę winien wyjaśnić szczegółowo, na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygnięcie, z powołaniem się na właściwe przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także (uwzględniając treść art. 21 i art. 22 ust. 1 ww. ustawy) prawidłowo pouczyć stronę o sposobie dochodzenia dostępu do informacji publicznej na drodze postępowania sądowoadministracyjnego lub na drodze procesu cywilnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, działający przez pełnomocnika,

T.G. stwierdził naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5, art. 16, art. 21 i art. 22 w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegające na nierozpoznaniu przez Sąd istoty sprawy i nierozstrzygnięcie kwestii, czy żądana przez skarżącego informacja, jako informacja publiczna, podlega w ogóle jakiejkolwiek tajemnicy ustawowo chronionej i ewentualnie jakiej tajemnicy, a przez to nierozstrzygnięcie o merytorycznej zasadności zaskarżonej decyzji odmownej. Ponadto zarzucił WSA w Warszawie naruszenie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez niezobowiązanie organu administracji do udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej wobec braku jakichkolwiek podstaw do odmowy udzielenia tej informacji, a w szczególności braku jakiejkolwiek tajemnicy ustawowo chronionej, która mogłaby uzasadniać taka odmowę.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie

skargi oraz zobowiązanie organu do udzielenia skarżącemu żądanej przez niego

informacji publicznej, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych

Zdaniem skarżącego, wyrok jest błędny, a przy tym wewnętrznie sprzeczny. Uniemożliwia wykonanie ostatecznej decyzji o odmowie udostępnienia informacji, ale uchylając zaskarżoną odmowną decyzję, nie nakazuje organowi ujawnienia żądanej informacji. Jedyna możliwa forma "niewykonania" decyzji o odmowie ujawnienia informacji, to właśnie udzielenie tej informacji. WSA rozpoznając jego skargę, powinien był w ramach własnej kompetencji, ocenić czy odmowa udzielenia skarżącemu przedmiotowych informacji publicznych ze względu na "tajemnicę" była uzasadniona, a zatem ocenić, czy rzeczywiście w tej sprawie jakakolwiek tajemnica powinna chronić żądane informacje i w przypadku stwierdzenia braku takiej tajemnicy, stosując art. 149 p.p.s.a., powinien zobowiązać organ do udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego informacji publicznych.

Sąd ponadto, w ocenie skarżącego, błędnie uznał, iż organ, odmawiając udostępnienia informacji, musi powołać się na określoną tajemnicę ustawowo chronioną. W istocie organ może (a nie musi) powołać się na taką tajemnicę, jeśli ona faktycznie istnieje. W niniejszej sprawie, organ takiej tajemnicy nie wskazał, co oznacza, iż ona nie istnieje. Jeśli nawet uznać, iż istnieje w tej sprawie jakaś "tajemnica ustawowo chroniona", to jej rodzaj organ jednoznacznie zadeklarował, pouczając stronę o możliwości złożenia skargi do WSA, a więc organ sam rozstrzygnął, że w tym zakresie droga sądowoadministracyjna jest dopuszczalna.

W niniejszej sprawie wszystkie zagadnienia merytoryczne zostały już wyjaśnione. Organ zajął określone stanowisko w sprawie wniosku skarżącego i przybrało ono postać decyzji odmownej ze wglądu na "jakąś tajemnicę". W tej sytuacji, Sąd rozpoznając skargę na taką decyzję organu, samodzielnie powinien rozstrzygnąć, czy rzeczywiście ze względu na przedmiot ochrony, istnieje uzasadnienie dla odmownej decyzji. Sąd powinien zatem ustalić, czy żądane informacje chroni jakakolwiek tajemnica ustawowo chroniona, a jeśli nie, to, stosownie do art. 149 p.p.s.a., w swoim wyroku, uchylając zaskarżone decyzje, powinien jednocześnie zobowiązać organ administracji do udzielenia skarżącemu żądanych przez niego informacji publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z unormowaniem art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej będącej przedmiotem niniejszej kontroli pojawiły się oba rodzaje zarzutów, przy czym zasadnicze znaczenie dla treści skargi ma zarzut naruszenia prawa materialnego, w związku z czym rozstrzygnięcie jego zasadności rzutuje na ocenę zarzutu wskazanego na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 5, art. 16, art. 21 i art. 22 w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Brak rozwinięcia argumentacyjnego tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (koncentrującej się na kwestiach proceduralnych) w odniesieniu do wskazanych w nim przepisów tej ustawy, utrudnia przeprowadzenie pełnej i wszechstronnej kontroli kasacyjnej. Zwłaszcza, że sposób powołania się na powyższe przepisy wskazuje na wyraźnie "wyliczeniowe" zestawienie przepisów, w których pojawia się problem treści informacji, potencjalnie wskazującej na jej publiczny charakter. Z punktu widzenia skuteczności tego zarzutu oznacza to jej istotne ograniczenie.

Nie pozostaje bez znaczenia dla powyższej oceny także fakt, iż autor skargi kasacyjnej określa niewłaściwe zastosowanie wszystkich tych przepisów jako nierozpoznanie przez Sąd istoty sprawy i nierozstrzygnięcie kwestii czy informacja, o ujawnienie której skarżący wnosił, podlega jakiejkolwiek tajemnicy ustawowo chronionej.

W ocenie Składu Orzekającego nie może być zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania jednocześnie całej grupy przepisów, mających z natury rzeczy różny przedmiot, mimo, że są one przepisami tego samego aktu normatywnego. Niewłaściwe zastosowanie polegać może bowiem w przypadku każdego takiego przepisu na innym uchybieniu, które winno być precyzyjnie wskazane. Braki w tym zakresie rzutują na skuteczność zarzutu.

Wskazany w zarzucie kontekst tajemnicy ustawowo chronionej mógłby odnosić się do uzasadnienia tego zarzutu w odniesieniu do art. 22 ustawy, ale dla jego zasadności wymagałby powiązania odpowiednio rozwiniętej argumentacji z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wykazania, na czym polega w ocenie strony skarżącej to niewłaściwe zastosowanie (lub niezastosowanie).

Niezasadność tego zarzutu wiąże się także z tym, że Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 9) podnoszony przez autora skargi kasacyjnej brak podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej, co spowodowało uwzględnienie przez ten Sąd skargi oraz uchylenie obu decyzji administracyjnych, odmawiających skarżącemu udostępnienia informacji odnoszącej się do treści tematów i pytań egzaminacyjnych. Wskazówki podniesione w uzasadnieniu tego wyroku w jej końcowej części (s. 9), odnoszące się zarówno do podstawy odmowy jak i do wykazania okoliczności faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, są w ocenie Składu orzekającego wystarczające dla poprawnego rozpoznania wniosku przez organ administracji. To właśnie one powinny być najpierw określone, stanowiąc następnie przesłankę kwalifikacji decyzji odmawiającej udostępnienia informacji. W tym kontekście żądanie strony skarżącej, aby Sąd samodzielnie określił rodzaj tajemnicy ustawowo chronionej wykracza poza zakres kognicji sądu administracyjnego w ramach sądowej kontroli administracji, a jego spełnienie wiązałoby się z koniecznością wkroczenia w toku sądowej kontroli w bezpośrednie ustalenia faktyczne, dla których brak jest podstaw w powoływanej ustawie o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy wydana została decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, co do której już przyznano, iż ma ona charakter informacji publicznej.

Sąd administracyjny kontroluje bowiem przede wszystkim przebieg postępowania oraz treść decyzji, nie ustalając co do zasady samodzielnie faktów, uzasadniających zastosowanie określonych przepisów. W tym kontekście zauważone braki w ramach tych ustaleń oraz co do powiązania ich z określeniem podstaw odmowy, wypełniają powyższy zakres kontroli. Byłoby bowiem niezgodne z powyższym modelem sądowej kontroli oraz całkowicie niezasadne z punktu widzenia kryteriów merytorycznej racjonalności tej kontroli, gdyby Sąd, będąc przekonanym o uchybieniach organów w zakresie ustaleń faktycznych, samodzielnie podejmował się próby określenia rodzaju ustawowo chronionej tajemnicy, mogącego stanowić podstawę kwalifikacji odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W świetle powyższego, w sytuacji, gdy organ przyjął (co przyznaje także autor skargi kasacyjnej – s. 2 uzasadnienia skargi), iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 p.p.s.a., oznaczający w istocie zarzut niezastosowania powyższego przepisu przez Sąd, co zostało określone w skardze kasacyjnej jako brak zobowiązania organu administracji do udostępnienia żądanej informacji. Całkowicie nietrafne jest w związku z powyższym stanowisko autora skargi kasacyjnej (s. 3 jej uzasadnienia), że zastosowaniu art. 149 p.p.s.a. powinno towarzyszyć uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Nietrafność tego ostatniego zarzutu wiąże się z faktem, iż przepis art. 149 p.p.s.a. określa reakcję sądu na bezczynność organu administracji. To zaś ma miejsce wówczas, gdy organ nie podejmuje działania, do którego jest zobowiązany. Bezczynność nie może być natomiast związana z podjęciem działania przez organ administracji, które nie jest akceptowane przez stronę skarżącą co do rodzaju lub przebiegu postępowania czy co do niesatysfakcjonującej dla strony skarżącej treści decyzji jako jego wyniku. Z tymi zaś przesłankami należy kojarzyć treść wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu oraz jego rozwinięcie w uzasadnieniu tej skargi, bowiem jej autor wiąże brak zobowiązania organu z sytuacją podnoszonego przez niego braku jakiejkolwiek podstawy do odmowy udzielenia tej informacji. Sprowadza zatem także to uchybienie do wskazanego wyżej i już ocenionego w ramach kontroli kasacyjnej, zarzutu naruszenia prawa materialnego, związanego z żądaniem samodzielnego przesądzenia przez Sąd I instancji braku wystąpienia jakiejkolwiek tajemnicy ustawowo chronionej, która taką odmowę mogłaby uzasadniać.

Stąd w ocenie Składu Orzekającego, w sytuacji podjęcia przez organ decyzji, nie można mówić o jego bezczynności i wskazywać na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 149 p.p.s.a.

W świetle powyższej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.