Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Powstałe w wyniku uchwał Związku Międzygminnego spory majątkowe pomiędzy gminą, która wystąpiła ze związku międzygminnego a tym związkiem, mają charakter cywilnoprawny a ym samym do ich rozpoznania właściwe są sądy powszechne.

Dnia 29 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 545/11 w sprawie ze skargi Gminy N. na uchwałę Związku Międzygminnego "[...]" w S. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości składek na 2011 r. postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 545/11 oddalił skargę Gminy N. na uchwałę Związku Międzygminnego "[...]" w S. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości składki na 2011 rok.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Zgromadzenie Związku Międzygminnego "[...]" w S., na podstawie § 6 i 33 statutu tego Związku uchwaliło: w § 1 składkę członkowską na 2011 rok na spłatę zaciągniętej pożyczki na inwestycje zrealizowane przypadającą na poszczególne gminy będące członkami związku, w tym na gminę N. w wysokości 54.500 zł, w § 2 składkę członkowską na 2011 rok na bieżącą działalność Biura Związku przypadającą na poszczególne gminy według ilości mieszkańców, z pominięciem gminy N., w § 3 składkę na inwestycję w 2011 roku przypadającą na poszczególne gminy, w tym na gminę N. w wysokości 7.600,11 zł, z przeznaczeniem na realizację inwestycji pn. "Rozbudowa wodociągu tranzytowego [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego", w § 4 składkę na inwestycję w 2011 roku przypadającą na poszczególne gminy, w tym na gminę N. w wysokości 166.472,95 zł, z przeznaczeniem na realizację inwestycji pn. "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie związków międzygminnych [...] i [...] w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko". W § 5, 6, 7 i 8 uchwały określono terminy płatności ustalonych w § 1, 2, 3 i 4 składek i składek członkowskich. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Związku Międzygminnego (§ 9), a w § 10 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. Gmina N. wezwała Związek Międzygminny do zmiany powyższej uchwały poprzez uchylenie postanowień dotyczących obciążenia nałożonego na gminę N. w zakresie składki członkowskiej na 2011 rok na spłatę zaciągniętej pożyczki w kwocie 54.500 zł (§ 1), na inwestycję w 2011 r. w kwocie 7.600,11 zł. (§ 3) oraz składkę na inwestycję na 2011 rok w kwocie 166.472,92 zł. W uzasadnieniu wezwania podano, że gmina N. od dnia 1 stycznia 2010 r. nie jest członkiem Związku Międzygminnego i dlatego nie mogą być na nią nakładane jakiekolwiek opłaty wynikające z tego tytułu.

Związek Międzygminny nie odpowiedział na to wezwanie.

Gmina N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części:

- ustalającej dla gminy N. składkę członkowską na 2011 rok na spłatę zaciągniętej pożyczki na inwestycje zrealizowane w wysokości 54.500 zł, tj. § 1 pkt 4 uchwały,

- ustalającej dla gminy N. składkę na inwestycję na 2011 rok z przeznaczeniem na realizację inwestycji pn. "Rozbudowa wodociągu tranzytowego [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego" w wysokości 7.600,11 zł, tj. § 3 pkt 4 uchwały,

- ustalającej dla gminy N. składkę na inwestycję na 2011 rok w wysokości 166.472,94 zł, tj. § 4 pkt 4 uchwały,

- ustalającej dla gminy N. termin zapłaty raty na zaciągniętą pożyczkę na inwestycję, tj. § 5 pkt 1 uchwały,

- ustalającej dla gminy N. termin zapłaty raty na realizację inwestycji pn. "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie związków międzygminnych [...] i [...] w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko", tj. § 8 pkt 1, 2 i 3 uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 32 ust. 1 pkt c). w związku z § 9 pkt 1 statutu Związku Międzygminnego, poprzez bezpodstawne obciążenie skarżącej składkami członkowskimi na 2011 r. za spłatę zaciągniętej pożyczki oraz składkami na inwestycję Związku na 2011 r. w sytuacji, gdy z dniem 1 stycznia 2010 r. gmina N. nie jest członkiem związku,

2. art. 49 ust. 1 i art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez narzucenie skarżącej w drodze administracyjnoprawnej obowiązku ponoszenia ciężarów finansowych związanych z funkcjonowaniem Związku Międzygminnego, do którego skarżąca nie należy, a więc odrębnej osoby prawnej.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Rada Gminy N. w dniu [...] czerwca 2009 r. podjęła uchwałę Nr [...] o wystąpieniu Gminy No. ze Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w S. Uchwała ta w tym samym dniu została doręczona do siedziby Związku Międzygminnego, w związku z czym z dniem [...] grudnia 2009 r. Gmina N. przestała być członkiem tego Związku i przestały na niej ciążyć obowiązki wynikające z tego członkowstwa, a więc również obowiązek płacenia składek członkowskich. Wskazano, że § 32 statutu Związku zawierający katalog źródeł finansowania nie zawiera postanowień uzasadniających nakładanie na byłych członków Związku Międzygminnego obowiązku ponoszenia opłat na jego funkcjonowanie, w tym również partycypowania w kosztach inwestycji. Ponadto decyzja o inwestycji pn. Rozbudowa wodociągu tranzytowego [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego, została podjęta w sytuacji, gdy gmina N. wystąpiła już ze Związku Międzygminnego. Dlatego planując finansowanie tej inwestycji Związek nie miał prawa brać pod uwagę środków gminy N.

Gmina powołała się też na wynikającą z art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadę dobrowolności członkowstwa w związku międzygminnym. Rozliczenie gminy występującej ze związku powinno zatem nastąpić nie w drodze aktu administracyjnego, ale w drodze cywilnoprawnej. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 5 usg. do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4, a art. 8 ust. 2b stanowi, że spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74, rozpatrują sądy powszechne. Dlatego jeżeli Związek Międzygminny twierdzi, że należności którymi obciążył gminę N. w uchwale są zasadne i wynikają ze Statutu Związku, to powinien skierować sprawę na drogę postępowania cywilnego, a nie podejmować zaskarżoną uchwałę.

W odpowiedzi na skargę Związek Międzygminny wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu powołał się na wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 marca 2011 r., II SA/Ke 716/10 oddalający skargę gminy N. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego ustalającą składkę na inwestycję na 2010 r. przypadającą na poszczególne gminy będące członkami związku. Wskazano, że wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną, która została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1499/11.

Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że inwestycje, na które zaciągnięto pożyczkę, o jakiej mowa w § 1 zaskarżonej uchwały dotyczą inwestycji określonych w § 9 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego, tj. stacji uzdatniania wody oraz sieci magistralnej relacji od stacji uzdatniania wody do zaworów pomiarowych znajdujących się na terenie wszystkich siedmiu gmin – członków Związku Międzygminnego, a także gminy N. Wodociąg regionalny, o jakim mowa w § 9 ust. 1 statutu Związku Międzygminnego jest tożsamy z wspomnianą siecią magistralną. Wodociąg tranzytowy "[...]", o którym mowa w § 3 zaskarżonej uchwały jest tożsamy z wodociągiem regionalnym z § 9 statutu Związku Międzygminnego. Wodociąg ten był budowany w dwóch etapach; spłata pożyczki dotyczyła pierwszego etapu, natomiast składka na tę inwestycję na 2011 rok z § 3 zaskarżonej uchwały dotyczy etapu drugiego tego samego zadania. Również zadanie określone w § 4 zaskarżonej uchwały mieści się w zadaniu z § 9 ust. 1 statutu Związku Międzygminnego, ponieważ porozumienie dotyczące realizacji tego projektu zostało zawarte w 2007 r., gdy gmina N. była członkiem Związku Międzygminnego.

Na skutek zobowiązania przez Sąd, pełnomocnik organu przy piśmie z dnia 9 grudnia 2011 r. dołączył do akt sprawy w celu wykazania, że inwestycje, o jakich mowa w § 1, 3 i 4 zaskarżonej uchwały są tożsame z inwestycją określoną w § 9 statutu Związku Międzygminnego:

- odpis uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego z [...] kwietnia 2007 r. w sprawie kompleksowego rozwiązania gospodarki wodno-ściekowej w aglomeracjach należących do Związków Międzygminnych "[...]" i [...]" z załączonym porozumieniem,

- odpis uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego z [...] lipca 2004 r. w sprawie zaciągnięcia pożyczki z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na finansowanie zadania pn. "Budowa Stacji Uzdatniania Wody dla rejonu [...]" wraz z umową,

- odpis umowy z [...] marca 2010 r. zawartej w Kielcach o dofinansowanie projektu wodociągu tranzytowego dla Związku Międzygminnego "[...]" w ramach porozumienia z 2007 r.,

- odpis umowy z [...] marca 2010 r. pomiędzy Związkami Międzygminnymi "[...]" i "[...]" dotyczącej realizacji z Funduszu Spójności etapu II określonego w § 9 statutu Związku Międzygminnego. Dowód z tych dokumentów został przez Sąd przeprowadzony na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że zostały spełnione warunki formalne do wniesienia skargi na uchwałę, wskazane w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g.

Przechodząc następnie do rozpoznania sprawy Sąd podkreślił, że zaskarżona część uchwały z dnia [...] lutego 2011 r. dotyczy dwóch rodzajów składek. Pierwszy z nich, nazwany składką członkowską (§ 1 uchwały), dotyczy spłaty pożyczki zaciągniętej na zrealizowane już przez Związek Międzygminny inwestycje, które nie zostały w uchwale wskazane. Jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r., a przede wszystkim z dokumentów złożonych przez organ, składka ta dotyczy zadania inwestycyjnego pod nazwą "Budowa Stacji Uzdatniania Wody dla regionu [...]". Przekonuje o tym bowiem treść uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego z [...] lipca 2004 r. w sprawie zaciągnięcia pożyczki z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na finansowanie tego właśnie zadania, z której § 2 wynika, że spłata pożyczki będzie następować z dochodów własnych Związku pochodzących ze składek członkowskich gmin partycypujących w kosztach zadania (...) z uwzględnieniem spłaty zobowiązań wynikających z zaciągniętej pożyczki w planach budżetowych (k. 65). Jak wynika z tego sformułowania, spłata pożyczki na wskazane zadanie miała następować ze składek gmin partycypujących w kosztach tego zadania. Ponieważ ze względu na datę podjęcia i realizacji tego zadania nie może być wątpliwości, że gmina N. była gminą partycypującą w kosztach tego zadania, nie może być też wątpliwości, że mimo skutecznego wystąpienia ze Związku Międzygminnego z dniem [...] grudnia 2009 r. spłata pożyczki zaciągniętej na to zadanie obciąża również tę gminę. Sąd przy tym wyjaśnił, że użycie w zaskarżonej uchwale mylącego określenia "składka członkowska" sugerującego, że chodzi o należność wynikłą z faktu przystąpienia do związku międzygminnego i związaną z pozostawaniem członkiem tego związku, nie może przesądzać o charakterze tej należności. Nie decyduje o nim bowiem nazwa tej należności, ale jej przeznaczenie i przyczyna jej nałożenia. Czym innym jest bowiem obciążenie składkami na bieżące utrzymanie Związku, które rzeczywiście mogą być nakładane jedynie na aktualnych członków Związku (do których gmina N. nie należy od dnia 1 stycznia 2010 r. - § 42 statutu Związku), a czym innym obciążenie kosztami wspólnej inwestycji - czy to już zrealizowanej, co wymaga spłaty kredytu zaciągniętego na jej realizację - czy też będącej w trakcie realizacji, pod warunkiem, że inwestycja taka stanowi realizację statutowego zadania Związku Międzygminnego. Te koszty obciążają bowiem wszystkie gminy, które przyjęły Statut Związku Międzygminnego do momentu zawarcia stosownych umów regulujących stosunki pomiędzy Związkiem, a występującym członkiem, o czym mowa w § 44 Statutu Związku.

W odniesieniu do drugiego rodzaju składek tj. na realizację dwóch inwestycji opisanych w § 3 i 4 zaskarżonej uchwały, Sad wskazał, że rozstrzygnięcie tej kwestii zależało od oceny, czy inwestycje te stanowią realizację zadania objętego Statutem Związku Międzygminnego. W ocenie Sądu, inwestycja określona w § 4 zaskarżonej uchwały jako "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie związków międzygminnych [...] i [...] w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko" jest w istocie tą samą inwestycją, na której realizację Zgromadzenie Związku Międzygminnego ustaliło składkę na 2010 rok uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., która była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przez WSA w Kielcach i przez NSA. Jak wskazał Sąd, co prawda w niniejszej sprawie nie jest związany wyrokiem NSA wydanym w tamtej sprawie, (gdyż przedmiotem niniejszej skargi jest inna uchwała, niż zaskarżona w tamtym postępowaniu), to jednak nie można nie zauważyć, że argumentacja, która legła u podstaw uznania zgodności z prawem przywołanej uchwały z [...] czerwca 2010 r., jest aktualna również w realiach niniejszej sprawy. Ponieważ więc z treści uchwały nr [...] Rady Gminy w N. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie przystąpienia do wspólnej realizacji zadań z zakresu gospodarki wodno-ściekowej wynika, że Rada Gminy N. m.in. na podstawie § 9 i 10 Statutu Związku Międzygminnego "[...]" przystąpiła wraz z pozostałymi członkami tego Związku Międzygminnego do wspólnego przygotowania inwestycji w celu realizacji zadań z zakresu gospodarki wodno-ściekowej dla poprawy zaopatrzenia w wodę gminy oraz odprowadzania i unieszkodliwiania ścieków z terenu gminy (§ 1 Statutu Związku Międzygminnego), to należy stwierdzić, że niezależnie od faktu skutecznego wystąpienia tej gminy ze Związku Międzygminnego, powinna ona dalej partycypować w kosztach tej inwestycji.

Trafność zakwalifikowania inwestycji, o jakiej mowa w § 4 zaskarżonej uchwały, jako inwestycji objętej § 9 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego, potwierdza dodatkowo treść uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego z [...] kwietnia 2007 r. w sprawie kompleksowego rozwiązania gospodarki wodno-ściekowej w aglomeracjach należących do Związków Międzygminnych "[...]" i "[...]" oraz dołączonego do niej porozumienia (k. 59-64).

Sąd podkreślił, że jako podstawę prawną tej uchwały przyjęto między innymi przepis § 9 Statutu Związku Międzygminnego, a więc ten sam, który określił zadania inwestycyjne przyjęte do realizacji przez członków założycieli Związku Międzygminnego. Z § 7 ust. 1 i § 9 ust. 2 porozumienia z dnia 8 marca 2007 r., stanowiącego załącznik do uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. wynika, że mimo faktu jego zawarcia pomiędzy Związkami Międzygminnymi "[...]" w K., a "[...]" w S., gminy współdziałające w ramach umawiających się Związków Międzygminnych (a więc również gmina N.) zobowiązały się do zabezpieczenia w swoim budżecie środków finansowych na pokrycie 100% udziału własnego w objętej uchwałą inwestycji, w tym kosztów obsługi ewentualnych kredytów oraz do ponoszenia kosztów związanych z obsługą i realizacją inwestycji, w szczególności wynikających z realizacji umów inwestycyjnych, nadzoru technicznego, kosztów administracyjnych itp. Zapis taki potwierdza dodatkowo, że gmina N. jeszcze w 2007 r. akceptowała działania zmierzające do wykonania inwestycji przyjętej przez tę gminę do realizacji w § 9 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w części objętej § 4 i 8 jest zgodna z prawem.

W odniesieniu do kolejnej inwestycji, na którą w zaskarżonej uchwale zostały ustalone składki na 2011 r. między innymi od gminy N., odnoszącej się do rozbudowy wodociągu tranzytowego [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego (§ 3 zaskarżonej uchwały), Sąd wskazał, że jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r., a zwłaszcza ze złożonych przez niego dokumentów, również ta inwestycja mieściła się w zadaniach inwestycyjnych Związku Międzygminnego określonych w § 9 statutu tego Związku. Z przepisu tego wynika bowiem, że jednym z zadań tego Związku jest prowadzenie inwestycji pod nazwą "Wodociąg Regionalny N. – [...]" polegającej na budowie ujęcia wody z rzeki [...] poniżej S. wraz ze stacją uzdatniania wody, a następnie na budowie wodociągu regionalnego zasilanego z tego ujęcia i doprowadzającego wodę do gmin zrzeszonych w Związku zgodnie z ich potrzebami. Wskazany w § 9 ust. 1 Statutu wodociąg regionalny, to właśnie wodociąg tranzytowy prowadzący od stacji uzdatniania wody również wymienionej w tym przepisie, do własnych lokalnych sieci rozdzielczych wszystkich siedmiu gmin – założycieli Związku Międzygminnego, a więc i gminy N., o czym również jest mowa w statucie Związku Międzygminnego (§ 9 ust. 2). Powyższe okoliczności potwierdza również treść umowy z [...] marca 2010 r. o dofinansowanie projektu pn. "Rozbudowa wodociągu tranzytowego [...]", zawartej pomiędzy Województwem Świętokrzyskim, a Związkiem Międzygminnym. Z § 2 ust. 1 tej umowy wynika w szczególności, że wskazany projekt określony został we wniosku nr [...] z 2008 r., a więc z okresu, gdy gmina N. była jeszcze członkiem Związku Międzygminnego. W § 3 ust. 1 pkt 1 wskazany został termin rozpoczęcia realizacji tego projektu na dzień [...] listopada 2009 r., a więc również w okresie trwającego członkowstwa gminy N. w Związku Międzygminnym. Oprócz niewątpliwej tożsamości zadania inwestycyjnego objętego § 3 zaskarżonej uchwały i § 9 ust. 1 statutu Związku Międzygminnego, wskazana okoliczność również świadczy o pełnej zgodzie gminy N. - jeszcze jako członka Związku Międzygminnego - na realizację tego projektu na zasadach określonych w statucie Związku.

Konsekwencją zgodności z prawem przepisów ustalających wysokość składek obciążających gminę N. (§ 1,3 i 4 zaskarżonej uchwały), była również – zdaniem Sądu - legalność dalszych zaskarżonych przepisów uchwały z dnia [...] lutego 2011 r. określających sposób i terminy zapłaty tych składek (§ 5 pkt 1, § 7 (który zresztą nie został objęty zaskarżeniem) i § 8 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały).

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu rażącego naruszenia przepisu art. 67 ust. 2 pkt 7 u.s.g. oraz § 32 ust. 1 lit. c). w związku z § 9 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego "[...]" poprzez bezpodstawne obciążenie skarżącej składkami członkowskimi na 2011 rok za spłatę zaciągniętej pożyczki oraz składkami na inwestycję Związku na 2011 rok pomimo jej wystąpienia ze Związku, Sąd wskazał, że z żadnego ze wskazanych w art. 67 ust. 2 u.s.g. elementów, które powinny się znaleźć w treści statutu związku międzygminnego, nie wynika niedopuszczalność obciążenia kosztami realizacji zadania przyjętego w statucie Związku również gminy, która z tego związku wystąpiła. Można wręcz, zdaniem Sądu, wywnioskować, że skoro przepis art. 67 ust. 2 pkt 6 u.s.g., którego naruszenie zarzuca skarżąca gmina, przewiduje iż zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku powinien określać statut, to znaczy, że ustawodawca pozostawił członkom związku międzygminnego, którzy uchwalą statut, swobodę w określeniu zasad partycypowania w kosztach realizacji przyjętych w statucie zadań. Nie ma w tej sytuacji podstaw, aby w przepisie art. 67 ust. 2 pkt 7 u.s.g. upatrywać uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Jak wskazał Sąd, powołany w skardze przepis § 32 ust. 1 lit. c) statutu istotnie przewiduje, że Związek realizuje zadania określone w § 9 między innymi ze środków pieniężnych wniesionych przez członków związku, już jednak następny przepis § 33 statutu zawiera normę, poddającą w wątpliwość twierdzenia skarżącego. Ostatnia bowiem z objętych tym przepisem norm określa, że spłata zaciągniętych kredytów i pożyczek na inwestycje zrealizowane następuje po równo od każdej Gminy. Taki zapis, a w szczególności użyte w nim określenie adresata nałożonych obowiązków spłaty zaciągniętych kredytów i pożyczek, potwierdza pogląd, że Statut Związku przewiduje możliwość nakładania obowiązków nie tylko na aktualnych członków Związku, ale również na Gminy, przez co można rozumieć Gminy będące założycielami Związku. Przy takiej wykładni nie można przyjąć, aby § 32 ust. 1 lit. c). Statutu Związku został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd wskazał, że reguła określona w powołanym w skardze art. 49 ust. 1 u.s.g. ma tylko ograniczone zastosowanie do związków międzygminnych. Z całą jednak pewnością gmina będąca członkiem Związku ponosi odpowiedzialność w granicach wniesionego wkładu, a nadto w zakresie, w jakim jest obowiązana do pokrywania strat ponoszonych przez związek. Wydaje się ponadto, że zasada ograniczenia odpowiedzialności gminy za zobowiązania związku międzygminnego nie dotyczy również innych zobowiązań tego związku (np. z tytułu spłaty zaciągniętych kredytów), jeżeli istnieje ważna podstawa prawna pozwalająca związkowi międzygminnemu na domaganie się od gminy pokrycia tych zobowiązań w formie składek. Taka podstawa w niniejszej sprawie istnieje, skoro gmina N. dobrowolnie przyjęła na siebie zobowiązania związane z realizacją inwestycji, o jakich mowa w zaskarżonej uchwale i w § 9 Statutu Związku Międzygminnego. Nie może więc być również w sprawie mowy o naruszeniu sądownie chronionej samodzielności gminy N. Istotą samodzielności jest bowiem również odpowiedzialność za podjęte przez siebie zobowiązania.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina N., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1) naruszenie art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 9 pkt 1, § 32 ust. 1 pkt c oraz § 33 statutu Związku Międzygminnego "[...]" poprzez:

• Uznanie, iż "Statut Związku przewiduje możliwość nakładania obowiązków nie tylko na aktualnych członków związku, ale również na Gminy, przez co można rozumieć Gminy będące założycielami Związku,

• Uznanie za zasadne obciążenie skarżącej składkami członkowskimi na 2011 r. na spłatę zaciągniętej pożyczki, oraz składkami na inwestycje Związku, na 2011 r., w sytuacji, gdy od dnia 1 stycznia 2010 r. Gmina N. nie jest jego członkiem;

• Uznanie za zasadne nie obciążenie składkami wszystkich Gmin będących założycielami Związku, a uznanie za zasadne obciążenie skarżącej z ich pominięciem, składkami członkowskimi na 2011 r. za spłatę zaciągniętej pożyczki, oraz składkami na inwestycje Związku na 2011 r., mimo uznania, iż "Statut Związku przewiduje możliwość nakładania obowiązków nie tylko na aktualnych członków związku, ale również na Gminy, przez co można rozumieć Gminy będące założycielami Związku.

2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 67 ust. 2 pkt 6 oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 9 pkt 1, 32 oraz 33 statutu Związku Międzygminnego "[...]" poprzez oddalenie skargi i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo tego, iż narusza ona interes prawny Gminy N. (byłego członka Związku) ustalając bezpodstawnie jego odpowiedzialność za:

a) koszty realizacji inwestycji niestanowiącej pierwotnego celu statutowego Związku określonego w § 9 ust. 1 statutu Związku,

b) koszty, jakie winny obciążyć wszystkich założycieli Związku,

c) koszty w zawyżonej wysokości,

d) koszty spłaty zobowiązań zaciągniętych przez Związek po dniu wystąpienia ze Związku Gminy N.

3) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego przez Sąd I instancji w celu wyjaśnienia:

a) czy zasadnie (także co do wysokości) obciążono Gminę N. spłatą pożyczki zaciągniętej na inwestycje zrealizowane (§ 1 uchwały) w kwocie 54.500 zł?

b) czy zasadnie (także co do wysokości) obciążono Gminę N. składką na inwestycje na 2011 r. (§ 3 uchwały) w kwocie 7.600,11 zł z przeznaczeniem na: Rozbudowę wodociągu tranzytowego [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego?

c) czy zasadnie (także co do wysokości) obciążono Gminę N. składką na inwestycje na 2011 rok (§ 4 uchwały) w kwocie 166.472,95 zł oraz faktycznego przedmiotu inwestycji pn. "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno – ściekowej na terenie związków międzygminnych [...] i [...]", a także pominięcie ustalenia, w jakiej dacie podjęto decyzję o realizacji inwestycji, a także, kiedy zaciągnięto zobowiązanie?

4) naruszenie art. 49 ust. 1 i art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuznanie zasadności zarzutu skargi, że narzucenie skarżącej w drodze administracyjnoprawnej obowiązku ponoszenia ciężarów finansowych związanych z funkcjonowaniem Związku, do którego skarżąca nie należy, a więc odrębnej osoby prawnej, godzi w zasadę ograniczenia odpowiedzialności Gmin za zobowiązania innych osób prawnych.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma uzasadnione zarzuty, zwłaszcza w kontekście wywodów zawartych w jej uzasadnieniu. Uwzględnienie skargi kasacyjnej prowadzić jednak musiało nie tylko do skutku oczekiwanego przez skarżącą Gminę N. – uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, ale także – w konsekwencji uznania jej zarzutów za uzasadnione – do odrzucenia skargi. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była uchwała Związku Międzygminnego "[...]" w S. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości składek na 2011 r., w której w § 1 ustalono składkę członkowską na 2011 r. na spłatę zaciągniętej pożyczki na inwestycje zrealizowane w określonych wysokościach (przy czym Gmina N. została obciążona składką w wysokości 54.500 zł), w § 2 ustalono składkę na rok 2011 na bieżącą działalność Biura Związku (tą składką Gmina N. obciążona nie została), w § 3 ustalono składkę na inwestycję na rok 2011 (w tym na Gminę N. w wysokości 7.600,11 zł), w § 4 ustalono składkę na inwestycję (zapewnienie prawidłowej gospodarki wodościekowej na terenie Związków Międzygminnych [...] i [...] w Ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko), w tym na Gminę N. w wysokości 166.472,94 zł, w § 5 ustalono składkę członkowską na spłatę zaciągniętej pożyczki na inwestycje zrealizowane płatną w ratach, do dnia [...] marca 2011 r. 27.000,00 m.in. przez Gminę N. i do dnia [...] lipca 2011 r. – 27.500,00 zł m.in. także przez Gminę N.

Gmina N. od dnia 1 stycznia 2010 r. nie jest już członkiem Związku Międzygminnego i z uwagi na ten fakt kwestionowała możliwość nakładania na nią jakichkolwiek opłat przez organy Związku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach pełnomocnik Gminy N. podnosił także naruszenie art. 67 ust. 2 pkt 7 oraz art. 49 ust. 1 i art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez narzucenie skarżącej w drodze administracyjnoprawnej obowiązku ponoszenia ciężarów finansowych związanych z funkcjonowaniem Związku, do którego skarżąca nie należy, a wiec odrębnej osoby prawnej. Oddalając skargę Gminy N. Sąd I instancji powołał się na to, że art. 49 ust. 1 u.s.g. ma tylko ograniczone zastosowanie do związków komunalnych, bo gmina ponosi odpowiedzialność w granicach wniesionego wkładu oraz jest obowiązana do pokrywania strat poniesionych przez związek a ponadto przyjął, że zasada ograniczenia odpowiedzialności gminy za zobowiązania związku międzygminnego nie dotyczy również innych zobowiązań związku (np. z tytułu spłaty kredytów) jeśli istnieje ważna podstawa prawna pozwalająca związkowi na domaganie się pokrycia tych zobowiązań w formie składek.

Przed przejściem do dalszych rozważań należy wyjaśnić, że spory między Gminą N. a Związkiem Międzygminnym "[...]" były już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z 13.10.2011 r. (sygn. akt II OSK 1499/11 ) NSA oddalił skargę kasacyjną Gminy N. od wyroku WSA w Kielcach z 16.03.2011 r. oddalającego skargę tej Gminy na inną uchwałę wskazanego Związku z [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie składki na inwestycję, uznając m.in. że w okolicznościach sprawy, zaskarżona uchwała, będąca konsekwencją m.in. uchwały tej Rady z [...].12.2004 r. Nr [...] nie naruszała interesu prawnego Gminy N. W kolejnych wyrokach skargi kasacyjne Gminy N. od wyroków WSA w Kielcach z dnia 26.10.2011 (sygn. akt II SA/Ke 543/11 i II SA/Ke 544/11) ze skarg na uchwały Związku dotyczące składek na spłatę kredytów i pożyczek na zrealizowane inwestycje oraz na inwestycje w 2009 r., oddalających skargi Gminy N. - również były oddalone z tym, że w sprawie II OSK 133/12 NSA oddalając skargę kasacyjną uznał, że skarga ta nie miała uzasadnionych podstaw, ponieważ nie odpowiadała wymaganiom formalnym określonym w art. 174 i art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w sprawie II OSK 194/12 NSA oddalając skargę, wskazał, że zaskarżona uchwała z [...] grudnia 2009 r. ustalała termin płatności składki na [...].12.2009 r., a wówczas Gmina N. była członkiem Związku i zgodnie ze statutem powinna płacić składki uchwalone przez Związek. Jednocześnie NSA wskazał, że od momentu wystąpienia gminy ze Związku, wszelkie wzajemne rozliczenia między dwoma odrębnymi podmiotami prawa cywilnego, będą podlegać kognicji sądów powszechnych.

To ustalenie jest ważne na gruncie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina N., nie będąc już członkiem Związku, podnosiła bezpodstawność nałożonych na nią obciążeń i ich administracyjnoprawny charakter w sytuacji, gdy chodzi o spór majątkowy między dwiema odrębnymi osobami prawnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się szerzej do tych zarzutów, uznając je za nieuzasadnione. Skarga kasacyjna podnosi ponownie zarzut naruszenia art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym kwestionując zasadność obciążania składkami – w drodze uchwał Związku – gminy, która już ze związku wystąpiła, a w kolejnych zarzutach i kierowanych pod adresem NSA pytaniach skarżąca gmina podnosiła bezzasadność obciążania jej przez Związek różnego rodzaju kosztami i ich wysokość. Ponowiono także zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 i art. 2 ust. 3 u.s.g. oraz art. 165 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że kwestie odpowiedzialności za inwestycje, które stanowią cel istnienia Związku, są zagadnieniami cywilnoprawnymi a - zgodnie z wyrokiem SN z 2 kwietnia 2003 r.

(I CK 265/02 ) – spory dotyczące rozliczeń pomiędzy związkiem gmin a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku są sprawami cywilnymi, podlegającymi rozpoznaniu przez sądy powszechne.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, te zaś należy uznać za usprawiedliwione. Powstałe w wyniku uchwał Związku Międzygminnego spory majątkowe pomiędzy gminą , która wystąpiła ze związku międzygminnego a tym związkiem, mają charakter cywilnoprawny a tym samym do ich rozpoznania właściwe są sądy powszechne. Wynika to z charakteru tych sporów, a wprost przesądza o tym przepis art. 8 ust. 2b ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, iż "spory majątkowe wynikłe z porozumień o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74, rozpatruje sąd powszechny" i przepis art. 64 ust. 5 tejże ustawy , w myśl którego "do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g.".

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz.270) w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 tejże ustawy, postanowiono jak w sentencji.