Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA: Andrzej Skoczylas (sprawozdawca) Bogusław Dauter (współsprawozdawca) Grzegorz Czerwiński Czesława Nowak - Kolczyńska Cezary Pryca Hieronim Sęk Protokolant: Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2017 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Bożeny Kiecol na posiedzeniu jawnym w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem z dnia 13 marca 2017 r., nr BO-4660-33/16, o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 1-3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego organ administracji publicznej może wszcząć postępowania administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia i je zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami), czy też w takiej sytuacji powinien odmówić wszczęcia postępowania ?" podjął następującą uchwałę: W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Wnioskiem z 17 marca 2017 r. (BO - 4660 - 33/16) Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), wniósł o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej następujące zagadnienie: Czy w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego organ administracji publicznej może wszcząć postępowania administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania

w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia i je zawiesić

na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami, dalej jako k.p.a.), czy też w takiej sytuacji powinien odmówić wszczęcia postępowania?

We wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł, że analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego możliwości wszczęcia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego ujawniła istnienie niejednolitej praktyki orzeczniczej w tym zakresie.

Podkreślono, że art. 56 p.p.s.a. reguluje wprost wyłącznie jeden ze zbiegów postępowania sądowoadministracyjnego i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Natomiast nie ma w p.p.s.a. jak i w k.p.a. (poza wyjątkową regulacją z art. 189 k.p.a. dotyczącą prokuratora) rozwiązań odnoszących się do kwestii dopuszczalności wszczęcia trybu nadzwyczajnego po uruchomieniu postępowania przed sądem administracyjnym. Zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powstała na przestrzeni kilku ostatnich lat.

Według pierwszego z poglądów orzeczniczych wcześniejsze zainicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego - zatem w przypadku braku innych, niż równolegle toczące się postępowanie sądowoadministracyjne, przeszkód do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego, obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania, a następnie jego zawieszenie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Dla pierwszego sposobu orzekania charakterystyczny jest wyrok z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1665/16, w którym NSA wskazał,

"że o ile co do zasady zgodzić się należy z organem, że postępowania: administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zakończonego aktem, w stosunku do którego toczy się wcześniej wszczęte postępowanie sądowe nie mogą się toczyć równolegle, to poglądu takiego nie można utożsamiać z formalną przeszkodą do samego wszczęcia takiego postępowania administracyjnego. Z jednej strony przepisy p.p.s.a. nie regulują bowiem sytuacji, gdy skarga do sądu poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej. Z drugiej natomiast strony brak w k.p.a. analogicznego przepisu jak art. 56 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania - po wniesieniu skargi do sądu

na akt kończący to postępowanie, należy zająć stanowisko analogiczne

do przyjętego w powołanym przepisie. Postępowanie administracyjne powinno zostać zatem wszczęte i zawieszone przez organ z urzędu na podstawie

art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podobnie w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2278/16 NSA stwierdził, że "prawu do skorzystania przez stronę postępowania administracyjnego z określonej w art. 145 k.p.a. formy kontroli decyzji ostatecznej, poprzez złożenie wniosku zmierzającego do uruchomienia postępowania mającego na celu wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, nie stoi na przeszkodzie prowadzona (tocząca się) kontrola sądowa tej decyzji

i to bez względu na etap w jakim kontrola ta się znajduje (por. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2014 r., I GSK 513/13 i I GSK 524/13; 2 lutego 2016 r., II GSK 1315/14). [...] Skoro okoliczność toczenia się postępowania kontrolującego wymienioną decyzję przez sąd administracyjny nie jest przesłanką negatywną, wykluczającą możliwość wszczęcia postępowania w trybie określonym w art. 145

i następnych k.p.a., to organ badając przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania, gdzie uznał podniesione przez stronę okoliczności skutkujące

jej żądaniem za wystarczające - nie wskazując na naruszenie terminu złożenia wniosku określonego w art. 148 § 1 k.p.a. do rozpoznania wniosku spółki - nie miał podstaw do uznania, że postępowanie to nie mogło zostać wszczęte". Tożsame wypowiedzi pojawiły się w wyrokach NSA z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 513/13 i I GSK 524/13 oraz wyroku NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1315/14.

Według Prezesa NSA zbliżone stanowisko pojawiło się także w wyroku NSA z 24 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 609/13, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej "WSA") w Białymstoku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 2/13 oraz wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 467/13. Podobnie w wyroku NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1087/15 wyraźnie wskazano, iż "jest poza sporem, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może biec równolegle z nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wzruszenia tej samej decyzji ostatecznej. [...] Kolizję tę można i należy wyłączyć w sposób inny niż wskazany w skardze kasacyjnej, a mianowicie przez wstrzymanie biegu jednego z postępowań, czyli jego zawieszenie, nie zaś przez uniemożliwienie

jego wszczęcia. Rozwiązanie to pozwala na uniknięcie dokonywania niepotrzebnych czynności procesowych. Ponadto, co najważniejsze, daje ono możność zakończenia postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia,

które nie tylko nie będzie kolidować z wynikiem drugiego postępowania,

ale wręcz będzie mogło być do tego wyniku dopasowane". W tym orzeczeniu skład orzekający powołał się na tożsame stanowiska zajęte w wyrokach: WSA

w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 207/11; NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1530/13; z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2476/13; z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 602/14 oraz z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I GSK 1347/14.

W wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I GSK 1347/14 NSA wskazał, że "zawisłość sprawy sądowoadministracyjnej nie wyklucza wszczęcia

przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia

lub stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania administracyjnego" (por.: wyrok NSA z 24 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 609/13; wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 1497/11; wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 1927/11; wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 59/14; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 153/07. R. Hauser, J. Drachal i E. Mzyk zwracają uwagę, że żaden przepis prawa nie zabrania stronie zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji z jednoczesnym wniesieniem skargi do sądu na ten sam akt. Skoro tak, to do czasu zawieszenia postępowania sądowego może się toczyć zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowe dotyczące tej samej decyzji (v. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk; Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, s. 107). Identyczne stanowisko zajął NSA w wyroku z tego samego dnia (21 stycznia 2016 r.), sygn. akt II GSK 404/14, a także w wyroku z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 59/14.

Jak zaznaczył wnioskodawca w istocie to samo stanowisko, ale oparte na trochę innej argumentacji zajął NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1530/13, wskazując, że w ocenie NSA zarówno organ, jak i Sąd I instancji stawiając znak równości pomiędzy złożeniem wniosku o wznowienie postępowania a prowadzeniem takiego postępowania, wyprowadził błędne wnioski z przywołanych poglądów doktryny i orzecznictwa. Należy z całym przekonaniem stwierdzić, że prawu do skorzystania przez stronę postępowania administracyjnego ze wskazanej w art. 240 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm. dalej jako Ordynacja podatkowa) formy kontroli decyzji ostatecznej poprzez złożenie stosownego wniosku i uruchomienie postępowania zmierzającego do wznowienia postępowania nie stoi na przeszkodzie prowadzona kontrola tej decyzji przez sąd administracyjny (por.: wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 609/13). Ze względu na realizowaną przez sąd administracyjny kontrolę określonego rozstrzygnięcia, nie jest możliwe jedynie prowadzenie przez organ postępowania wznowieniowego i dlatego po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania musi ono zostać zawieszone aż do prawomocnego zakończenia kontroli sądowej (por.: wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 580/13). Powyższy pogląd jest wynikiem analizy treści art. 56 p.p.s.a. oraz art. 54 § 3 tej ustawy, z których to przepisów jednoznacznie wynika, iż organ może korygować ostateczne rozstrzygnięcie w dopuszczonych obowiązującymi przepisami formach, jednak wyłącznie do czasu złożenia skargi na to rozstrzygnięcie i podjęcia przez sąd jego kontroli. Zatem, zważywszy na zakaz dwutorowości postępowania, ewentualne postępowanie nadzwyczajne może toczyć się dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego. Prowadzenie równolegle dwóch postępowań w jednej sprawie przez sąd i organ administracyjny jest niedopuszczalne.

Prezes NSA podkreślił, że podobne stanowisko, aczkolwiek w innym stanie faktycznym, bo na tle wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kontrolowanej przez sąd administracyjny, wyraził NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 153/07 (por. też J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, s. 204), uznając że toczące się postępowanie sądowe w sprawie zbadania legalności określonej decyzji, nie stoi na przeszkodzie uruchomieniu postępowania mającego na celu wznowienie postępowania w sprawie zakończonej kontrolowaną przez sąd decyzją z zastrzeżeniem obowiązku zawieszenia postępowania nadzwyczajnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby wskutek upływu terminu, do nieuzasadnionego pozbawienia strony prawa skorzystania z instytucji procesowej umożliwiającej wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, w związku z zaistnieniem przesłanki wznowieniowej, której sąd nie mógłby usunąć (por.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 544/13). Zatem dostrzegając zarówno znajdujące pierwszeństwo, uruchomionej wcześniej niż wniosek o wznowienie postępowania, kontroli sądowej, jak też nieprzekraczalny, miesięczny termin do złożenia wniosku

o wznowienie postępowania NSA stwierdza, iż złożenie wniosku o wznowienie postępowania podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, powinno skutkować wszczęciem postępowania wznowieniowego i zawieszeniem go na zasadzie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej do czasu wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia. Identyczne stanowisko zajął NSA w wyrokach: z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 581/13; z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 544/13; sygn. akt I GSK 543/13 oraz sygn. akt I GSK 576/13 i z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 513/13.

Wnioskodawca zauważył, że posługując się odmienną perspektywą, ale dochodząc do takich samych konkluzji jak w cytowanych wyżej orzeczeniach, NSA w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2876/12 wskazał, że "zważywszy, iż ustawodawca poza przypadkiem określonym w art. 56 p.p.s.a., nie przesądził jednoznacznie o relacjach pomiędzy postępowaniem sądowoadministracyjnym i nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego w odniesieniu do tej samej decyzji, wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie organu podatkowego o zawieszeniu postępowania było w danej sytuacji nie tylko pragmatyczne, jak określono to

w odpowiedzi na skargę kasacyjną, ale również mieściło się w granicach prawa. [...] Nie ulega wątpliwości, że nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zainicjowanej żądaniem strony o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy uprzednio została ona objęta skargą wniesioną do sądu administracyjnego przed zakończeniem postępowania sądowego, ponieważ może się ono zakończyć w różny sposób" (podobnie wyroki: z 20 marca 2013 r.,

sygn. akt II FSK 1498/11; sygn. akt II FSK 1970/11; z 5 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 3045/11; z 9 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1753/10). Tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2022/13 oraz w wyroku z dnia: 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I GSK 1349/14.

Do grupy orzeczeń przyjmujących za niemożliwe wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sytuacji uprzedniego zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego w tej samej sprawie należą, zdaniem Prezesa NSA, także wyroki, w których stwierdzono, iż z unormowania art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję tego przepisu, jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji zasadę prawa do sądu. Mimo zatem niesformułowania expressis verbis w p.p.s.a. oraz w k.p.a. i Ordynacji podatkowej zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu prowadzenie takich postępowań jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a. (wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I FSK 1195/14; z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1470/06; z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I FSK 1604/12). W ostatnim z powoływanych orzeczeń NSA podkreślił, że art. 56 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w przypadku wcześniejszego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie NSA, w takiej sytuacji pierwszeństwo ma postępowanie sądowe. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego stanowi bowiem rezultat kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem w pełnym zakresie. Sąd ten - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak zakreślona linia orzecznicza wynika również z wyroków: z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I FSK 485/09; z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 530/13 oraz z dnia 27 marca 2015 r., sygn. akt I FSK 402/14.

Wnioskodawca podniósł, że obszerny wywód na temat zakazu wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego przedstawił NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r.,

sygn. akt II GSK 1900/13, wskazując, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez uprawniony podmiot powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Z tą chwilą między skarżącym a organem,

którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, rozpoczyna się spór

o legalność, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego.

Od tego momentu gospodarzem sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny, co oznacza, że - co do zasady - uprawnionym do orzeczenia

w przedmiocie tego sporu jest sąd, przed którym zawisła sprawa. Jedyny wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Po wniesieniu zatem skargi do sądu administracyjnego organ - działając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. - może wydać jedynie decyzję uwzględniającą skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Skutkiem prawnym wniesienia skargi do sądu

jest bowiem powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym

i procesowym (L. Żukowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r.,

II SA/Gd 1353/98, OSP z 2000 r., z. 5, s. 265 - 270). Wyjątkiem jest

w tym wypadku wynikająca z art. 54 § 3 p.p.s.a. kompetencja tego organu do weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli, z tym że podkreślić należy,

iż uwzględnienie skargi w całości stanowi jedyną dopuszczalną, legalną możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w sprawie zaskarżonej do sądu administracyjnego (por.: J. Brolik, Administracyjna samokontrola decyzji podatkowych zaskarżonych do NSA, Wrocław 2001 r., s. 21). Ustawodawca dopuszcza bowiem ingerencję organu administracyjnego w spór zawisły z jego udziałem przed tym sądem, w ściśle ograniczonym zakresie, dającym największą gwarancję nienaruszenia tą ingerencją prawa strony skarżącej do sądu. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd", a w art. 77 ust. 2 postanowiono, że "ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". TK wyjaśnił w swym orzecznictwie, że na treść prawa do sądu składają się trzy uprawnienia, a mianowicie: a) prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury), b) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej (zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności) oraz c) prawo do wyroku sądowego (prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia) (A. Zieliński, Prawo do sądu i organizacja władzy sądowniczej [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006 r.; por.: wyrok TK z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt P 4/04, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 81). Zakres przedmiotowy prawa do sądu obejmuje spory dotyczące stosunków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych oraz rozstrzyganie o zasadności zarzutów karnych. Szczególnie istotny na tle niniejszej sprawy jest art. 77 ust. 2 Konstytucji wyznaczający zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu. Przepis ten zakazuje ustawodawcy zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Z normy wyrażonej w tym przepisie wynika,

że stosując wykładnię przepisów ustawy zgodną z Konstytucją, należy je interpretować w taki sposób, aby nikomu nie zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Jeżeli zatem w ustawie p.p.s.a. w art. 54 § 3 określono na zasadzie wyjątku instytucję, pozostającą w pewnym sensie

w konkurencyjności z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, uznając jednak,

że jej realizacja, poprzez uwzględnienie skargi w całości, a więc uzyskanie rozstrzygnięcia oczekiwanego (w założeniu) od sądu, nie będzie godziła w prawa strony, a przyczyni się do szybszego załatwienia jej sprawy zgodnego

z jej żądaniami - niedopuszczalne jest czynienie wykładni umożliwiających organowi administracyjnemu jakąkolwiek inną ingerencję w sprawę zawisłą

przed sądem administracyjnym, pozbawiającą stronę prawa do rozstrzygnięcia sporu przez sąd i uzyskania żądanego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że wyjątkowy charakter normy art. 54 § 3 p.p.s.a. wymaga jej ścisłej wykładni. W ocenie NSA, istota prawidłowego rozpoznania skargi wymaga przede wszystkim rozważenia, czy w sytuacji zbiegu dwutorowości postępowań kontrolnych, rozstrzygnięcie sprawy objętej tymi postępowaniami należy do organu administracji, mimo toczącego się postępowania kasacyjnego w tejże sprawie przed NSA. Innymi słowy, czy można dopuścić do istnienia dwutorowości postępowań kontrolnych, obejmujących ten sam przedmiot postępowania

- jednego w trybie nadzwyczajnego postępowania podatkowego i drugiego w trybie kontroli sądowoadministracyjnej. W myśl art. 241 § 1 Ordynacji podatkowej wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Organ podatkowy przed wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia postępowania obowiązany jest rozpoznać dopuszczalność wznowienia postępowania,

to jest czy wskazana została przesłanka określona w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej i czy zostały zachowane wszystkie wymogi formalne takiego wniosku. Jest to etap wstępny, w którym nie bada się zasadności wskazanej przesłanki wznowienia postępowania. Postępowanie to kończy się (jak w niniejszej sprawie) wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania, bądź też wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Przede wszystkim należy podkreślić nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie wznowienia postępowania, wielokrotnie podkreślany zarówno przez doktrynę, jak i praktykę procedury administracyjnej. O takim nadzwyczajnym charakterze świadczy już sam katalog przesłanek, określonych w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej, których wystąpienie powoduje wznowienie postępowania. Nadto istnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem badania "z urzędu" przy rozpoznawaniu każdej sprawy przez sąd administracyjny, zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jak i NSA (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 p.p.s.a.). Nie budzi także wątpliwości, iż wszystkie przyczyny wznowienia postępowania mogą zostać ujawnione przed sądem administracyjnym, gdyż skarżący może się na nie powoływać zarówno na etapie skargi, jak i skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 56 p.p.s.a., w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Artykuł 56 p.p.s.a. nie normuje natomiast tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. W doktrynie i w orzecznictwie dominuje jednak pogląd, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (por.: A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2011 r., wersja elektroniczna LEX; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 302 - 304; oraz Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, wydanie 2, s. 335 i przytoczone tam poglądy doktryny i orzecznictwo). Mając na uwadze cel procesowy instytucji z art. 56 p.p.s.a., którym jest uniknięcie negatywnej sytuacji, gdy dana sprawa jest niejako równolegle prowadzona dwutorowo, tzn. przez organ administracji publicznej i przez sąd administracyjny, jak również uwzględniając fakt, iż to skarżący ma możliwość wyboru drogi weryfikacji zaskarżonego aktu, należy uznać za niedopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej - po wniesieniu przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego - postępowania administracyjnego mającego na celu zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania administracyjnego. W rezultacie należy uznać, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego nakierowanego na zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania administracyjnego. Ratio legis art. 56 p.p.s.a. zmierza do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy. Każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. W rezultacie należy uznać, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego nakierowanego na zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania administracyjnego. Analogiczne konkluzje Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1900/13; postanowieniu z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 499/15; postanowieniu z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I OZ 703/14; wyroku z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 185/11; postanowieniach NSA z dnia: 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 1466/06; 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 1712/06; 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1711/06).

Jak zauważa Prezes NSA podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wzgląd na konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (por.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 185; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 153 – 154). W tym samym duchu wypowiedziano się również w wyroku NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I FSK 485/09; postanowieniu NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1243/12; wyroku z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 253/14; wyroku NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 530/13; z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 680/13).

W niektórych rozstrzygnięciach z tego nurtu orzecznictwa podkreślano także, iż jakkolwiek faktem jest, że z art. 56 p.p.s.a. wynika,

że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu

lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu,

co wobec braku na gruncie regulacji procesowej unormowań odnoszących się

do sytuacji odwrotnej - a więc takiej, jak ta w rozpatrywanej sprawie - mogłoby prowadzić do wniosku o dopuszczalności wszczęcia wskazanego postępowania nadzwyczajnego, to jednak według NSA, wniosek tego rodzaju nie byłby uprawniony. W tej mierze, nie można bowiem tracić z pola widzenia celu przywołanego przepisu, którym zgodnie z wyraźną i jednoznaczną intencją ustawodawcy było i jest zapobieżenie dwutorowości postępowań administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Skoro tak, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że ustanowiony na gruncie przywołanego przepisu instrument musi i powinien działać w obydwie strony. Za niedopuszczalne uznać należy wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego. O jego zasadności i aktualności na gruncie obowiązującego stanu prawnego przekonuje i to, że wraz ze skutecznym zainicjowaniem postępowania sądowoadministracyjnego dochodzi do powstania ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony i traci kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, co odnosi się zarówno do kompetencji autokontrolnych, albowiem może z nich korzystać do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 54 § 3 p.p.s.a.), jak i możliwość załatwienia sprawy w postępowaniu mediacyjnym, albowiem jego wniosek w tym przedmiocie może być złożony do dnia wyznaczenia rozprawy - art. 115 § 1 p.p.s.a.(wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., II GSK 2315/13; podobnie wyrok z dnia 11 lutego 2014 r., II GSK 1941/12).

W orzeczeniach prezentujących powyższe stanowisko podkreślono również, że "po wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego organ ma możliwość dokonania kontroli swojej decyzji, jedynie w granicach wyznaczonych przepisami p.p.s.a., z których można wnioskować, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego niedopuszczalne jest wznowienie postępowania (z urzędu czy na wniosek strony), w celu zweryfikowania decyzji, co do której została wniesiona skarga. Każda bowiem ingerencja organu w sprawę,

w której wszczęto postępowanie sądowoadministracyjne, wykraczająca

poza dyspozycję art. 54 § 3, czy art. 115 p.p.s.a. jest niedopuszczalna" (zob. wyrok z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2432/13; wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., II FSK 2292/10, wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2195/13). Podobne konkluzje zawarto w wyroku NSA z dnia 11 lutego 2014 r., II GSK 680/13 oraz postanowieniu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I GSK 210/12 (zob. też wyrok z dnia: 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 103/14 oraz 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2458/13).

W uzasadnieniu wniosku o podjęcie uchwały Prezes NSA podkreślił, że przedmiotowa kwestia budzi wątpliwości również w literaturze przedmiotu, jednak nadzwyczajna skrupulatność składów orzekających NSA, opierających swoją argumentację zawartą w uzasadnieniach orzeczeń nie tylko na orzecznictwie sądowym, ale także na poglądach doktryny powoduje, że wszelkie poglądy doktryny w spornej kwestii zostały już zaprezentowane powyżej - w cytowanych orzeczeniach sądowych, stąd nie trzeba ich w tym miejscu powtarzać. Wystarczy powtórzyć, że dwa odmienne poglądy co do możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w jednym z nadzwyczajnych trybów wyszczególnionych w art. 145 - 161 k.p.a., mających na celu wzruszenie decyzji administracyjnej, która - na skutek wcześniejszej skargi wniesionej przez stronę - pozostaje przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, współistnieją nie tylko w orzecznictwie sądów administracyjnych, ale także w doktrynie.

Prokurator Prokuratury Krajowej zajął stanowisko w sprawie i wniósł o podjęcie uchwały następującej treści:

W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego organ administracji publicznej nie może wszcząć postępowania w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia i w takiej sytuacji powinien odmówić wszczęcia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie znajduje uzasadnienie.

Przedstawione we wniosku Prezesa NSA zagadnienie prawne daje zatem podstawę do podjęcia uchwały. Z treści art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a. wynika, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma miejsce wtedy, gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych doszło do rozbieżności orzeczniczej. Pod tym pojęciem należy rozumieć nie tylko różnice poglądów prawnych wyrażanych w orzecznictwie, ale także tendencję do utrwalania się określonych stanowisk interpretacyjnych (zob. postanowienie NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 1/07, ONSAiWSA, nr 1/2008, poz. 6.). Rozbieżność w orzecznictwie musi być trwała i rzeczywista, co z kolei implikuje i pogłębia dalsze niejednolite stosowanie prawa. Wszystkie te właściwości należy przypisać zagadnieniu przedstawionemu we wniosku.

Odnosząc się natomiast do przedstawionego pytania prawnego należy na wstępie podkreślić, że jego treść (zwłaszcza zawarte in fine sformułowanie: "czy też w takiej sytuacji powinien odmówić wszczęcia postępowania") wyraźnie wskazuje, iż odnosi się ono wyłącznie do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na wniosek, i tym zakresem objęta jest sentencja uchwały. Dodatkowo orzeczenia wykazane w uzasadnieniu wniosku Prezesa NSA jako podstawa istnienia rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszą się nie tylko do stosowania przepisów k.p.a., ale również do tożsamego w istocie zagadnienia prawnego powstałego na gruncie stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Mamy więc w tym przypadku do czynienia z sytuacją, gdy analogiczne zagadnienie występuje wprawdzie w świetle przepisów różnych aktów prawnych, ale wykładnia dokonana na podstawie jednego z tych aktów ma znaczenie dla wykładni dokonanej na gruncie drugiego aktu prawnego (szerzej na ten temat zob. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 118-119).

Należy jednocześnie zaznaczyć, że konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (podatkowego) nie budzi wątpliwości (B. Dauter, Postępowania nadzwyczajne a wszczęcie postępowania sądowego w: Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2014, s. 208-209). Jednakże w zakresie zbiegu drogi administracyjnego postępowania nadzwyczajnego i drogi kontroli sądowej, można przyjąć co najmniej trzy rozwiązania:

a) po powstaniu stanu zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym organ nie może wszcząć postępowania w trybie nadzwyczajnym, a w razie złożenia w tym przedmiocie wniosku przez stronę powinien odmówić wszczęcia postępowania (pewną modyfikacją tego sposobu myślenia jest przyjęcie, że wskazana zasada nie obowiązuje, gdy jako postawę wznowienia wskazano ujawnienie się istotnych dla sprawy nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, ale nieznanych organowi oraz gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja);

b) zawisłość sprawy w sądzie administracyjnym nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania, ale po jego wszczęciu organ powinien zwiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowego;

c) dopuszczalne "jest wszczęcie i prowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, ale w takiej sytuacji sąd powinien zawiesić postępowanie sądowe" (P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 164-165; zob. też W. Sawczyn, Glosa do wyroku NSA z 9.10.2013 r., II FSK 2497/13, OSP 2015, nr 3, poz. 27 a oraz B. Gruszczyński w: Ordynacja podatkowa. Komentarz, S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2013, s. 950).

Należy podzielić te ustalenia nauki prawa, które wskazują, że skoro żaden przepis prawa nie zabrania stronie żądania wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania z jednoczesnym wniesieniem skargi do sądu na ten sam akt, to powoduje to, iż do czasu zawieszenia jednego z tych postępowań może się toczyć zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowe dotyczące tej samej decyzji (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 107 oraz Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 454-459). Wynika to z tego, iż w świetle art. 61 k.p.a. "zgłoszenie przez stronę żądania wszczęcia postępowania administracyjnego samo przez się wszczyna to postępowanie" (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 107). Skutki wniesienia do organu administracyjnego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w czasie trwania postępowania przed sądem administracyjnym są zatem analogiczne, jak skutki wniesienia skargi do sądu po wszczęciu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, określone w art. 56 p.p.s.a. (Z. R. Kmiecik, Zbieg środków prawnych przysługujących od decyzji organów administracji publicznej. Casus 2008, nr 47, s. 20-27). Wskazuje się bowiem, że "brak jest zasadniczych (tj. prawnych i merytoryczno-aksjologicznych) powodów, które wykluczałyby możliwość przeprowadzenia administracyjnego postępowania nadzwyczajnego w wyniku wniosku strony złożonego po wniesieniu skargi do sądu, a przed wydaniem wyroku". Nie jest takim powodem konieczność respektowania wyroku sądu, gdyż sytuacji, w której organ administracji miałby rozstrzygać po wydaniu wyroku przez sąd, można zapobiec zawieszając postępowanie (Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 454-459).

Ponadto dopuszczalność wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w czasie trwania postępowania sądowoadministracyjnego nie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą "prawa do sądu", ponieważ wszczęcie takiego postępowania nie zamyka drogi do wydania wyroku przez sąd" (Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 454-459).

Dodatkowo należy pamiętać, że w wielu przypadkach uruchomienie trybów nadzwyczajnych ograniczone jest terminami, a zatem aby je zachować strona powinna złożyć wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, nie czekając na zakończenie postępowania sądowego (P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 165).

Trafnie również podkreśla się w doktrynie, że skoro już ustawodawca dopuścił – w postaci przepisu art. 56 p.p.s.a. – możliwość skontrolowania decyzji ostatecznej zarówno w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jak i w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (rezygnując z zasady wyboru nadzwyczajnego środka prawnego, która oznacza, że wybór środka prawnego określonego typu powoduje skonsumowanie prawa do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania kontrolnego, a więc wyłączenie prawa do alternatywnych środków prawnych), to możliwość taka powinna istnieć bez względu na to, które z tych postępowań zostało wszczęte jako pierwsze (oczywiście dopóki postępowanie sądowoadministracyjne nie zostanie zakończone wydaniem prawomocnego wyroku - Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 454-459).

Dodatkowo należy pamiętać, iż w przypadku konkurencyjności postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego prowadzonego w trybie wznowienia część z przesłanek uzasadniających jego uruchomienia może zostać ujawniona lub wystąpić po wydaniu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Niekiedy nie będą one wobec tego mogły zostać uwzględnione w toku przeprowadzanej przez sąd kontroli legalności działania organu administracji publicznej. Sąd może bowiem uznać, ze zaistnienie niektórych z nich nie jest związane z naruszeniem prawa, co sprawia, że nie ma podstaw do zastosowania sankcji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. (Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego. Warszawa, s. 385-386). Można też wyróżnić sytuacje, w których sąd uwzględni w swoim wyroku tego typu okoliczności – np. nie odniesie się do podnoszonego dopiero we wniosku o wznowienie postępowania zarzutu uniemożliwienia stronie udziału w postępowaniu, a więc do jednej z przesłanek skorzystania z trybu nadzwyczajnego. Samo stwierdzenie przez sąd, że w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony, nie może bowiem zawsze prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia, gdyż interes prawny w kwestionowaniu naruszenia praw procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma wyłącznie podmiot, którego prawa zostały naruszone (P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166-167).

Należy jednak podkreślić, iż nadrzędnym dążeniem organów państwa powinno być "usunięcie z obrotu prawnego tych rozstrzygnięć, które zostały podjęte w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania". Wykładnia przepisów proceduralnych musi więc być dokonywana tak, aby "jak najefektywniej (szybko i skutecznie) eliminować takie wadliwe rozstrzygnięcia, chroniąc w ten sposób obywatela przed niepotrzebnym oczekiwaniem na ostateczne rozstrzygnięcie jego sprawy" (W. Sawczyn, Z problematyki zbiegu drogi administracyjnego postępowania nadzwyczajnego i drogi kontroli sądowej w: red. J. Niczyporuk, Kodyfikacja postępowania administracyjnego, Lublin 2010 r., s. 687-693).

Na tej podstawie należy uznać, iż uruchomienie i przeprowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego z urzędu, po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym, może się odbyć tylko w ramach trybu określonego w art. 54 § 3 p.p.s.a. tj. samokontroli oraz ewentualnie trybu wskazanego w art. 117 § 1 p.p.s.a. tj. mediacji. Są to jedyne dopuszczone przez ustawodawcę drogi ingerencji przez organ w postępowanie przed sądem administracyjnym (zob. B. Dauter, Postępowania nadzwyczajne a wszczęcie postępowania sądowego, w: Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2014, s. 208-209). Skoro natomiast wniesienie przez stronę żądania wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trakcie trwania postępowania przed sądem nie jest przez ustawodawcę wyraźnie wykluczone, to organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania.

Należy przyjąć, że skoro w art. 56 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia, to należy a contrario przyjąć, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym (por. P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166).

Należy przy tym pamiętać, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie jest związany jej zarzutami, co powoduje, że przedmiotem kontroli sądu mogą być również okoliczności stanowiące podstawę zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych, a w świetle art. 170 p.p.s.a. organ administracji publicznej nie może wydać rozstrzygnięcia sprzecznego z wyrokiem sądu. Powyższe nie powoduje jednak, że po prawomocnym wyroku sądu niemożliwa jest zmiana decyzji lub jej uchylenie w jednym trybów nadzwyczajnych, ponieważ jak to podkreślono w uchwale siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 2, poz. 18) żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. (P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166). Na gruncie postępowania podatkowego należy dodatkowo wziąć pod uwagę także unormowanie zawarte w art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zgodnie, z którym organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd, oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowi w istocie niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu (Z. Kmieciak w: System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Sądowa kontrola administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 296 oraz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 485/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadna jest zatem konstatacja, że wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd nie zawsze zamyka drogę do weryfikacji decyzji lub postanowienia w trybie nadzwyczajnym, jednak oba postępowania pozostają ze sobą w ścisłym związku. Z tych też względów należy uznać, że choć wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zakończonych zaskarżoną decyzją lub postanowieniem, to jednak organ - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (lub art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej) - jest w takim przypadku zobowiązany do zawieszenia postępowania, aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym. Załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez organ będzie bowiem możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. Rozpatrzenie sprawy przez sąd powinno być traktowane, tak jak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanych przepisów (zob. P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166-167).

Powyższe rozważania uzasadniają stanowisko, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.