Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla obszarów we wsiach "[...]" 1) stwierdza nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy z "[...]" w zakresie: - § 7 pkt 2 lit. b), lit. c) i lit d) uchwały - § 7 pkt 7 uchwały - § 8 pkt 3 lit. c) oraz pkt 4 lit. c), lit d), lit. e), lit f) uchwały - § 9 uchwały - § 14 pkt 2 uchwały - § 17 ust. 2 pkt 2 uchwały - § 18 ust. 2 pkt 2 uchwały - § 19 ust. 5 uchwały - § 20 ust. 2 pkt 3 uchwały - § 22 ust. 2 pkt 4 uchwały - § 23 ust. 1 w części " stacja elektroenergetyczna" uchwały - § 24 ust. 2 pkt 4 uchwały - § 25 ust. 2 pkt 3 uchwały - § 26 ust. 2 pkt 4 uchwały

W dniu 3 czerwca 2015 r. Rada Gminy "[...]", powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz.

594, 645, 1318 z 2014 r., poz. 379, 1072, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 20 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej jako: u.p.z.p.), podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]" dla obszarów we wsiach "[...]".

Uchwała ta stała się przedmiotem skargi Wojewody (również jako: organ nadzoru) do tut. Sądu, w której organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności: § 7 pkt 2 lit. b), lit. c) i lit. d) uchwały; § 7 pkt 7 uchwały; § 8 pkt 3 lit. c) oraz pkt 4 lit. c), lit. d), lit. e), lit. f) uchwały;

§ 9 uchwały; § 14 pkt 2 uchwały; § 17 ust. 2 pkt 2 uchwały; § 18 ust. 2 pkt 2 uchwały; § 19 ust. 5 uchwały; § 20 ust. 2 pkt 3 uchwały; § 22 ust. 2 pkt 4 uchwały; § 23 wraz z § 5 pkt 10 uchwały; § 24 ust. 2 pkt 4 uchwały; § 25 ust. 2 pkt 3 uchwały; § 26 ust. 2 pkt 4 uchwały.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał, że w treści § 7 pkt 2) lit. b), lit. c), lit. d) uchwały, w strefie ochronnej od elektrowni wiatrowych związanej z zakazem zabudowy mieszkaniowej, Rada wprowadziła: zakaz tworzenia nowych terenów zielonych, zwłaszcza obsadzonych zielenią wysoką; zakaz obsadzania zielenią wysoką dróg wewnętrznych; zakaz tworzenia nowych oczek wodnych i stawów. W ocenie Wojewody powyższe zapisy uchwały przekraczają granice władztwa planistycznego, gdyż Rada wprowadziła zakazy, które nie posiadają żadnego uzasadnienia. Z kolei, w treści § 7 pkt 7 uchwały (w zapisach dotyczących zasad ochrony środowiska,

przyrody i krajobrazu kulturowego), Rada ustaliła wymóg przeprowadzenia badań

geotechnicznych posadowienia elektrowni wiatrowych. W ocenie organu nadzoru zapis ten stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Plan miejscowy nie powinien rozstrzygać przedmiotowej kwestii. Zagadnienia dotyczące realizacji procesów inwestycyjnych związanych z posadowieniem na gruncie obiektów budowlanych

regulują bowiem przepisy odrębne. W treści § 8 pkt 3 lit. c) (w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury, w strefie B pośredniej ochrony konserwatorskiej), Rada stwierdziła, iż "postuluje się dążenie do uporządkowania brył i elewacji, zharmonizowanie przybudówek, zachowanie i odtworzenie detalu architektonicznego, kolorystyki, historycznych podziałów stolarki okiennej", co stanowi ustalenie nieostre, stanowiące w swej istocie zalecenie i informację. Zamieszczanie w planie miejscowym regulacji o charakterze informacyjnym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń, a plan miejscowy nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia czy też innego rodzaju sugestie dla właścicieli nieruchomości bądź potencjalnych inwestorów. Dalej Wojewoda podniósł, że ustalając zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ( § 8 pkt 4 lit. c), lit. d), lit. e) i lit. f uchwały) Rada wskazała. iż:

- w przypadku realizowania inwestycji na obszarze stanowiska archeologicznego

znajdującego się w ewidencji zabytków AZP, prace ziemne należy poprzedzić

weryfikacyjnymi sondażowymi badaniami archeologicznymi, ich wyniki pozwolą na zajęcie stanowiska konserwatorskiego do zagospodarowania terenu,

- inwestycje liniowe (np. gaz, prąd, kanalizacja, telekomunikacja) winny być

przeprowadzone pod stałym nadzorem archeologicznym,

- w przypadku braku ewidencji AZP należy wykonać rozpoznanie powierzchniowe przed realizacją inwestycji,

- w celu przeprowadzenia w/w rodzajów badań archeologicznych należy uzyskać

pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z przepisami odrębnymi. Organ nadzoru stwierdził, iż zasady postępowania, w przypadku inwestycji prowadzonych w strefach ochrony konserwatorskiej, regulują szczegółowo przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446), a powtarzanie regulacji ustawowych, czy też ich modyfikacja w aktach prawa miejscowego, stanowi istotne naruszenie prawa. W § 9 uchwały Rada określiła wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Zapis ten nie odpowiada jednak dyspozycji § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., nr 164, poz. 1587). Natomiast w treści § 14 pkt 2 uchwały, Rada wskazała, iż "na całym obszarze planu dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej". Powyższy zapis stanowi z kolei przekroczenie granic władztwa planistycznego. Analogiczne zastrzeżenia budzą w ocenie Wojewody zapisy § 17 ust. 2 pkt 2, § 18 ust. 2 pkt 2, § 20 ust. 2 pkt 3 uchwały. W powołanych zapisach, dla terenów R1-R14 (terenów rolniczych), terenów Rz1-Rz16 (tereny rolnicze z zakazem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, z możliwością lokalizacji zabudowy gospodarczej) oraz terenów ZL1-ZL13 (tereny lasów), Rada dopuściła

lokalizację obiektów infrastruktury technicznej. W swej istocie oznacza to, że w planie miejscowym, na mocy powołanych wyżej zapisów, dopuszczono lokalizację bliżej nieokreślonych obiektów budowlanych, które mogą powodować negatywne oddziaływanie, bez sprecyzowania ich dokładnej lokalizacji. Oznacza to przekroczenie granic władztwa planistycznego. Wojewoda wskazał, że w § 19 ust. 5 uchwały, dla terenu oznaczonego w planie symbolem RM (teren zabudowy zagrodowej) Rada ustaliła możliwość podziału działek na działki o powierzchni nie mniejszej niż 1000,00 m2. Jednocześnie, z brzmienia zapisów kwestionowanej uchwały nie wynika, aby ustalenie to dotyczyło wyłącznie przypadków, o których mowa w przepisie art.

93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) Organ nadzoru podniósł, iż plan miejscowy nie może zawierać ustaleń sprzecznych z przepisami, w tym z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli zapis planu miejscowego przewiduje możliwość podziału nieruchomości przeznaczonej na cele rolne na działki o powierzchni nie mniejszej niż 1000,00 m2, to taki zapis pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dalej Wojewoda wskazał, że zapis § 22 ust. 2 pkt 4 uchwały, dotyczący zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla terenów elektrowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi, placami serwisowymi i infrastrukturą techniczną (tereny EW1-EW3), przyjęty w brzmieniu, iż "ustala się możliwość przekroczenia linii rozgraniczających terenów elektrowni wiatrowych

przez śmigła", stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego, czym narusza art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, zakres władztwa planistycznego gminy przekracza także zapis § 23 wraz z § 5 pkt 10 uchwały. Kwestionowane zapisy wprowadzają teren oznaczony symbolem E, określając jego przeznaczenie jako "teren infrastruktury technicznej – stacja elektroenergetyczna". W dalszych zapisach § 23 uchwały, dla w/w terenu, Rada określiła zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu oraz zasady dostępu komunikacyjnego. W ocenie skarżącego, istotne naruszenie prawa stanowi ustalenie przeznaczenia terenu pod konkretny cel, jakim jest stacja elektroenergetyczna. Ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej, nie powinny bowiem wskazywać precyzyjnie, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na poszczególnych terenach elementarnych. Natomiast w treści § 24 ust. 2 pkt 4, § 25 ust. 2 pkt 3 oraz § 26 ust. 2 pkt 4 uchwały, w odniesieniu do poszczególnych terenów dróg publicznych (lokalnych i dojazdowych) oraz dróg wewnętrznych, wprowadzono zapisy: "dopuszcza się wycinkę drzew w przypadku lokalizacji nowych zjazdów oraz przebudowy istniejących dróg i zjazdów" lub "dopuszcza się wycinkę drzew w przypadku lokalizacji nowych zjazdów oraz przebudowy, rozbudowy i remontu istniejących dróg i zjazdów." W ocenie organu nadzoru ustalenia takie wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy "[...]" wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że błędne jest przeświadczenie organu nadzoru, iż zapisy § 7, wprowadzające zakazy w zakresie ochrony przyrody stanowią przekroczenie władztwa planistycznego. Rada Gminy wprowadzając zakazy, o których mowa w § 7 posiadała ku temu stosowne uzasadnienie. Wprowadzone zapisy mają bowiem w głównej mierze na celu ograniczenie siedlisk ptaków w pobliżu planowanych elektrowni wiatrowych, co było wynikiem wcześniejszych uzgodnień planu miejscowego w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego. Zapisy w zakresie ograniczeń w tworzeniu nowych terenów zieleni znalazły również swe uzasadnienie w prognozie oddziaływania planu miejscowego na środowisko przyrodnicze, która respektuje racjonalne zagospodarowanie przestrzeni przy uwzględnieniu fundamentalnych zasad

ochrony środowiska. Ustalenia § 8 pkt 3 lit. c) i § 8 pkt 4 lit. c), lit. d), lit. e) i lit. f) uchwały wynikają wprost z wymogów stawianych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie dokonywanych uzgodnień projektu planu miejscowego w odniesieniu do ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków

oraz dóbr kultury współczesnej. W zakresie § 9 kwestionowanej uchwały Wójt wskazał, że brak odniesienia do "tymczasowych obiektów usługowo-handlowych" jest zamierzony, gdyż sporządzony plan miejscowy nie przewiduje realizacji tego typu

obiektów, natomiast w § 14 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Gminy wskazała, iż "na całym obszarze planu dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej", zawarto postanowienia, które są powszechnie stosowane przy sporządzaniu planów miejscowych - przedstawione powyżej argumenty dotyczą również zastrzeżeń wniesionych do zapisów § 17 ust. 2 pkt 2, § 18 ust. 2 pkt 2, § 20 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały. W zakresie § 22 ust. 2 uchwały Wójt podniósł, że skarżący niesłusznie twierdzi, iż przekraczanie w powietrzu śmigieł elektrowni wiatrowych stanowi przekroczenie władztwa planistycznego, a tym bardziej dopuszcza

możliwość zmiany przebiegu wyznaczonych w planie linii rozgraniczających. Linie te są w przedmiotowym planie ściśle określone, a przeznaczanie pod tereny elektrowni wiatrowych obszarów, które obejmowałby swoim zasięgiem całe śmigła projektowanych elektrowni wiatrowych wiązałoby się z wyłączeniem ogromnych obszarów z produkcji rolnej. W zakresie § 23 wraz z § 5 pkt 10 uchwały organ podniósł, że użyte sformułowanie – stacja elektroenergetyczna - ma charakter informacyjny. Podstawową funkcją terenu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 nr 164 poz. 1587) jest elektroenergetyka. Natomiast zapisy § 24 ust. 2 pkt 4, § 25 ust. 2 pkt 3 oraz § 26 ust. 2 pkt 4 w żadnej mierze nie są tożsame z wydaniem zezwolenia na wycinkę drzew.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zważyć nadto trzeba, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Wskazać należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Zgodnie z powyższym, nie powinno budzi wątpliwości, iż rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem ustawowym oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia,

z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym jednak należy, że rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. (sygn. akt IISA/Kr 31/08), podzielonym przez tutejszy Sąd - "ustalenia planu miejscowego, mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów".

Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przysługuje zatem tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Władztwo planistyczne, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie jest oczywiście władztwem absolutnym, czy też nieograniczonym, nie podlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać bowiem podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż Wojewoda właściwie zinterpretował pojęcie władztwa planistycznego gminy i wskazał mieszczące się w jego zakresie działania gminy i uznał że doszło do jego nadużycia. Niewątpliwie wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności – zakaz tworzenia nowych terenów zielonych, zwłaszcza obsadzonych zielenią wysoką; zakaz obsadzania zielenią wysoką dróg wewnętrznych; zakaz tworzenia nowych oczek wodnych i stawów - narusza interes prawny właścicieli wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego z uwagi na niewskazanie ( nieuzasadnienie ) interesu publicznego uzasadniającego ten rodzaj i zakres ingerencji. Stąd nie budzi wątpliwości Sądu żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu § 7 pkt 2) lit. b), lit. c), lit. d) uchwały.

Zdaniem Sądu, w sprawie zaistniały także podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przez organ nadzoru przepisu § 7 pkt 7 kontrolowanej uchwały. Przepis ten ustala obowiązek przeprowadzenia badań geotechnicznych posadowienia elektrowni wiatrowych. Jak zaakcentowano to powyżej, samodzielne kompetencje gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie są dowolne i nieograniczone, lecz oparte na obowiązujących przepisach prawa, w szczególności tych wyznaczających enumeratywnie zakres obowiązkowych i fakultatywnych ustaleń planu (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.). Wskazać należy, że żaden z przepisów art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. nie uprawnia rady gminy do nałożenia w planie miejscowym przedmiotowego obowiązku. Obowiązek przeprowadzenia badań geotechnicznych został zaś określony i to fakultatywnie w akcie wyższego rzędu, tj. w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis art. 34 tej ustawy, dotyczący elementów projektu budowlanego, w ust. 3 pkt 4 stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektu. Szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, zgodnie z delegacją z art. 34 ust. 6 ww. ustawy zostały zaś określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463). Zdaniem Sądu, nie leży w kompetencjach rady gminy decydowanie w akcie prawa miejscowego, kiedy ww. przepisy aktów wyższego rzędu mają zastosowanie do obszaru objętego planem, a kiedy zastosowania takiego nie mają. Ponadto skoro w art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane przyjęto, że stosowne badania geologiczne i geotechniczne gruntu należy wykonać w zależności od potrzeb, co oznacza, że wymóg ich wykonania nie jest obligatoryjny, to tym samym odgórne nałożenie w planie miejscowym przedmiotowego obowiązku względem gruntów zlokalizowanych na danym terenie, tak jak zostało to uczynione w ocenianym planie, stanowi dokonanie w planie nieuprawnionej modyfikacji wymogu ustawowego. Co istotne, to nie rada gminy jest adresatem hipotezy przepisu art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Ustawowy zwrot "w razie potrzeby" nie jest bowiem skierowany do organu planistycznego, lecz przede wszystkim konstruktora budynku. O zasadności oceny warunków i wykonania badań geologicznych i geotechnicznych gruntu decyduje projektant konstrukcji obiektu budowlanego, a weryfikuje to ostatecznie organ administracji architektoniczno-budowlanej (może żądać uzupełniania projektu w tym zakresie), natomiast co do zasady nie ma potrzeby sporządzenia takich badań na działce gruntu, gdy działki sąsiednie są zabudowane obiektami podobnymi do tego, który ma powstać (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1740/11; Komentarz Lex do art. 34 ustawy Prawo budowlane - Rober Dziwiński, Paweł Ziemski; Komentarz Lex do art. 34 ustawy Prawo budowlane – Artur Kosicki). Reasumując stwierdzić należy, że organ nadzoru trafnie zakwestionował przepisy § 7 pkt 7 zaskarżonej uchwały, gdyż mocą tego przepisu nałożono bez podstawy prawnej obowiązek rozpoznania na określonych w planie terenach warunków geotechnicznych gruntów zgodnie z przepisami odrębnymi, modyfikując przy tym regulacje aktów wyższego rzędu, w szczególności ustawy Prawo budowlane (art. 34 ust. 3 pkt 4). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają granice władztwa planistycznego, w związku z tym nie ma podstaw do ich rozszerzającego interpretowania. Skoro więc mocą zanegowanego przepisu uchwały nałożono obowiązek nie wynikający z żadnego z przepisów art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., określających zakres władztwa planistycznego gminy i jednocześnie obowiązek, który został uregulowany w sposób odmienny w akcie prawa wyższego rzędu, to tym samym należało stwierdzić nieważność § 7 pkt 7 uchwały, jako przepisu istotnie naruszającego art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. i art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Według ustaleń § 14 pkt 2, § 17 ust. 2 pkt 2, § 18 ust. 2 pkt. 2 oraz § 20 ust. 2 pkt 3) uchwały, w całym obszarze opracowania planu, dopuszczono lokalizację na gruntach rolnych i leśnych bliżej nieokreślonych, bo niezdefiniowanych obiektów infrastruktury technicznej. Zasadnie, w ocenie Sądu, stwierdził Wojewoda, że kwestionowane ustalenia planu są nieczytelne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszczenie różnych funkcji na tym terenie oraz prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz doprowadzać do konfliktów w zagospodarowaniu danego terenu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. wymienia elementy obligatoryjne i fakultatywne planu. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, ze ustalenia plany kształtując prawo własności i stanowiąc akt normatywny musza zawierać normy precyzyjne, ścisłe, z których obywatel może wywodzić prawa bądź obowiązki. Zapisy bez treści normatywnej, bądź stanowiące powtórzenie normy prawa powszechnie obowiązującego albo zawierające tzw. normę otwartą nie realizują zasad tworzenia aktu prawa miejscowego, określonych we wskazanych przepisach. W konsekwencji przyjąć należy, że poprzez wprowadzenie kwestionowanych zapisów planu, plan ów nie określa w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu, gdy nadto sporne ustalenia planu mogą prowadzić do nieuprawnionego naruszenia prawa własności. W takiej sytuacji można przyjąć, iż adresaci normy planu (właściciele terenów) pozostają w stanie niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu. Odwołać się przy tym należy do orzecznictwa, gdzie choćby w wyroku z 10 czerwca 2009 r., II OSK 1854/08, NSA stwierdził, że: "(...) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób "czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych".

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w § 8 pkt 3 lit. c) zaskarżonej uchwały ma charakter postulacyjny. Zdaniem organu nadzoru zasady określone w tym przepisie stanowią jedynie informacje, sugestie. Odnosząc się do tych twierdzeń należy przede wszystkim wskazać, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Natomiast plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów (v: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 2093/10). Wobec tego już tylko z tego względu brak jest podstaw, aby wskazany powyżej przepis, mający wyłącznie informacyjny charakter, znajdowały się w treści zaskarżonego planu. Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym, zaleceń (np. dążenia do uporządkowania brył) stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Wprowadzenie do zaskarżonego planu postanowień o charakterze informacyjnym spowodowało, że zapisy planu w tej części stały się nieprecyzyjne co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości. Dlatego też zarzut skargi w powyższym zakresie jest w pełni uzasadniony.

Zdaniem organu nadzoru § 8 pkt 4 lit. c), lit. d), lit. e) zaskarżonej uchwały, zawierający ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Ponadto stanowi nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustawowych. Wskazać zatem należy, że zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz m.in. w art. 32 i art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.). Nie ulega zatem wątpliwości, że w przepisach rangi ustawowej kompleksowo uregulowano kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowania określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Dodać należy, że art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych warunków. Za niedopuszczalne należy zatem uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego wymogu uzyskania opinii konserwatorskiej, w przypadkach gdy ustawa tego nie wymaga. Jedną z form ochrony zabytku są zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednak podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a ponadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Zauważyć też należy, że skoro kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkami zostały już kompleksowo uregulowane w ustawie - Prawo budowlane i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Za powyższym stanowiskiem przemawia również treść § 118 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zakazującego w aktach organów samorządu terytorialnego powtarzania przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Wobec powyższego, zasadnie organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego paragrafu.

Przechodząc do zaskarżonego zapisu § 9 skarżonej uchwały nie sposób przeoczyć, iż dokonując ustaleń względem kształtowania przestrzeni publicznej Rada nie wypełniła dyspozycji § 4 pkt 5 rozporządzania w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , zgodnie z którym wspomniane wymagania powinny zawierać ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Tymczasem w treści zakwestionowanego przepisu Rada wskazała, że na obszarze objętym planem znajdują się obszary przestrzeni publicznej - tereny dróg publicznych, co do których ustala się wymóg kształtowania terenów jako przestrzeni ogólnodostępnych służących zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa. Ponad powyższe Rada wskazała jedynie, że w terenach dróg publicznych dopuszcza się lokalizacje obiektów małej architektury. nośników reklamowych, urządzeń technicznych i zieleni. Tym samym naruszony został art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak zawarcia w tekście planu wymaganych ustaleń dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, w tym zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury czy też reklam.

Z treści zakwestionowanego przez Wojewodę § 19 ust. 5 uchwały wynika, że dla terenu oznaczonego w planie symbolem RM (teren zabudowy zagrodowej) Rada ustaliła możliwość podziału działek na działki o powierzchni nie mniejszej niż 1000,00 m2. Słusznie zatem podnosi organ nadzoru, iż taki zapis planu miejscowego narusza przepis art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, jest dopuszczalny jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic miedzy sąsiadującymi nieruchomościami. Co do zasady zatem ustawodawca przewidział, iż w odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, dopuszczalny jest podział nieruchomości jedynie w przypadku, gdy ich powierzchnia po podziale nie przekracza 0,3 ha. Jedyne wyjątki jakie w tym przepisie zostały przewidziane dotyczą sytuacji, gdy podział nieruchomości następuje w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, gdyż w takim przypadku dopuszczalny jest podział nieruchomości na działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Skoro zatem zakwestionowany zapis planu miejscowego przewiduje możliwość podziału nieruchomości przeznaczonej na cele rolne na działki o powierzchni nie mniejszej niż 1000,00 m², to taki zapis pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zapis ten byłby zgodny z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami gdyby w planie miejscowym przewidziano, iż taką powierzchnię będą posiadały działki wydzielone w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, bądź w celu regulacji granic miedzy sąsiednimi nieruchomościami. Ponieważ kwestionowany zapis planu takiego zastrzeżenia nie zawiera słusznie organ nadzoru wywiódł, iż jest niezgodny z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak w takim wypadku naruszałby § 118 rozporządzenia w sprawie " Zasad techniki prawodawczej ".

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc aktem prawa miejscowego, musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków i bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 794/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 143 kodeksu cywilnego w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Tym samym istotnie narusza uprawnienia właścicielskie zapis § 22 ust. 2 pkt 4 uchwały, w którym Rada Gminy zezwoliła, aby strefa zasięgu śmigła wykraczała na działki sąsiednie, poza granice działki i teren oznaczony symbolem EW. Nie budzi też wątpliwości, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. cała elektrownia wiatrowa, z uwzględnieniem zasięgu śmigła, powinna znajdować się na terenie przeznaczonym na ten cel i nie może przekraczać linii rozgraniczających tereny o odmiennym przeznaczeniu.

Zasadne jest też stwierdzenie nieważności § 23 § 1 uchwały w części odnoszącej się do zapisu " stacja elektroenergetyczna ", ustalającej konkretnie dla terenu oznaczonego symbolem E1 przeznaczenie pod budowę stacji elektroenergetycznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, na który powołuje się skarżący, a który skład orzekający podziela, że ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej nie mogą wskazywać precyzyjnie, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na poszczególnych terenach elementarnych, albowiem plan miejscowy powinien wskazywać jedynie przeznaczenie terenu, określone w sposób zgodny z terminologią zawartą w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 604/07 i z dnia 7 maja 2008r., sygn. akt II OSK 84/08). W relacji do powyższego wymóg zdefiniowania przeznaczenia terenu wypełnia zapis " (...)-teren infrastruktury technicznej – (...) ", ale już nie – z przyczyny powyżej podanej – stacja elektroenergetyczna.

Ponownego podkreślenia wymaga, że ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Wynika stąd niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02.; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02). Dlatego uzasadnione jest stwierdzenie nieważności § 24 ust. 2 pkt 4, § 25 ust. 2 pkt 3 oraz § 26 ust. 2 pkt 4 uchwały dopuszczających wycinkę drzew. Materię tę reguluje ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), która szczegółowo określa tryb i warunki wydawania zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł o stwierdzeniu nieważności wskazanych przepisów uchwały.