Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 30/13 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 30/13, po rozpatrzeniu skargi D. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego D. P. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

D. P., wnioskiem z dnia 26 czerwca 2012 r., skierowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej do Prezesa Sądu Apelacyjnego w Łodzi, zwrócił się o przesłanie w ramach dostępu do informacji publicznej m.in. "odpisów wszystkich orzeczeń Sądu Dyscyplinarnego z 2012 r. i 2011 r. po anonimizacji (bez anonimizacji danych sędziego, którego sprawa dotyczyła)" (pkt 2 wniosku) oraz "pism stwierdzających uchybienia sędziów w zakresie sprawności postępowania sądowego w trybie art. 37 § 4 u.s.p. oraz postanowień sądów apelacyjnych i okręgowych, jako sądów odwoławczych, zawierające wytknięcia uchybień w trybie art. 40 § 1 u.s.p." (pkt 4 wniosku). W dniu 12 lipca 2012 r. Prezes Sądu Apelacyjnego w Łodzi pozostawił wniosek bez rozpoznania, ponieważ pomimo wezwania wnioskodawca nie podpisał wniosku. W wyniku skargi D. P. na bezczynność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 103/12 stwierdził bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Łodzi i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku.

Prezes Sądu Apelacyjnego w Łodzi, stosując się do orzeczenia sądu, rozpatrzył wniosek D. P. z dnia 26 czerwca 2012 r. w ten sposób, że przy piśmie z dnia 13 listopada 2012 r. przekazał żądane we wniosku informacje, za wyjątkiem danych osobowych sędziów, zawartych w dokumentach, o których mowa w pkt 2 i 4 rozpatrywanego wniosku. Tę część wniosku Prezes Sądu Apelacyjnego w Łodzi objął zakresem decyzji z dnia 22 listopada 2012 r. wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) i odmówił udzielenia informacji w zakresie danych osobowych sędziów, których dotyczyły orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Łodzi - Sądu Dyscyplinarnego wydane w 2011 r. i 2012 r. oraz danych osobowych sędziów, których dotyczyły pisma stwierdzające uchybienia sędziów w zakresie sprawności postępowania sądowego w trybie art. 37 § 4 u.s.p. oraz danych osobowych sędziów, których dotyczyły postanowienia sądów apelacyjnych i okręgowych jako sądów odwoławczych, zawierające wytknięcia uchybień w trybie art. 40 § 1 u.s.p. Powyższa decyzja została przesłana skarżącemu za pośrednictwem platformy e-PUAP a także doręczona wraz z pouczeniem za pośrednictwem poczty w dniu 28 listopada 2012 r. W dniu 26 listopada 2012 r. na adres Sądu Apelacyjnego w Łodzi na platformie e-PUAP wpłynęło odwołanie D. P. od powyższej decyzji do Ministra Sprawiedliwości, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W odwołaniu zawarty został również zarzut nieprawidłowego doręczenia decyzji, niezgodnie z art. 46 K.p.a., z uwagi na brak urzędowego poświadczenia odbioru oraz brak podpisu elektronicznego w dokumencie zawierającym decyzję.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdził na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., że nie może ono zostać uwzględnione i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że dane osobowe sędziów podlegają ochronie. W ocenie Ministra przepis art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych ustanawia zakaz przetwarzania danych osobowych, które mogą być uznane za wrażliwe i ma on pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 5 ust. 2 zdanie 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie nieprawidłowości w doręczeniu zaskarżonej decyzji za pośrednictwem platformy e-PUAP organ stwierdził, że Prezes Sądu Apelacyjnego w Łodzi nie posiada podpisu elektronicznego, dlatego nie mógł opatrzyć wydanej decyzji takim podpisem na platformie e-PUAP. Z tego też powodu zaskarżona decyzja została przekazana skarżącemu za pośrednictwem platformy e-PUAP jedynie w formie przedłożenia, a nie doręczenia. Właściwe doręczenie decyzji nastąpiło natomiast za pośrednictwem poczty w dniu 28 listopada 2012 r. i zostało potwierdzone podpisem skarżącego.

Skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył D. P.. Skarżący powołując się na art. 116 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych powtórzył swoją argumentację podniesioną w odwołaniu i stwierdził, że niezależnie od wyniku postępowania jest ono jawne, także w zakresie nazwiska sędziego, wobec którego postępowanie było prowadzone. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 30/13 stwierdził, że w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji przywołał treść art. 16 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wyjaśnił, że z powołanych przepisów wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (rozstrzygnięć) przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a więc również do doręczenia decyzji. Sąd I instancji przywołał również treść art. 14 § 1, art. 29 K.p.a. oraz art. 39¹ § 1 i stwierdził, że doręczenie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204, ze zm.), możliwe jest pod warunkiem, że strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. W obu przypadkach wyrażenie zgody przybiera postać wniesienia podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., co oznacza, że w aktach sprawy musi znajdować się stosowny dokument (wniosek, pismo, dokument elektroniczny z bezpiecznym podpisem) zawierający zgodę strony na korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego z powyższego wynika, że drogą elektroniczną mogą być doręczane pisma (decyzje) w formie dokumentu elektronicznego. Sąd stwierdził, że art. 107 § 1 K.p.a. przewiduje możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą podpisu elektronicznego. Powołując treść art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450, ze zm.) Sąd stanął na stanowisku, że istota podpisu elektronicznego jest identyczna istocie podpisu odręcznego. Ma on służyć do identyfikacji organu i osoby uprawnionej do wydania aktu administracyjnego czy innej czynności wywołującej skutki prawne. Wynika z tego, że treść decyzji administracyjnej przekazana np. w formie elektronicznej, opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu będzie równoważna pod względem skutków prawnych decyzjom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne będą wymagać właśnie podpisu odręcznego (art. 5 ust. 2 powyższej ustawy).

Przenosząc powyższe uwagi na stan rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji zauważył, że przesłana wnioskodawcy za pośrednictwem poczty elektronicznej, na adres mailowy wskazany we wniosku o udzielenie informacji publicznej, decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2012 r. nie została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Potwierdza to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz urzędowe poświadczenie przedłożenia (k-36 akt adm.). Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej załatwił sprawę z wniosku skarżącego z dnia 26 czerwca 2012 r. w formie pisemnej w rozumieniu art. 14 § 1 K.p.a., tj. wydając decyzję w formie papierowej, z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej, którą przesłano jedynie skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej. W ocenie Sądu ten sposób doręczenia nie czyni z niej decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego, ponieważ, co jest w sprawie bezsporne, nie była ona opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, który zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. jest koniecznym elementem decyzji administracyjnej wydanej w formie dokumentu elektronicznego. Jego brak oznacza w ocenie Sądu, że "skarżącemu nie doręczono skutecznie decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w Łodzi za pośrednictwem poczty w dniu 28 listopada 2012 r. Dokument przesłany skarżącemu drogą mailową w dniu 26 listopada 2012 r. nie zawierał bowiem ani bezpiecznego podpisu elektronicznego, ani podpisu złożonego własnoręcznie". W sytuacji, gdy odwołanie od decyzji I instancji zostało wniesione w dniu 26 listopada 2012 r., a zatem przed jej skutecznym doręczeniem skarżącemu, należało przyjąć, iż z powodu braku przedmiotu zaskarżenia jest ono niedopuszczalne (art. 134 K.p.a.). Tymczasem w sprawie odwołanie stało się przedmiotem merytorycznej oceny organu II instancji, co skutkowało wydaniem przez Ministra Sprawiedliwości zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 39¹ § 1 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzja ta, jako dotknięta wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podlegać zatem musiała wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez Sąd. Wobec wskazanych wadliwości o charakterze procesowym Sąd I instancji nie mógł na obecnym etapie postępowania dokonać merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. P.. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 145 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 134 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie, że organ II instancji zamiast zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 K.p.a.) powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 K.p.a.), co według sądu stanowiło rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.,

- naruszenie art. 141 P.p.s.a. przez niezastosowanie przez niewyjaśnienie, na czym miałoby polegać rażące naruszenie art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz niewyjaśnienie, co według sądu oznacza, że w sprawie "nie było przedmiotu zaskarżenia" i dlaczego "nie było przedmiotu zaskarżenia" - ze względu na niewydanie decyzji, czy ze względu na niedoręczenie decyzji,

- art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. przez niezastosowanie przez przeoczenie, że w aktach sprawy znajdowały się:

a) decyzja z dnia 22 listopada 2012 r. sporządzona na papierze i podpisana odręcznie w dniu 22 listopada 2012 r. przez osobę piastującą funkcję organu I instancji (k-34),

b) uwierzytelniony wydruk wysłanego w postaci elektronicznej (art. 63 § 1 K.p.a. w związku z § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych) i podpisanego zgodnie z art. 63 § 3a K.p.a. wniosku skarżącego z dnia 16 listopada 2012 r. o doręczanie korespondencji wyłącznie drogą elektroniczną (art. 39¹ § 1 K.p.a., k-25),

c) uwierzytelniony wydruk Urzędowego Poświadczenie Odbioru dotyczący wniosku opisanego wyżej pod lit. b (art. 63 § 1 in fine K.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 i art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, w związku z § 7, § 13 i § 37 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych),

d) pokwitowanie doręczenia w dniu 28 listopada 2012 r. przez pocztę Polską S.A. decyzji z dnia 22 listopada 2012 r. na piśmie (w formie papierowej) przez organ drugiej instancji (art. 39 K.p.a.) - w aktach organu drugiej instancji (akta organu drugiej instancji są nieuporządkowane),

- art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. przez dokonanie niesprawiedliwych ustaleń, przez przyjęcie, że decyzja, której skan w formacie PDF. przesłany został skarżącemu drogą elektroniczną w dniu 26 listopada 2012 r. była inną decyzją, niż decyzja znajdująca się w aktach sprawy (k-34), która została doręczona skarżącemu za pośrednictwem Poczty Polskiej w formie papierowej w dniu 28 listopada 2012 r., co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez Sąd I instancji, że odwołanie skarżącego z dnia 26 listopada 2012 r. nie dotyczyło decyzji dnia 22 listopada 2012 r. mającej formę pisemną (k-34) i doręczonej za pośrednictwem Poczty Polskiej skarżącemu w dniu 28 listopada 2012 r. Sąd w konsekwencji nieprawidłowo ustalił, że w dniu 26 listopada 2012 r. "nie było przedmiotu zaskarżenia" i zatem jest ono niedopuszczalne,

- art. 110 K.p.a. przez nieprawidłową wykładnię i niezastosowanie przez przyjęcie, że decyzja administracyjna po jej wydaniu i podpisaniu, a przed jej doręczeniem stronie nie istnieje, co równoznaczne jest z brakiem przedmiotu zaskarżenia i niedopuszczalnością odwołania od decyzji administracyjnej dokonanego po jej podpisaniu, ale przed jej doręczeniem,

- art. 14 § 1 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 109 § 1 K.p.a. i art. 39¹ § 1 K.p.a., przez nieprawidłową wykładnię przez uznanie, że dyspozycja art. 39¹ § 1 K.p.a. (kategoryczne: "następuje") oznacza, że przy spełnionej hipotezie tego przepisu:

a) nie wywołuje żadnych skutków prawnych wydanie decyzji na piśmie (na papierze) ewentualnie,

b) nie wywołuje skutków doręczenia doręczenie decyzji na piśmie (na papierze),

- art. 129 § 2 K.p.a. w związku z art. 110 K.p.a. przez uznanie, że nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania przed skutecznym doręczeniem stronie decyzji.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na jednej z podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarżący podniósł w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które w jego ocenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji przede wszystkim wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Wniesienie skargi kasacyjnej jest obwarowane szeregiem wymogów co do jej formy prawnej, jak i możliwych podstaw (art. 174 i 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.). Prawidłowe przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, sformułowanie odpowiednich zarzutów oraz prawidłowe ich uzasadnienie są przy tym najistotniejszymi elementami skargi kasacyjnej. Z tego powodu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej obowiązuje tzw. przymus adwokacko-radcowski (art. 175 powołanej ustawy), który ma gwarantować, że skarga kasacyjna będzie profesjonalnie przygotowana z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z przepisów art. 174 i 176 powołanej ustawy, a zatem w sposób umożliwiający dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zwrócić należy uwagę, że choć wniesiona skarga kasacyjna została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, mimo to nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom. Wadliwość rozpoznawanej skargi polega przede wszystkim na nieprawidłowym sformułowaniu i uzasadnieniu zawartych w niej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 14 § 1, art. 107 § 1 w związku z art. 109 § 1 i art. 39¹ § 1, art. 110 oraz art. 129 § 2 w związku z art. 110). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że rozpatrując skargę sądy administracyjne nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jako przepisów proceduralnych, ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi zostało uregulowane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji zakwestionowanie prawidłowości kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny I Instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył ten sąd, a następnie powiązania zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym. Jeśli zatem strona postępowania w skardze kasacyjnej chce zakwestionować ocenę sądu I instancji dotyczącą prawidłowości zastosowania (lub niezastosowania) przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to powinna w zarzutach skargi kasacyjnej powołać równocześnie odpowiednie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. naruszenie art. 145 § 1 lub art. 151 tej ustawy), których naruszenie doprowadziło do nieprawidłowego uwzględnienia lub oddalenia skargi. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów ponieważ autor skargi kasacyjnej stawiając Sądowi Wojewódzkiemu zarzuty naruszenia konkretnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie powiązał ich z naruszeniem żadnego z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istota podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprowadza się do podważenia przez skarżącego kasacyjnie dokonanej przez Sąd I instancji oceny kontrolowanego postępowania administracyjnego w zakresie prawidłowości stanu faktycznego ustalonego w sprawie, a co za tym idzie zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie. Jest ona zatem zbieżna z postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia przez sąd I instancji art. 133 § 1 zd. 1, art. 141 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że uzasadnionym jest rozpatrzenie wskazanych zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wspólnie z zawartymi w skardze kasacyjnej zarzutami dotyczącymi naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny poddał ocenie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w niej przepisów procesowych, czyli art. 133 § 1 zdanie 1, art. 141 oraz art. 145 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 134 kpa oraz art. 14 § 1, art. 107 § 1 w związku z art. 109 § 1 i art. 39¹ § 1, art. 110 oraz art. 129 § 2 w związku z art. 110 kpa.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 zdanie 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia, a wynikającego z akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez Sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach. Omawiany przepis zostałby więc naruszony, gdyby Sąd przesłuchał świadków albo strony. Innym przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej, nie naruszył wymienionego przepisu. Kontroli sądowej dokonał bowiem biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy administracyjnej, zgromadzony w toku postępowania administracyjnego.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego kpa zostały wadliwie sformułowane. Stawiając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autor skargi kasacyjnej nie wskazuje bowiem konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który składa się z 4 paragrafów, z których każdy zawiera inną treść normatywną. Również uzasadnienie złożonej skargi kasacyjnej takiej konkretyzacji nie zawiera. Jak już było wyżej wyjaśnione, związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji autora tego środka zaskarżenia i domyślać się naruszenia jakich konkretnie przepisów zamierzał czy powinien skutecznie zarzucić Sądowi I instancji. Skarga kasacyjna musi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Należy zatem precyzyjnie określić, jaki konkretnie przepis prawa miał naruszyć zaskarżony wyrok, a zatem wskazać właściwą jednostkę semantyczną aktu normatywnego, w którym przepis ten został zawarty. Przy tym jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy zawiera kilka czy kilkanaście unormowań, to trzeba wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm została w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszona. Ogólnikowe powołanie się na taki artykuł nie spełnia wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ w takim przypadku nie można ustalić granic zaskarżenia. Tak postawiony zarzut uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego prawidłowości. Także zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 134 kpa został wadliwie sformułowany. Artykuł 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie posiada bowiem punktu 2. Przepis ten w ogóle nie jest podzielony na dalsze jednostki redakcyjne. Jednakże w tym wypadku z treści uzasadnienia analizowanego zarzutu wynika, że skarżącemu niewątpliwie chodziło o postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 134 kpa. Rozpatrując zatem w takim zakresie postawiony zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw.

Jak wynika z analizy akt sprawy i jest to kwestia niesporna, skarżący kasacyjnie wnioskiem z dnia 26 czerwca 2012 r., skierowanym do Prezesa Sądu Apelacyjnego w Łodzi za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się o przesłanie określonych we wniosku informacji w ramach dostępu do informacji publicznej. Ostatecznie część tych informacji skarżący kasacyjnie otrzymał przy piśmie z dnia 13 listopada 2012 r., za wyjątkiem danych osobowych sędziów, zawartych w dokumentach, o których mowa w pkt 2 i 4 przedmiotowego wniosku. Tę część wniosku Prezes Sądu Apelacyjnego w Łodzi objął zakresem decyzji z dnia 22 listopada 2012 r. wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) i odmówił udzielenia informacji w zakresie żądanych danych osobowych sędziów i toczących się z ich udziałem postępowań dyscyplinarnych. Powyższa decyzja została przesłana skarżącemu w dniu 26 listopada 2012 r. pocztą elektroniczną na adres mailowy wskazany we wniosku o udzielenie informacji publicznej, za pośrednictwem platformy e-PUAP, w formie przedłożenia, bez urzędowego poświadczenia jej odbioru. Dokument ten nie został opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. W tym samym dniu 26 listopada 2012 r. na adres Sądu Apelacyjnego w Łodzi na platformie e-PUAP wpłynęło odwołanie skarżącego od powyższej decyzji. Również tego dnia (26 listopada 2012 r.) organ I instancji przesłał za pośrednictwem poczty, w formie papierowej, decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2012 r. Odbiór tej decyzji został poświadczony, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru, w dniu 28 listopada 2012 r. Po rozpatrzeniu złożonego na platformie e-PUAP odwołania skarżącego Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdził na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, że nie może ono zostać uwzględnione i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W rozpatrywanej sprawie bezspornym pozostaje również fakt, że Prezes Sądu Apelacyjnego w Łodzi na dzień wydania kwestionowanej decyzji nie posiadał podpisu elektronicznego, dlatego nie mógł opatrzyć takim podpisem wydanej decyzji na platformie e-PUAP i z tego też powodu zaskarżona decyzja została przekazana skarżącemu za pośrednictwem platformy e-PUAP jedynie w formie przedłożenia, a nie doręczenia. W ocenie zaś obu organów właściwe doręczenie decyzji nastąpiło dopiero za pośrednictwem poczty w dniu 28 listopada 2012 r.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 14 § 1 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 235), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Oznacza to, że sprawy należy załatwiać w jednej z dwóch form przewidzianych w tym przepisie, a mianowicie w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego. Forma dokumentu elektronicznego nie stanowi przy tym odmiany formy pisemnej, lecz jest odrębną od pisemnej formą załatwiania spraw. Zgodnie z treścią art. 39 i 391 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) w postępowaniu administracyjnym pisma mogą być doręczane albo drogą tradycyjną, czyli za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (art. 39), albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204, ze zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków (art. 391). Podkreślić przy tym należy, że w poprzednim stanie prawnym (art. 391 kpa wszedł w życie z dniem 21 listopada 2005 r., obecne brzmienie otrzymał na mocy ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 40, poz. 230) doręczenie mogło nastąpić w drodze elektronicznej ("doręczenie może nastąpić"), a zatem od uznania organu administracji publicznej zależało, czy doręczać stronie korespondencję za pomocą tych środków. Obecnie zgodnie z nowym brzmieniem powołanego przepisu przyjąć należy, że wybór sposobu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym należy do strony. Powołane przepisy nie regulują sytuacji, w której strona postępowania administracyjnego wskazała drogę elektroniczną jako sposób doręczenia jej korespondencji, a organ napotkał na trudne do usunięcia problemy, które uniemożliwiają mu dostarczenie korespondencji w ten sposób (np. długotrwała awaria systemu informatycznego, brak możliwości technicznych). Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Skarżący już we wniosku z dnia 26 czerwca 2012 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej zaznaczył, że wnosi o przesyłanie korespondencji drogą elektroniczną. Prezes Sądu Apelacyjnego na dzień wydania kwestionowanej decyzji nie posiadał bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Nie mógł zatem sporządzić decyzji w formie dokumentu elektronicznego, która spełniałaby warunki określone w art. 107 § 1 kpa, stanowiącym m.in., że jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. W tej sytuacji, zgodnie z treścią art. 14 § 1 kpa, organ obowiązany był załatwić sprawę z wniosku skarżącego w formie pisemnej, czyli wydając decyzję w formie pisemnej, z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej. Jak wynika z akt sprawy, Prezes Sądu Apelacyjnego postąpił w ten sposób sporządzając w dniu 22 listopada 2012 r. decyzję w formie pisemnej, którą opatrzył własnoręcznym podpisem. O fakcie tym skarżący został poinformowany w dniu 26 listopada 2012 r. pocztą elektroniczną na adres mailowy, wskazany we wniosku o udzielenie informacji publicznej, za pośrednictwem platformy e-PUAP w formie przedłożenia, bez urzędowego poświadczenia odbioru. Przy czym raz jeszcze podkreślić należy, że dokument, który nie został opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, nie może być uznany za dokument sporządzony w formie dokumentu elektronicznego spełniającego ustawowe wymogi. Zgodnie z treścią art. 109 § 1 kpa decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Z przedstawionej analizy wynika, że wniosek skarżącego został rozstrzygnięty poprzez wydanie w dniu 22 listopada 2012 r. przez Prezesa Sądu Apelacyjnego decyzji w tradycyjnej formie (pisemnej) opatrzonej własnoręcznym podpisem. Decyzja ta została skarżącemu doręczona za pośrednictwem poczty w dniu 28 listopada 2012 r. Z zestawienia daty doręczenia skarżącemu decyzji za pomocą poczty z datą złożenia przez skarżącego, na adres Sądu Apelacyjnego na platformie e-PUAP, odwołania od powyższej decyzji do Ministra Sprawiedliwości, czyli dnia 26 listopada 2012 r. wynika, że podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż przedmiotowe odwołanie zostało wniesione przed skutecznym doręczeniem decyzji organu I instancji, czyli w myśl art. 134 w związku z art. 129 § 2 kpa było ono niedopuszczalne. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie przedmiotowe odwołanie skarżącego stało się przedmiotem merytorycznej oceny Ministra Sprawiedliwości, co skutkowało wydaniem przez ten organ decyzji, to uznać należy, że decyzja organu odwoławczego wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 391 § 1 i art. 107 § 1 kpa oraz art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Ministra Sprawiedliwości, jako dotknięta wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, musiała zostać wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Niezależnie od powyższego nie sposób jednak nie zauważyć, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy organ I instancji nie sprostał podstawowym zasadom Kodeksu postępowania administracyjnego zawartym w art. 8 i 9. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają również nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy oznacza to, że organ I instancji, po otrzymaniu wniosku skarżącego z określeniem przez skarżącego sposobu doręczania korespondencji, którego organ nie mógł w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa zrealizować (niezależnie od przyczyn tego stanu), winien on był poinformować skarżącego o zaistniałej sytuacji. Przede wszystkim organ I instancji winien był, przed wydaniem decyzji administracyjnej, poinformować skarżącego o tym, że jego sprawa będzie przez organ załatwiana w formie pisemnej a korespondencja prowadzona w tradycyjnej formie za pośrednictwem poczty oraz powodach zaistnienia takiej konieczności. Fakt, że organ I instancji tego nie uczynił, zaś Sąd Wojewódzki nie zauważył tej wadliwości niewątpliwie uznać należy za naruszenie przepisów postępowania. Jednakże wada ta, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma istotnego wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy przez Sąd I instancji.

Ze względu na podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty a w szczególności treść ich uzasadnienia wyjaśnić także należy, że zgodnie z art. 158 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga wątpliwości co do jego treści. Konieczność dokonania wykładni wyroku zachodzi wówczas, gdy jego treść jest sformułowana w sposób niejasny, który może budzić wątpliwości, co do samego rozstrzygnięcia, zakresu powagi rzeczy osądzonej, a także sposobu jego wykonania. Dokonanie wykładni nie jest ograniczone żadnym terminem. Wykładni podlega zarówno wyrok prawomocny, jak i nieprawomocny. Jeśli zatem skarżący kasacyjnie posiada tego typu wątpliwości, to może z tej możliwości skorzystać. Nadto błędne jest zawarte w skardze kasacyjnej przekonanie skarżącego, że możliwe jest wniesienie odwołania przed skutecznym doręczeniem stronie skarżonej decyzji administracyjnej. Przywołać w tym zakresie można np. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1333/11, w którym Sąd ten stanął na stanowisku, że decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu wywołuje skutki dopiero w momencie jej skutecznego doręczenia bądź ogłoszenia. Adresat decyzji musi mieć świadomość, że taki akt administracyjny został w stosunku do niego wydany, co będzie możliwe tylko w momencie skutecznego doręczenia decyzji. Nie można zakładać, że podmiot zobowiązany jest do zastosowania się do wymogów wynikających z decyzji administracyjnej, skoro w ogóle taki akt administracyjny nie wszedł do porządku prawnego. Oznacza to, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero z chwilą prawidłowego doręczenia jej stronie. O błędnym rozumowaniu skarżącego przesądza również sama treść art. 129 § 2 kpa, zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczy się zatem od dnia ogłoszenia lub od dnia doręczenia decyzji stronie w postaci i w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 228), czyli zgodnie z przepisami art. 39-49 (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r., SA/Ka 2966/95, LEX nr 27283, w którym przyjęto, że: "Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Brak doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu traktujących o doręczeniu (rozdział 8), oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu"). Na poparcie tego stanowiska przywołać można także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 831/07 (publ. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w którym Sąd ten uznał, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych. Przedstawione wyżej poglądy podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Na zakończenie zwrócić jeszcze należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 16 ust.1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni,

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Wykładnia systemowa powołanego przepisu art. 16 ust. 2 nakazującego stosowanie przepisów kpa do decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to, że w sprawie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej będą miały zastosowanie przepisy proceduralne zawarte w art. 58 i art. 59 kpa a dotyczące instytucji przywrócenia uchybionego terminu.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.