Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu zapobiegania bezdomności zwierząt i opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy na 2018 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr LIII/436/2018 z dnia 29 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia programu zapobiegania bezdomności zwierząt i opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy w 2018 r. (dalej: "Uchwała LIII/436/2018"), zmienioną uchwałą Rady Gminy nr LIV/451/2018 z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia programu zapobiegania bezdomności zwierząt i opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy w 2018 r. (dalej: "Uchwała LIII/451/2018"). Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) - dalej: "u.o.a.n.", oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", poprzez zaniechanie publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym;

2. art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r.

poz. 1840 ze zm.) - dalej: "u.o.z.", oraz art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, a także

§ 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - dalej: "ZTP", poprzez zbędne i niedopuszczalne powtórzenie przez organ w rozdziale 1 załącznika do uchwały treści przepisu u.o.z. w zakresie definicji "zwierzęta bezdomne";

3. art. 11a ust. 5 u.o.z. polegające na braku szczegółowego określenia w zaskarżonej uchwale sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w programie zapobiegania bezdomności zwierząt i opieki nad zwierzętami bezdomnymi (dalej: "Program").

Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów Prokurator stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Zdaniem skarżącego, do istotnych cech Programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on również postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Wskazano, że zakwestionowana uchwała posiada wszystkie cechy pozwalające zaliczyć ją do aktów prawa miejscowego, gdyż zasadniczo jej adresaci zostali określeni generalnie, a nałożone obowiązki

i uprawnienia mają charakter abstrakcyjny, a nie konkretny - jednorazowy. Adresatami uchwały są bowiem opiekunowie społeczni, właściciele zwierząt, lekarze weterynarii,

a także organizacje pozarządowe. Jednocześnie uchwała ma charakter abstrakcyjny, gdyż z założenia obliczona jest na nieokreśloną liczbę opiekunów społecznych, właścicieli zwierząt, lekarzy weterynarii oraz organizacji pozarządowych. Ponadto Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się z niego dowiedzieć, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych

z udziałem zwierząt.

Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię Programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 725/17 i z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17.

W opinii Prokuratora, materia Programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, przesądza o tym, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy

w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Mając powyższe na uwadze Prokurator stanął na stanowisku, że zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Jako akt prawa miejscowego stanowionego przez organy gminy powinna być ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.).

Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Okoliczność ta stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g. jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Podkreślono, że skutkiem braku ogłoszenia aktu prawa miejscowego

w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Niepublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć

w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Zdaniem Prokuratora, uchwała

z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu braku jej ogłoszenia nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

Odnosząc się do kwestii powtórzenia w zaskarżonej uchwale definicji ustawowej "zwierząt bezdomnych" Prokurator wskazał, że w przypadku, gdy określone pojęcie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy (w niniejszej sprawie w art. 4 pkt 16 u.o.z.), ponowne jego definiowanie w uchwale lub powtarzanie tego pojęcia w ślad za ustawodawcą stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Odwołując się do judykatury skarżący podkreślił, że powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie dany akt charakteru normatywnego, czyniąc go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla której został on ustanowiony. Ponadto wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i może stać się przyczyną niejasności interpretacyjnych, jako że powtórzony przepis będzie w takim przypadku interpretowany w kontekście uchwały,

w której go powtórzono, co tym samym może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. podniesiono, że Program powinien wskazywać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, jak ma to miejsce w zaskarżonej uchwale, ale także sposób wydatkowania tych środków. Jest to jeden z niezbędnych (obligatoryjnych) elementów uchwały. Dlatego też zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje ona, w jaki sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 40.000 zł. Zdaniem Prokuratora, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w Programie, jako jego obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Stąd też narusza

art. 11a ust. 5 u.o.z. precyzowanie sposobu wydatkowania środków dopiero w zawieranych umowach. Tylko bowiem powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, ewentualne rozważenie przez Sąd - na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej: "P.p.s.a.", wyeliminowania z obrotu prawnego wyłącznie uchwały LIV/451/2018.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 40 ust. 1

i art. 42 u.s.g. wskazano, że w swej pierwotnej treści uchwała LIII/436/2018 zawierała zapis o jej wejściu w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Wojewódzkim Województwa. Późniejsza zmiana, dokonana uchwałą LIV/451/2018, miała związek z wszczęciem przez Wojewodę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały LIII/436/2018. W piśmie informującym o wszczęciu postępowania nadzorczego organ ten jednoznacznie stwierdził, że Program nie jest aktem prawa miejscowego.

Odnosząc się do argumentacji skargi wskazano, że w jej uzasadnieniu brak jest konkretnego wskazania, który z zapisów Programu jest normą o charakterze generalno-abstrakcyjnym, a więc z jakiego konkretnie powodu akt ten powinien zostać uznany za prawo miejscowe, podlegające obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazując na prawa i obowiązki osób działających w ramach Programu (właścicieli zwierząt, lekarzy weterynarii, organizacji pozarządowych) za każdym razem następuje odwołanie do umów cywilnoprawnych, które mają stanowić podstawę tych praw

i obowiązków. Nie jest więc tak, że Program określa prawa i obowiązki i nakazuje zachowania powtarzalne, których egzekwowanie zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. Podkreślono, że dopóki nie zostanie wskazana chociaż jedna norma prawna, która ma charakter generalno-abstrakcyjny, nie będzie można uznać uchwały ustanawiającej Program za akt prawa miejscowego.

Organ samorządu wskazał również, że w części orzecznictwa wyrażono pogląd, zgodnie z którym Program nie jest aktem prawa miejscowego i zaliczany jest do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Analiza treści Programu wskazuje,

że ma on taki właśnie charakter, będą aktem kierownictwa wewnętrznego, który nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 16 u.o.z. oraz art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, a także § 118 w zw. z § 143 ZTP przyznano, że co do zasady, zgodnie

z literalną treścią § 118 ZTP w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zastrzeżono jednak, że aby powyższy zarzut mógł być uznany za skuteczny a priori konieczne jest przyjęcie,

że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (a więc że skuteczny jest pierwszy zarzut skargi). Odwołując się do orzecznictwa wskazano, że nie zawsze zarzut naruszenia § 118 w zw. z § 143 ZTP musi prowadzić do stwierdzenia nieważności danego zapisu,

a tym bardziej całej uchwały, jak żąda tego skarżący. Dopuszcza się bowiem możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Zwrócono uwagę, że zapis zawarty w Rozdziale 1 Programu jest dosłownym przeniesieniem definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.o.z. Sposób umiejscowienia tego zapisu w Programie ewidentnie świadczy o tym, że zabieg ten miał na celu wyłącznie poprawienie komunikatywności aktu prawnego, określając, jakiego rodzaju zwierząt Program dotyczy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazano,

że w Programie bezspornie wskazana została kwota na jego realizację. Wątpliwości skarżącego wzbudziła natomiast forma, w jakiej określono "sposób wydatkowania środków", niewątpliwie bowiem sam "sposób wydatkowania" został w Programie określony, poprzez wymienienie konkretnych celów, na które środki mogą zostać wykorzystane oraz poprzez wskazanie, że środki te będą wydatkowane w miarę potrzeb. Podkreślono, że przed przyjęciem Programu nie było możliwe dokładne przewidzenie, jaka ilość bezdomnych zwierząt pojawi się w 2018 r. na terenie gminy, ilu właścicieli zwierząt będzie miało wolę ich "zaczipowania" oraz jaka ilość zwierząt będzie musiała zostać wysterylizowana, wykastrowana oraz uśpiona. Dlatego też przypisywanie konkretnych kwot do konkretnych zadań jest działaniem nieuzasadnionym z punktu widzenia praktyki. Co do zasady nie naruszono więc art. 11a ust. 5 u.o.z., bowiem zgodnie z literalną treścią tego przepisu określono sposób, w jaki środki mają być wydatkowane. Wymóg ustawowy został więc spełniony. Podstawą stawianego zarzutu jest więc wyłącznie wykładnia powyższego przepisu i uznanie, że określenie sposobu wydatkowania środków musi być "szczegółowe"; w samym przepisie wymogu takiego jednakże brak.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza,

że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania,

że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA

w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916

i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt

II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g.,

w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 u.o.z., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Z regulacji zawartych w art. 11a ww. ustawy wynika, że Program obejmuje

w szczególności (ust. 2):

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych

z udziałem zwierząt;

przy czym realizacja powyższych zadań może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt Programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie Programu (ust. 8).

W tak zarysowanym kontekście normatywnym należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Jak słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę - orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia Programu do aktów prawa miejscowego podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17 (LEX nr 2346710). Pogląd ten zaprezentowany został również m.in. w następujących wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; z dnia

30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, LEX nr 2066405; czy z dnia 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3245/14, LEX nr 2199460; z dnia 24 maja 2017 r. sygn. II OSK 725/17, LEX nr 2334602; czy z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 268/16, LEX nr 2406444. W orzeczeniach tych podkreślano, że Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą dowiedzieć się z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Również zdaniem przedstawicieli doktryny, systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi

i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, nr 4

z 2012 r., s. 44).

Okoliczność, że uchwalany przez radę gminy Program (akt planowania) zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wystarczy aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. ww. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13). Uchwała w sprawie przyjęcia Programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii.

Przywołane w odpowiedzi na skargę orzeczenia (wojewódzkich sądów administracyjnych) wskazują tylko jeden z kierunków prezentowanych w judykaturze odnośnie do charakteru prawnego Programu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skłania się ku odmiennemu postrzeganiu charakteru prawnego tego typu uchwał, podzielając stanowisko skarżącego Prokuratora.

Należy podkreślić, że każdorazowo, aby móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez organ samorządu terytorialnego przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym, o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia.

Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Należy również podkreślić, że akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium; wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium.

Należy zgodzić się z Prokuratorem, że uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia Programu ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy

o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" - do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter - jako aktu powszechnie obowiązującego - może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Treść Programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech Programu trzeba jednak zaliczyć również to,

że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię Programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy

w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Jak już wyżej wskazano - o tym, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, decyduje jej treść. Uchwała w sprawie przyjęcia Programu na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia Programu. Przedmiotowy Program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny.

Podsumowując: z uwagi na to, że Uchwała LIII/436/2018 rozstrzyga o prawach

i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym

w u.o.a.n. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi

i nie odnosi skutku prawnego.

W odniesieniu do zarzuty naruszenia art. 4 pkt 16 u.o.z., art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. z § 143 ZTP należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalne jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 952/15, LEX nr 2177559; z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II GSK 896/15, LEX nr 2168897; z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2114/11, LEX nr 1337122; czy z dnia

30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, LEX nr 597127).

Zasadę powyższą wyrażał § 77 ust. 4 uchwały Nr 47 Rady Ministrów z dnia

5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M. P. z 1991 r. Nr 44,

poz. 310). Wprawdzie uchwała ta utraciła moc obowiązująca z dniem 30 marca 2001 r. na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw

(Dz. U. z 2000 r. Nr 120, poz. 1268), jednakże znalazła ona swoją kontynuację w § 118

w zw. z § 143 ZTP.

W myśl § 4 ust. 1 ZTP ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych

w innych ustawach. Z kolei § 118 ZTP stanowi, że w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych

(na podstawie art. 143 ZTP zasadę tę stosuje się odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego).

W piśmiennictwie wskazuje się, że sformułowane w § 4 i § 118 ZTP zakazy mają na celu budowanie systemu prawnego w sposób spójny, czytelny, ułatwiający wyszukiwanie odpowiedzi na pytanie, jak prawo reguluje określoną kwestię. Dlatego też system prawny powinien być budowany od ogółu do szczegółu, a to oznacza, że na poziomie bardziej szczegółowym nie powtarza się już zasad wyczerpująco wyrażonych na poziomie bardziej ogólnym. Dotyczy to przede wszystkim aktów wykonawczych, ze względu na ich właśnie wykonawczy, a więc bardziej szczegółowy charakter. Jak bowiem zauważono w literaturze "powtórzenie przepisów ustawowych w rozporządzeniu powoduje przenoszenie materii ustawowej do aktu podustawowego i narusza istotę tego aktu, przez co rozporządzenie traci swój wykonawczy charakter" (tak: K. Kaszubowski [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, pod red. J. Warylewskiego, Wydawnictwo ABC 2003, s. 409).

Tym samym, naruszenie takiego zakazu trzeba kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, co - w świetle art. 147 § 1 P.p.s.a. - obliguje do stwierdzenia nieważności tej części zaskarżonego aktu prawa miejscowego, który powtarza regulację ustawową.

Zdaniem Sądu, zawarta w Rozdziale I Uchwały LIII/436/2018 definicja "zwierząt bezdomnych" nie powinna powielać definicji obowiązującej w dacie podjęcia tej uchwały

w art. 4 pkt 16 u.o.z., gdyż w przypadku zmiany treści tej ustawy Program regulowałby odmiennie określone zagadnienia, co powodowałoby sprzeczność obu regulacji (tj. ustawy i uchwały).

Należy również podkreślić, że naruszenie zasady powielania w uchwale zapisów innych aktów powszechnie obowiązujących stanowi dodatkowo nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla prawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy

(zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2239/17, LEX nr 2580171).

Jako niezasadny należało natomiast ocenić zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez brak szczegółowego określenia w zaskarżonej uchwale sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie.

W myśl powyższej regulacji, Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Jak wynika z załącznika do Uchwały LIII/436/2018 w Rozdziale 6 Programu, zatytułowanym "Finansowanie programu", postanowiono, że Gmina zapewni

w budżecie gminy środki finansowe niezbędne do realizacji zadań wynikających

z Programu. Wysokość środków finansowych w budżecie Gminy na 2018 r. zaplanowano na 40.000 zł i kwota ta miała zostać przeznaczona na realizację Programu

w wymienionych w tym rozdziale dziewięciu obszarach. Zapisano również, że środki

w ramach Programu będą wydatkowane w miarę potrzeb, poprzez zawieranie umów

z podmiotami zajmującymi się sterylizacją, kastracją i czipowaniem zwierząt, jak również umów z nowymi właścicielami zwierząt. W miarę potrzeb będą również wydatkowane środki na karmę dla zwierząt, na działania edukacyjne oraz na zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim.

W ocenie Sądu, powyższe zapisy Programu wypełniają delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 5 u.o.z. w zakresie określenia "sposobu wydatkowania środków". Wskazano bowiem konkretną kwotę pieniężną zaplanowaną w budżecie gminy na 2018 r. na realizację zadań wynikających z Programu (40.000 zł), wymieniono dziewięć obszarów działania gminy, których zaistnienie w ciągu roku będzie powodowało konieczność przeznaczenia na ten cel określonych środków finansowych, przy czym - jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę - w momencie uchwalania Programu nie sposób przewidzieć, ile konkretnie zwierząt trzeba będzie w danym roku wysterylizować, ile ślepych miotów trzeba będzie uśpić, ile zwierząt gospodarskich zabłąka się i trzeba będzie zapewnić im miejsce w gospodarstwie rolnym. Dlatego też w ostatnim akapicie Rozdziału 6 prawidłowo zapisano, że środki w ramach Programu będą wydatkowane

"w miarę potrzeb", czyli wtedy, kiedy konkretne zdarzenie (wymienione w ww. dziewięciu obszarach) pojawi się i trzeba będzie sfinansować koszt jego realizacji. Oczywiście, teoretycznie można wyobrazić sobie sytuację, w której gmina w Programie dokonuje rozdziału zaplanowanej globalnie kwoty pieniężnej na poszczególne działania (np. po 4.444 zł w każdym z dziewięciu obszarów), ale wówczas może okazać się, że w jednym

z obszarów w ogóle nie będzie zdarzeń, natomiast w innym - ich liczba przekroczy zaplanowaną kwotę pieniężną. Czy w takiej sytuacji organ stanowiący samorządu każdorazowo musiałby w ciągu roku zmieniać uchwałę, aby dostosować ilość środków finansowych do liczby zdarzeń, przenosić te środki pomiędzy poszczególnymi obszarami? W opinii Sądu, narzucenie gminie takiego sposobu rozdysponowywania środków zaplanowanych w Programie godziłoby w zasadę samodzielnego prowadzenia przez nią gospodarki finansowej (art. 51 ust. 1 u.s.g.).

Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że gmina może wykonywać nałożone na nią zadania nie tylko samodzielnie, ale również z wykorzystaniem innych podmiotów, którym

w trybie określonym w przepisach prawa zleca wykonanie określonego zadania (w całości bądź w pewnej części - art. 9 ust. 1 u.s.g.). Zlecenia takie, tak jak w przypadku zleceń dokonywanych w oparciu o umowy zawierane przez gminę z podmiotami zajmującymi się sterylizacją, kastracją i czipowaniem zwierząt oraz z nowymi właścicielami zwierząt, dotyczą wydatkowania środków finansowych z Programu, stąd odesłanie do nich można traktować jako określenie sposobu ich wydatkowania.

W związku z powyższym, sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając jednak na uwadze nieprawidłowości opisane we wcześniejszej części niniejszych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.[pic]