Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 631/13 w sprawie ze skargi J.S. na bezczynność [...] S. A. z siedzibą w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 631/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi J. S., zobowiązał [...] Spółkę Akcyjną Oddział w Lublinie do załatwienia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia 31 maja 2013 r., w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Sąd stwierdził też, że bezczynność [...] Spółki Akcyjnej Oddział w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

J. S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach ze skargą na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej Oddział w Lublinie w załatwieniu jego wniosku z dnia 31 maja 2013 r. o udzielenie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż pismem z dnia 31 maja 2013 r. się do [...] S.A. Oddział Lublin m. in. o udostępnienie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych", których urządzenia znajdują się na działkach nr 206, 207, 292 i 293 położonej w miejscowości S.. Pomimo prowadzonej ze Spółką korespondencji, aż do dnia złożenia skargi, tj. do dnia 19 sierpnia 2013 r., skarżący nie otrzymał żądanej informacji, co w jego ocenie świadczy o naruszeniu przez Spółkę 14-dniowego terminu zapisanego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie [...] S.A. w Lublinie do udostępnienia żądanej przez niego informacji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, a nadto o zobowiązanie Spółki do ukarania dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie oraz o zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w Lublinie wniosła o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach swojej niewłaściwości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a w dalszej kolejności o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Spółka stwierdziła, że w jej ocenie informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia 31 maja 2013 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlega ujawnieniu na podstawie przepisów tej ustawy, a [...] S.A. – w tym zakresie - nie jest podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 5 powołanej ustawy. Spółka wyjaśniła, że w przypadku organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, przedmiotem informacji publicznej jest ich działalność. Co do innych podmiotów prawo uzyskania informacji publicznej dotyczy tylko działalności w zakresie, w jakim te podmioty wykonują zadania publiczne. W przypadku spółki prawa handlowego pełniącej funkcję operatora systemu dystrybucyjnego, zakres żądanych informacji może zatem dotyczyć wyłącznie obowiązków wskazanych w treści art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. W ocenie [...], osoba która domaga się udostępnienia informacji dotyczącej działań organów administracji w zakresie nadzoru budowlanego lub planowania przestrzennego powinna wystąpić z wnioskiem do tegoż organu, a nie do spółki prawa handlowego wykonującej zadania publiczne w zakresie dostarczania energii. Spółka podniosła również, że skarżący formułuje bowiem w stosunku do [...] S.A. roszczenia cywilnoprawne i nie jest zainteresowany jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz w rzeczywistości zmierza do uzyskania dowodu o zasadności lub bezzasadności tych roszczeń.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał skarżącemu rację, iż [...] S.A. Oddział Lublin w sprawie jego wniosku pozostaje w bezczynności.

Sąd podkreślił, że wbrew przekonaniu Spółki, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest też wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zdaniem Sądu wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą zatem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne. Ponadto Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez przedsiębiorstwo energetyczne nie dotyczy wyłącznie informacji o wykonywanych przez to przedsiębiorstwo zadaniach publicznych (dystrybucji energii elektrycznej), albowiem takiego zawężenia przedmiotowego obowiązku nie przewidują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle regulacji tej ustawy należy przyjąć, że fakt wykonywania określonych zadań publicznych czyni przedsiębiorstwo energetyczne podmiotem zobowiązanym do udostępniania zgodnie z przepisami powołanej ustawy każdej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu, zarówno tej z zakresu wykonywanych przez ten podmiot zadań, jak i dotyczącej innej sprawy publicznej.

W ocenie Sądu I instancji argumentacja Spółki, dotycząca objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, pozostaje bez znaczenia dla sprawy, bowiem odmowa udostępnienia informacji z takiego powodu winna nastąpić w formie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 powołanej ustawy. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że pismo Spółki z dnia 25 czerwca 2013 r., odmawiające udzielenia informacji, decyzji administracyjnej nie stanowi. Sąd podkreślił też, że decyzje administracyjne stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej.

Sąd uznał nadto, że błędne jest przekonanie Spółki, iż zawarte we wniosku z dnia 31 maja 2013 r. żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy wskazanej wyżej ustawy, albowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez stronę skarżącą od [...] S.A. roszczeń cywilnoprawnych. Przyjęcie, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji linii energetycznych, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] S.A. Oddział w Lublinie, prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 P.p.s.a, a wyrokowi zarzucono:

1. przypisanie żądanym przez Skarżącego informacjom przymiotu informacji publicznej w sytuacji, gdy żądane przez Skarżącego dokumenty dotyczą jego prywatnej i indywidualnej sprawy, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a tiret 1 oraz art. 4 ust 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej "udip") oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;

2. przyjęcie, iż [...] S.A. jest obowiązana do udostępnienia

informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie

pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5), w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 udip - na

skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a

jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści;

3. niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 1059, dalej jako "PE") określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 PE - w związku z art. 1 ust. 1 udip - które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji - Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust 1 i 23 ust 1,2 pkt 1 -22 PE);

4. niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) normy art. 49 § 1 k.c. - w związku z art. 1 ust. 1 udip - wskazującego, w związku z Wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje nt. wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 183 § 1 P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej daje podstawy do wyprowadzenia zdolności sądowej jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołanej przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie, które jest z mocy prawa objęta obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1059).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji).

Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty wolności i praw".

Przedsiębiorstwa energetyczne są w związku z tym przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ich działalność dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. I tak np. art. 16 i 17 ustawy – Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokaJ.ia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego.

Spółka [...] S.A. jest takim przedsiębiorcą energetycznym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował wobec niej przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Ponadto przyjąć trzeba, iż dokonując oceny żądań strony Sąd I instancji trafnie uznał, że odnoszą się one do dokumentacji urzędowej, tj. treści aktów administracyjnych i rozstrzygnięć wydanych w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a). Jest to więc niewątpliwie dziedzina publiczna, a nie prywatna. Przyjąć zatem trzeba, iż działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie wykonywania obowiązków wskazanych w art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego przypisania jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 P.p.s.a. Jednostka organizacyjna o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w przepisach Kpa, czy P.p.s.a. Przyjąć zatem trzeba, iż w rozumieniu powołanego przepisu jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki powołaną w celu świadczenia usług na określonym terenie. Z tego wynika zatem wniosek, iż jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej jest [...] S.A. Oddział w Lublinie.

Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.