Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 647/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] 1. uchyla pkt II zaskarżonego wyroku w części obejmującej § 15 ust. 5-6 i § 16 ust. 3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 647/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Łubnice z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łubnice, w punkcie I stwierdził nieważność § 2 pkt 1-5 i pkt 7-9, § 3 ust. 1, 5 i 8, § 4 ust. 1, § 6, § 11 ust. 1, 4 i 5 oraz § 17 zaskarżonej uchwały, zaś w punkcie II oddalił skargę w pozostałej części.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Rada Gminy Łubnice ustanowiła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice. Jako podstawę prawną wskazała art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm. – dalej jako: ustawa o utrzymaniu czystości lub ustawa), art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póxn. Zm. – dalej jako: u.s.g.).

Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Staszowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej: § 2 pkt 1-9, § 3 ust. 1, 3-8, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1-3, § 11 ust. 1, 4, 5, § 13 ust. 1, § 15 ust. 5-6, § 16 ust. 3 pkt 1, § 17 ust. 1-3 załącznika do Uchwały – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice.

Skarżący Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 także § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz.908), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. – polegające na zawarciu w regulaminie, regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie definicji – poprzez:

1. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 1-9 załącznika do Uchwały – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice (dalej jako: "Regulamin"), a którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawy zdefiniowane, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

2. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania dwunastu rodzajów odpadów komunalnych;

3. powtórzenie istniejących regulacji prawnych i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 3-8 Regulaminu, przy określeniu zasad postępowania z papierem i tekturą, szkłem i opakowaniami wielomateriałowymi, tworzywami sztucznymi, metalami, odpadami ulegającymi biodegradacji w tym odpadami zielonymi, meblami i innymi odpadami wielkogabarytowymi, zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym oraz zużytymi oponami, zużytymi bateriami i akumulatorami, odpadami medycznymi – przeterminowanymi lekami, chemikaliami oraz odpadami budowlanymi i rozbiórkowymi poprzez określenie miejsc ich umieszczania i odbierania, które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane zostały w przepisach aktów prawnych rangi ustawy, a z których to przepisów wynikają szczegółowe zasady postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, bateriami przenośnymi i akumulatorami, odpadami medycznymi i innymi odpadami;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 Regulaminu – dotyczące treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego lub posypania piaskiem względnie innym stosownym środkiem w celu zlikwidowania śliskości, przy całkowitym pominięciu zapisów art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, np. dotyczących chodnika jako wydzielonej część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszych, położonej bezpośrednio przy granicy nieruchomości – oraz przy pominięciu zapisu, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

5. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikacja i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1-2 Regulaminu przy określeniu zasad mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, przez ustanowienie warunków niezanieczyszczania środowiska i odprowadzenia powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego i dokonywania tych czynności na utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, jak i naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych oraz że naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane zostały w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego;

6. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1-3 Regulaminu – dotyczące treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy przez nałożenie na właścicieli nieruchomości zamieszkałych i innych obowiązku przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od dnia przekazania jej do eksploatacji i określenia, iż nie jest ono obowiązkowe, jeżeli nieruchomość przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej została wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach i nadto nałożenie obowiązku w przypadku braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej – wyposażenia w szczelny zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach;

7. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 11 ust. 1 i 4 Regulaminu – dotyczące treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych oraz przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym, przy pominięciu zapisu – stanu porządkowego;

8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 11 ust. 5 Regulamin, przez nałożenie zakazu gromadzenia w pojemnikach przeznaczonych na odpady komunalne śniegu, lodu, oraz gorącego popiołu;

9. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 13 ust. 1 Regulaminu obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy, przy jednoczesnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego i wskazaniu systematyczności zapewniającej niedopuszczenie do przepełnienia urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości i porządku w obrębie nieruchomości;

10. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 5 Regulaminu, przez nałożenie na utrzymujących psy dodatkowo obowiązku wyprowadzania psów na smyczy na terenach użytku publicznego, natomiast psów niebezpiecznych na smyczy i z kagańcem;

11. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 6 Regulaminu, przez sformułowanie zakazu wpuszczania zwierząt do piaskownic i na place zabaw dla dzieci, wprowadzanie zwierząt do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których zarządcy wprowadzili taki zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych);

12. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu, przez bezpodstawne określenie warunku dopuszczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich, jedynie pod warunkiem niepowodowania uciążliwości wobec osób trzecich;

13. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 17 ust. 1-3 Regulaminu, przez określenie obowiązku tępienia gryzoni przez – podmioty prywatne – właścicieli nieruchomości w obrębie swojej nieruchomości, przy ponoszeniu kosztu przeprowadzenia deratyzacji przez właściciela nieruchomości, nałożenie obowiązku deratyzacji na obiekty, w których stwierdzono występowanie gryzoni oraz obiekty użyteczności publicznej raz do roku.

W obszernym uzasadnieniu, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że w jego ocenie skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łubnice wniosła o jej oddalenie, obszernie uzasadniając swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że w jego ocenie skargę należało uznać za uzasadnioną jedynie w części. Następnie Sąd I instancji przywołał regulacje art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., jak również art. 3, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości. Sąd I instancji zaznaczył, że zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Łubnice podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w przytoczonym powyżej art. 4 ust. 2 ustawy. Tym samym w ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy Łubnice uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego – Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łubnice), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, Rada Gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Ponadto wskazano, że stosownie do treści § 116 i § 136 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treść. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał za uzasadnioną skargę w części, w jakiej zakwestionowano w niej regulacje zawarte w § 2 pkt 1- 5 i pkt 7- 9, § 3 ust. 1, 5 i 8, § 4 ust. 1, § 6, § 11 ust. 1, 4 i 5 oraz § 17 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podkreślił przy tym, że w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 brak było podstaw do upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Natomiast Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko zawarte w skardze, że postanowienia § 2 pkt 1-5 i pkt 7-9 Regulaminu, zawierając definicje bądź tylko powtórzone za aktem ustawowym dosłownie, bądź zmodyfikowane, bądź utworzone na potrzeby uchwały naruszają delegację zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, Prokurator słusznie zarzucał, że nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania 12 rodzajów odpadów komunalnych (§ 3 ust. 1 Regulaminu) nie znajdował umocowania w przepisach ustawy. Zgodnie bowiem z treścią z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy w regulaminie powinny być ustalone zasady dotyczące wymagań obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów i innych wymienionych w tym przepisie. Dodano, że prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest związane z regulacjami art. 6 ustawy, nakazującymi stosowanie niższych stawek opłat, jeżeli odpady są zbierane w sposób selektywny. Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy nakłada na gminę obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6), a w związku z tym Gmina powinna poprzez stosowne zapisy regulaminu dążyć do oddzielania przez właścicieli nieruchomości różnych rodzajów odpadów komunalnych. Powyższe, jak zauważył Sąd I instancji, nie oznacza jednak upoważnienia do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, jak również innych, niż komunalne. Ponadto według Sądu I instancji w § 3 ust. 5 Regulaminu (określającym gdzie należy przekazywać zużyte baterie i akumulatory) doszło do zmodyfikowania i częściowo powtórzenia istniejących regulacji ustawowych dotyczących sposobu postępowania ze zużytymi bateriami i akumulatorami. Podkreślono, że szczegółowa i kompletna regulacja tej kwestii znalazła się w art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 687), które odróżniają zużyte baterie i akumulatory przenośne od samochodowych różnicując sposób postępowania z nimi. Tymczasem w zaskarżonym przepisie § 3 ust. 5, a także ust. 8 Regulaminu, uchwałodawca gminny nie respektował tego ustawowego rozróżnienia określając w ten sposób – sprzecznie z ustawą o bateriach i akumulatorach – jednolity sposób postępowania z bateriami każdego rodzaju i z akumulatorami każdego rodzaju. Z kolei § 3 ust. 8 Regulaminu dopuszczający możliwość przekazywania do punktu selektywnego zbierania odpadów określone w nim rodzaje odpadów, w tym zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny oraz akumulatory (bez wyjaśnienia, czy chodzi o zużyte akumulatory, przenośne, czy też samochodowe), pomijał oprócz ww. regulacji zawartej w ustawie o bateriach i akumulatorach również przepisy zawarte w rozdziale 5 i 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2005 r. Nr 180 poz. 1495). Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, zaskarżony § 3 ust. 8 Regulaminu pomijał milczeniem wymieniane wcześniej w tym samym paragrafie 3 baterie, co dodatkowo wprowadzało niejasność w uchwalonej regulacji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach za zupełnie nietrafny należało uznać zawarty w odpowiedzi na skargę zarzut, że nie przekroczono delegacji ustawowej przy konstruowaniu § 3 ust. 1 Regulaminu, gdyż zdaniem Rady z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy wynikało, że to rada gminy określa wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące m.in. prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych. Tymczasem, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy nie zawierał takiego sformułowania. Sąd I instancji podkreślił, że uwadze organu uszło, że w dacie wydawania zaskarżonej uchwały przepis ten miał odmienne brzmienie, które następnie Sąd ten przytoczył. Według Sądu I instancji, podobnie trudno uznać za zasadną argumentację dotyczącą braku przekroczenia upoważnienia ustawowego przy konstruowaniu § 3 ust. 3-8 Regulaminu, skoro Rada Gminy Łubnice w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę powoływała się na art. 4a ustawy, który obowiązywał od 1 lutego 2015 r., a zaskarżona uchwała datowana była na [...] kwietnia 2013 r., co determinowało stan prawny, zgodność z którym była przedmiotem badania sądu. W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, Prokurator nie domagał się stwierdzenia nieważności zapisów § 1 Regulaminu, stąd wywody odpowiedzi na skargę dotyczące tego przepisu należało uznać za niezrozumiałe. Wskazano, że Prokurator prawidłowo zarzucił naruszenie przekroczenia delegacji ustawowej z jednoczesną modyfikacją poprzez nałożenie w § 4 ust. 1 Regulaminu, na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników obowiązku uprzątnięcia śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego lub posypania piaskiem, względnie innym stosownym środkiem w celu zlikwidowania śliskości, przy całkowitym pominięciu treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy dotyczącej zdefiniowania chodnika, jako wydzielonej części drogi publicznej służącej do ruchu pieszego położonej bezpośrednio przy granicy nieruchomości – oraz przy pominięciu zapisu, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Nadto art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy upoważniał jedynie do regulacji dotyczących usunięcia błota, śniegu, lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego, bez podstaw prawnych nałożenia na właścicieli obowiązku likwidacji śliskości. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że w § 6 ust. 1-3 Regulaminu, Rada Gminy dokonała powtórzenia i nieuprawnionej modyfikacji treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz przekroczyła delegację ustawową przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej – 6 miesięcy od daty przekazania jej do eksploatacji, określenie że przyłączenie nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość przed wybudowaniem sieci została wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania przepisów odrębnych, a w przypadku braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wyposażenie w szczelny bezodpływowy zbiornik lub w przydomową oczyszczalnię ścieków odpowiadającą wymaganiom wynikającym z odrębnych przepisów. Tymczasem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy w dacie uchwalania uchwały stanowił obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej była technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych, przy czym przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie było obowiązkowe, jeżeli nieruchomość ta była wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Dlatego też zdaniem Sądu I instancji, nie było zatem konieczności powielania tego przepisu w Regulaminie. Z kolei określenie terminu przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej na 6 miesięcy od daty przekazania jej do eksploatacji, nie wynikało ani z delegacji ustawowej, ani z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dodatkowo w ocenie Sądu I instancji zgodzić należało się ze skarżącym Prokuratorem, że w § 11 ust. 1 Regulaminu doszło do powtórzenia regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nakazanie właścicielom nieruchomości wyposażenia ich w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych. Rada Gminy powtórzyła również i w sposób nieuprawniony dokonała w § 11 ust. 4 Regulaminu modyfikacji treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych w należytym stanie technicznym i sanitarnym z pominięciem ich stanu porządkowego. Ponadto zdaniem Sądu i instancji, Rada przekroczyła także upoważnienie ustawowe w § 11 ust. 5 Regulaminu przez nałożenie zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu oraz gorącego popiołu. Powyższe zapisy nie miały bowiem żadnego umocowania w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaznaczył również, że Rada przekroczyła delegację ustawową także w § 17 Regulaminu, którym nałożono obowiązek przeprowadzania deratyzacji (obowiązek tępienia gryzoni): na właścicieli nieruchomości – w obrębie swojej nieruchomości – w miarę potrzeby, a obiekty użyteczności publicznej raz do roku. Nadto uchwalono, że obowiązkowi deratyzacji podlegają obiekty, w których stwierdzono występowanie gryzoni. Sąd I instancji podkreślił jednak, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy rada została upoważniona jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, natomiast przepis ten nie upoważniał jej do nałożenia obowiązku przeprowadzania deratyzacji na właścicieli nieruchomości oraz obciążenia ich kosztami deratyzacji.

W pozostałej zaś części skarga – w ocenie Sądu I instancji – nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał przy tym, że choć – co do zasady – powtarzanie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego takiego rodzaju jak regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, stanowi naruszenie prawa, to jednak w pewnych sytuacjach może być usprawiedliwione, a w konsekwencji nie będzie ono uzasadniać stwierdzenia nieważności takich zapisów. Zdaniem Sądu I instancji konieczne jest bowiem uwzględnienie, że adresatami regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie są osoby fizyczne – mieszkańcy gminy, którzy dzięki zebraniu w jednym akcie przepisów dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie ich gminy, mają łatwiejszą możliwość, albo wręcz w ogóle jedyną możliwość poznania tych regulacji. Podkreślono bowiem, że odsyłanie ich do porozrzucanych po różnych aktach prawnych rangi ustawowej cząstkowych regulacji tych zagadnień, do których mieliby w dodatku docierać samodzielnie, prowadziłoby w praktyce do niejasności i nieczytelności prawa. Dlatego też między innymi z tego powodu Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego Prokuratora jakoby w § 2 pkt 6, § 3 ust. 3, 4, 6 i 7, § 5, § 13 ust. 1, § 15 ust. 5 i 6 oraz § 16 ust. 3 pkt 1 doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności przyjętych przez Radę rozwiązań. W § 2 pkt 6 wskazano, że ilekroć w Regulaminie mowa jest o ustawie, należy przez to rozumieć ustawę z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.). W ocenie Sądu I instancji, w przywołanym punkcie nie jest zawarta definicja pojęcia lecz wytłumaczenie skrótu, którym posłużyła się Rada w celu uczynienia tekstu Regulaminu krótszym i czytelniejszym, a przy tym jest to powszechnie stosowany element techniki legislacyjnej i dlatego w ocenie Sądu I instancji należało go uznać za dopuszczalny. Ponadto zaznaczono, że w ustawie o utrzymaniu czystości nie zdefiniowano pojęcia "ustawa", przez co nie można mówić o powtórzeniu w zaskarżonym przepisie Regulaminu wyrażenia ustawowego. Rada nie dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej również w § 3 ust. 3, 4, 6 i 7 Regulaminu (papier i tekturę, szkło i opakowania wielomateriałowe, tworzywa sztuczne, metale, odpady ulegające biodegradacji w tym odpady zielone oraz niesegregowane zmieszane odpady komunalne należy gromadzić w przeznaczonych do tego celu pojemnikach oraz workach foliowych bezpośrednio na nieruchomości, na której powstał odpad – ust. 3. Meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyty sprzęt elektroniczny i elektryczny oraz zużyte opony należy zbierać w miejscu nie utrudniającym korzystania z nieruchomości oraz terenów do niej przyległych i umożliwiającym łatwy dostęp podmiotowi odbierającemu odpady komunalne. Odpady te winny być gromadzone nie wcześniej niż 24 godziny przed wyznaczeniem odbioru – ust. 4. Przeterminowane leki należy umieszczać w przeznaczonych do tego celu i specjalnie oznakowanych pojemnikach znajdujących się na terenie placówek służby zdrowia na terenie gminy – ust. 6. Chemikalia oraz odpady budowlane i rozbiórkowe, wytwarzane w ramach remontów prowadzonych we własnym zakresie należy przekazywać do punktu selektywnego zbierania odpadów – ust. 7.). Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności § 3 ust. 3 Regulaminu, Sąd I instancji wskazał, że tego żądania Prokurator w ogóle nie uzasadnił, a jedynie skupił się on w uzasadnieniu skargi na zarzucie powielania przez Regulamin szczególnych regulacji dotyczących odpadów kwalifikowanych, tj. baterii, akumulatorów, elektroniki. Nie wskazał natomiast przepisów szczególnych dotyczących zasad gromadzenia odpadów zwykłych (papier, szkło, tworzywa sztuczne), a właśnie odpadów zwykłych dotyczy omawiany przepis § 3 ust. 3 Regulaminu. Zdaniem Sądu I instancji, Prokurator nie wskazał również żadnych przepisów szczególnych dotyczących leków, a powołana przez niego ustawa o odpadach nie zawierała regulacji dotyczących zasad odbioru leków. Podkreślono także, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, obejmujących również powstające w gospodarstwach domowych przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, odpady budowlane i rozbiórkowe oraz zużyte opony, a także odpady zielone, z kolei z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy wprost wynika, że zbieranie odpadów na terenie nieruchomości ma odbywać się według zasad określonych w Regulaminie. Tym samym według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, obowiązek z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy, Rada w niniejszej sprawie wykonała, określając właśnie w § 6 ust. 3, 4, 6 i 7 Regulaminu zasady prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji zawarte w § 3 ust. 3, 4, 6 i 7 Regulaminu warunki nie stanowiły powtórzenia obowiązków ustawowych, a jedynie ich konkretyzację. Ponadto, co do § 3 ust. 4 Regulaminu to dodatkowo podkreślono, że przepis ten określa tylko czas i miejsce zbierania odpadów na nieruchomości przed ich odbiorem, a taki zapis nie narusza art. 35 i art. 36 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Ponadto odnośnie § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu, zgodnie z którym mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie przy zachowaniu następujących warunków: niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego (pkt 1) oraz dokonywania tych czynności na utwardzanych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji (pkt 2) oraz ust. 2, w myśl którego naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi może odbywać się pod warunkami niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych (pkt 1) i pod warunkiem, że naprawy te nie będą stwarzać uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to w ocenie Sądu I instancji, takie określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości mieściło się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Podano bowiem, że przepis ten upoważnia radę gminy do określenia wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Sąd I instancji nie zgodził się więc z zarzutem, że tego typu regulacja jest nieuzasadniona, bowiem zagadnienia te zostały w sposób szczegółowy uregulowane w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra. Jeśli bowiem chodzi o przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r. nr 137, poz. 984), ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145) czy też ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), to zaznaczono, że przepisy rozporządzenia posługują się bardzo fachowymi określeniami rodzajów zanieczyszczeń, ich wskaźników, nazw tych wskaźników oraz ich dopuszczalnej wartości, co może powodować, że przeciętny adresat zaskarżonej normy nie będzie wstanie określić, w jaki sposób postępować z nieczystościami powstałymi w wyniku mycia samochodów. Zdaniem Sądu I instancji, odpowiedzi na to pytanie nie dawała także ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, ani też Prawo wodne. Tym samym, według Sądu I instancji, gdyby szczegółowe zasady mycia pojazdów i ich naprawy w warunkach poza myjniami i warsztatami samochodowymi były określone w innych aktach, wówczas zbędne byłoby upoważnianie rady gminy do uregulowania tej problematyki w regulaminie utrzymania czystości i porządku. To samo dotyczyło zawartej w § 5 ust. 2 Regulaminu zasady, że naprawy pojazdów, mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia środowiska oraz uciążliwości dla sąsiadów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, trudno sobie bowiem wyobrazić, jakie inne zasady miałaby ustalić rada gminy w związku z obowiązkiem zawarcia regulacji dotyczącej naprawy samochodów w Regulaminie. Odnosząc się natomiast do nieprecyzyjności użytego w § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu określenia "niezanieczyszczania środowiska", Sąd I instancji wyraził pogląd, że chodziło o brak jakiegokolwiek zanieczyszczenia, które to pojęcie zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 49 Prawa ochrony środowiska, jako emisja, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Z kolei przez użyte w § 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu nieostre określenie "nie stwarzania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich", należało w ocenie Sądu I instancji rozumieć brak jakiejkolwiek uciążliwości, a więc również subiektywnie odczuwanej przez sąsiadów. Zdaniem Sądu I instancji, regulacja zawarta w § 13 ust. 1 Regulaminu w żaden sposób nie powtarzała i nie modyfikowała obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy. Zarzut skargi Prokuratora dotyczył natomiast tego, że brak było upoważnienia do określenia w Regulaminie systematyczności wykonania obowiązku z art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy. Według Sądu I instancji, takie określenie jest prawidłowe, gdyż delegacja do określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości znajdowała się w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Dodano, że w regulaminie Rada uściśliła tę częstotliwość przez wskazanie, że pozbywanie się nieczystości ciekłych ma następować "w sposób systematyczny nie dopuszczając do przepełnienia się urządzeń do gromadzenia nieczystości". Moment, w którym pozbywanie się nieczystości powinno nastąpić został więc określony precyzyjnie. Ponadto zdaniem Sądu I instancji dla każdego oczywiste jest, że przepełnienie urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych należy oceniać jako zjawisko niepożądane, zaś zaskarżony przepis takim zjawiskom ma właśnie przeciwdziałać. Podkreślono również, że art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy nakazujący właścicielom nieruchomości pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, odsyłał do przepisów odrębnych, czyli również do wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 Regulaminu. Ponadto zgodnie z § 15 ust. 5 i 6 Regulaminu na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych mogą być wyprowadzane na smyczy i w kagańcu. Dodatkowo zabronione jest wpuszczanie zwierząt do piaskownic i placów zabaw oraz wprowadzanie zwierząt do sklepów i innych wymienionych w ust. 6 pkt 2 Regulaminu obiektów, których zarządcy wprowadzili taki zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych). Tym samym zdaniem Sądu I instancji powyższe regulacje stanowiły wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w zakresie określenia przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, rozumienie tak skonstruowanego upoważnienia oznaczało uprawnienie prawodawcy lokalnego do nałożenia na właścicieli zwierząt domowych konkretnych obowiązków (także w formie nakazów bądź zakazów), które zmierzają do ściśle określonego w ustawie celu. Po dokonaniu analizy zakwestionowanych przepisów Regulaminu Sąd I instancji nie znalazł zatem podstaw do przyjęcia, że przekraczały one delegację ustawową, stanowiły zagrożenie dla opisanej w skardze zasady proporcjonalności, czy też prowadzić mogły do niehumanitarnych działań bądź stanowiły nadmierne ograniczenie praw właścicieli psów. W szczególności, zapis zawarty w § 15 ust. 5 Regulaminu wprowadzający obowiązek prowadzenia psa zarówno na uwięzi jak i w kagańcu dotyczył – zdaniem Sądu I instancji – wyłącznie psów rasy uznawanej za niebezpieczną, a nie wszystkich psów, jak zdawał się go rozumieć Prokurator. Dodano, że co do takiego zabezpieczenia psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu nie można mieć wątpliwości i każdy właściciel tego rodzaju zwierzęcia liczyć się musi ze stosowaniem szczególnych środków ostrożności przy jego wyprowadzaniu. Z kolei obowiązek prowadzenia na smyczy psów ras nieagresywnych i nie stanowiących zagrożenia dla otoczenia mieścił się – według Sądu I instancji – w kategorii działań zmierzających do ochrony przed uciążliwością dla ludzi, w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano również, że w zaskarżonej uchwale nie było też zapisu, który nie pozwalałby "na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego w nim generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu", jak argumentowano w skardze. W ocenie Sądu I instancji, nie przekraczał także delegacji ustawowej § 15 ust. 6 pkt 1 Regulaminu statuujący zakaz wprowadzania zwierząt na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci, które powinny być objęte szczególną ochroną przy konstruowaniu przez radę gminy obowiązków wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe. Przepis ten nie naruszał też w żaden sposób praw właścicieli psów. Podkreślono również, że wszystkie omawiane wyżej zapisy § 15 ust. 5 i 6 pkt 1 i 2 zakwestionowane przez Prokuratora, wprowadzały wymogi realizujące ustawowy cel z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, tj. bezsprzecznie służą ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nadto zarzuty skargi dotyczące § 15 ust. 6 były dla Sądu I instancji niezrozumiałe, gdyż określone w tym paragrafie zakazy były właśnie sposobem określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, zgodnie z delegacją z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Z tych przyczyn przytoczone w skardze argumenty mające przekonywać o sprzeczności § 15 ust. 5 i 6 pkt 1 i 2 z prawem, nie mogły zdaniem Sądu I instancji znaleźć akceptacji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Rada nie przekroczyła delegacji ustawowej również w § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu, jako że wymienione przepisy mieściły się w rozdziale VII Regulaminu zawierającym "Wymagania utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". W § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu przewidziano, że osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie zobowiązane są do: nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości. Tym samym nie można było zgodzić się z zarzutem wkroczenia w materię ustawową – art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wskazano, że poprzez odwołane się do pojęcia "zakłócenia ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych" ustawodawca różnicuje powinność właścicieli nieruchomości przy wykonywaniu przez nich prawa własności w zależności od terenu, na którym nieruchomość jest położona i przeznaczenia tej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, nie wynikają natomiast z tego przepisu wymogi dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach nie przeznaczonych do produkcji rolniczej. Podkreślono bowiem, że w "wymaganiach utrzymania zwierząt gospodarskich" z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy mieści się też ochrona przed uciążliwością dla ludzi, analogicznie jak w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy dotyczącym obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Ochrona przed uciążliwością jest natomiast elementem porządku, którego szczegółowe zasady ma określać Regulamin stosownie do treści art. 4 ust. 2 ustawy. W § 16 ust. 3 Regulaminu chodzi przy tym o jakąkolwiek uciążliwość, co nie jest nadmiernie rygorystyczną wykładnią, skoro ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy dopuszczało nawet całkowity zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt II, wniósł skarżący kasacyjnie – Prokurator Okręgowy w Kielcach.

Skarżący kasacyjnie zarzucił kwestionowanej części zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) obrazę art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 2 pkt 6 załącznika do Uchwały Rady Gminy Łubnice z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice – nie zawierają własnej definicji, lecz wytłumaczenie skrótu;

b) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 3 ust. 3, 4, 6 i 7 załącznika do Uchwały Rady Gminy Łubnice z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice – mieszczą się w delegacji ustawowej i nie stanowią powtórzeń obowiązków ustawowych;

c) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 5 ust. 1 i 2 załącznika do Uchwały Rady Gminy Łubnice z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice – mieszczą się w delegacji ustawowej;

d) obrazę art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 13 ust. 1 załącznika do Uchwały Rady Gminy Łubnice z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice – nie powtarzają i nie modyfikują istniejących regulacji ustawowych;

e) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 15 ust. 5 i 6 załącznika do Uchwały Rady Gminy Łubnice z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice – nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt;

f) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 16 ust. 3 pkt 1 załącznika do Uchwały Rady Gminy Łubnice z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice – nie przekraczają delegacji ustawowej.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym w Kielcach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie powtórzył szczegółową argumentację przedstawioną uprzednio w treści skargi na poparcie podnoszonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Z uwagi na to, że zarzuty skargi nawiązują do przekroczenia upoważnienia ustawowego, upoważniającego radę gminy do uchwalenia Regulaminu, trzeba w tym miejscu wskazać, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2012.391):

"1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu".

Chcąc dokonać prawnej charakterystyki tego ww. upoważnienia ustawowego, trzeba stwierdzić, że jest to tzw. "szczegółowe" upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy, przy czym jednocześnie trzeba podkreślić, że wartościami, które Regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Zarazem należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego Regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu (np. wzory zachowana z przeterminowanymi lekami) ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Komentarza także wymaga stopień wykonawczego charakteru norm omawianego Regulaminu jako instytucji prawa. Jego celem i zadaniem jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Jednocześnie metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że ustawodawca posłużył się w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady w szerokim tego słowa znaczeniu, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną. Nie można także wykluczyć, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego. Normy Regulaminu mają być także dostosowane do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu.

Sąd II instancji nie uwzględnia zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w pkt a) i podnoszącego obrazę przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis § 2 pkt 6 załącznika do Uchwały Rady Gminy Łubnice z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubnice – nie zawiera własnej definicji, lecz wytłumaczenie skrótu.

Zgodnie z treścią § 2 pkt 6) kontrolowanego Regulaminu "Ilekroć w niniejszym Regulaminie jest mowa o ustawie - rozumie się przez to ustawę z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zmianami)". Można się zgodzić z poglądem, że szczegółowe upoważnienie ustawowe, stanowiące podstawę do uchwalenia przedmiotowego Regulaminu nie zawiera upoważnienia do formułowania definicji, ale omawiany przepis stanowi w swej istocie wyjaśnienie adresatowi norm Regulaminu, co ma na myśli prawodawca lokalny, kiedy w regulaminie posługuje się pojęciem ustawy. Wprowadzenie przepisu o tej treści nie posiada w przekonaniu Sądu II instancji znamion rażącego naruszenia prawa i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego jako dopuszczalny prawem element techniki prawotwórczej.

Sąd II instancji nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w pkt b i podnoszącego obrazę przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy § 3 ust. 3, 4, 6 i 7 Regulaminu – mieszczą się w delegacji ustawowej i nie stanowią powtórzeń obowiązków ustawowych. Zgodnie z treścią § 3 ust. 3, 4, 6 i 7 Regulaminu:

"3. Papier i tekturę, szkło i opakowania wielomateriałowe, tworzywa sztuczne, metale, odpady ulegające biodegradacji w tym odpady zielone oraz niesegregowane zmieszane odpady komunalne należy gromadzić w przeznaczonych do tego celu pojemnikach oraz workach foliowych bezpośrednio na terenie nieruchomości, na której powstał odpad.

4. Meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyty sprzęt elektroniczny i elektryczny oraz użyte opony należy zbierać w miejscu nie utrudniającym korzystania z nieruchomości oraz terenów do niej przyległych i umożliwiającym łatwy dostęp podmiotowi odbierającemu odpady komunalne. Odpady te winny być gromadzone nie wcześniej niż 24 godziny przed wyznaczonym terminem odbioru.

5. Zużyte baterie i akumulatory:

a) zużyte baterie należy umieszczać w specjalnych pojemnikach ustawionych na terenie gminy,

b) zużyte akumulatory należy przekazywać placówkom handlowym prowadzącym ich sprzedaż bądź wymianę.

6. Przeterminowane leki należy umieszczać w przeznaczonych do tego celu i specjalnie oznakowanych pojemnikach znajdujących się na terenie placówek służby zdrowia na terenie gminy.

7. Chemikalia oraz odpady budowalne i rozbiórkowe, wytwarzane w ramach remontów prowadzonych we własnym zakresie należy przekazywać do punktu selektywnego zbierania odpadów.

W tym miejscu, Sąd II instancji zwraca uwagę na sposób sformułowania omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, który podnosząc kwalifikowanie sprzeczne z prawem powtarzanie przez ww. przepisy Regulaminu postanowień ustaw i co szczególne istotne aktów podstawowych w postaci rozporządzeń, nie wskazuje, o które w tym przypadku konkretnie przepisy ustawy i rozporządzeń chodzi. Skarżący kasacyjnie podnosi treść art. 33 ustawy o odpadach, który ma charakter klauzuli generalnej. Podkreśla, że zobowiązuje on posiadacza odpadów do postępowania w sposób zgodny z: 1) zasadami gospodarki odpadami, o których mowa w art. 16-31 ustawy o odpadach, 2) przepisami o ochronie środowiska, 3) planami gospodarki odpadami. Następnie przywołuje poglądy doktryny (Komentarz W. Radecki), że w koncepcji ustawodawcy przestrzeganie zasad gospodarki odpadami obejmuje właściwe prowadzenie procesów przetwarzania odpadów, co wyraża się przede wszystkim w niestwarzaniu zagrożeń dla ludzi i środowiska. Przy czym, przez przepisy o ochronie środowiska należy rozumieć nie tylko przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska i przepisy wykonawcze, lecz wszystkie przepisy, które na podstawie rozważań teoretycznych można i trzeba zaliczyć do przepisów o ochronie środowiska. W art. 33 ust. 2 ustawodawca upoważnił wskazanych w nim ministrów do wydania szczegółowych przepisów o postępowaniu z niektórymi rodzajami odpadów (z wyłączeniem wymagań dotyczących przetwarzania). Poprzednikiem art. 33 ust. 2 ustawy obowiązującej był art. 7 ust. 4 ustawy o odpadach z 2001 r. o niemal identycznej treści. Na podstawie tamtego przepisu ukazały się i nadal obowiązują ze zmianami: 1) rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z 4 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z olejami odpadowymi (Dz. U. Nr 192, poz. 1968); 2) rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi (Dz. U. Nr 219, poz. 1858); 3) rozporządzenie Ministra Zdrowia z 30 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi (Dz. U. Nr 139, poz. 940); 4) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 października 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami weterynaryjnymi (Dz. U. Nr 198, poz. 1318). Wskazanie powyższych rozporządzeń, jest – według skarżącego kasacyjnie - wyrazem słuszności poglądów prokuratora o powieleniu w Regulaminie zasad szczególnych regulacji dotyczących odpadów opakowaniowych - papier, tektura, szkło, tworzywa sztuczne oraz leków -odpadów medycznych.

Zdaniem Sądu II instancji, takie sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej, w tym przede wszystkim z uwagi na blankietowe, generalne odesłanie do treści ww. rozporządzeń, sprawia, że zarzut ten nie poddaje skutecznej kontroli przez Sąd II instancji zakwestionowanych przepisów Regulaminu i nie spełnia wymogów, o których stanowi art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sposób napisania omawianego zarzutu, jego uzasadnienie nie spełniają ww. przesłanek ustawy. Skarga kasacyjna nie precyzuje tego, jakie konkretnie przepisy ww. ustaw i rozporządzeń zostały powtórzone przez kwestionowane przepisy Regulaminu. W tym zakresie Sąd II instancji nie może zastąpić skarżącego kasacyjnie organu. Jednocześnie Sąd II instancji zauważa, że poza ogólnym stwierdzeniem w skardze kasacyjnej, że nie wskazanie przepisów szczególnych nie zwalnia Sądu I instancji z ich znajomości i nie może być podstawą oddalenia skargi, w skardze kasacyjnej nie wskazano wprost i nie rozwinięto jedynie sygnalizowanego opisowo naruszenia przez Sąd I instancji treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd II instancji nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt c, a podnoszącego obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu – mieszczą się w delegacji ustawowej.

Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu:

"1. Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie pod warunkiem:

1) niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego,

2) dokonywania tych czynności na utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji.

2. Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem:

1) niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych,

2) iż naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli

nieruchomości sąsiednich".

W odniesieniu do omawianego przepisu § 5 Regulaminu, Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu I instancji, że celem regulaminu jest wykreowanie pewnych powtarzalnych, komunikatywnych, jasnych wzorów powinnego zachowania się służących zachowaniu czystości i porządku i mieszczących się w ramach prawa i granic upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości, "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;". Mając na uwadze treść przytoczonego upoważnienia ustawowego, wymagania wprowadzone przez prawodawcę lokalnego mieszczące się w treści § 5 ust. 1 Regulaminu zawierają normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Z kolei wymóg odprowadzania powstających ścieków do zbiornika bezodpływowego, a następnie odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, i dokonywania tych czynności na utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji - stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami. Powyżej w uwagach wstępnych dot. istoty Regulaminu i jego charakteru prawnego, było już przez Sąd II instancji sygnalizowane, że wykonawczy charakter Regulaminu, może zaistnieć także wobec norm, które "nakładają się" z przedmiotem regulacji innych ustaw, i do którego w pewien sposób nawiązuje ustawa o utrzymaniu czystości i porządku przez pryzmat wartości którym służy. W tym wypadku, ma rację Sąd I instancji, że prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, wskazał adresatowi Regulaminu względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. Zdaniem Sądu II instancji, w ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a wzór ten nie stanowi zarazem niedopuszczalnego prawem powtórzenia i czy też modyfikacji ustawy i przepisów skazanych przez skarżącego kasacyjnie. Takie samo stanowisko, Sąd II instancji zajmuje wobec treści § 5 ust. 2 Regulaminu. Wymagania wprowadzone przez prawodawcę lokalnego mieszczące się w treści § 5 ust. 2 Regulaminu zawierają normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Z kolei wymóg naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi jako odbywającej się wyłącznie pod warunkiem: gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych - stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza naprawiać pojazdy samochodowe poza warsztatami samochodowymi Omawiany § 5 ust. 2 Regulaminu stanowi pewną konsekwencję treści § 5 ust. 1 Regulaminu, a nadto w ramach strzeżenia wartości jaką jest porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień, prawodawca lokalny miał prawo, w ramach ww. upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie nie powodowania przedmiotowymi naprawami uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Z wykładni systemowej § 5 Regulaminu można wyprowadzić, że chodzi o niezakłócanie wartości związanych z niezanieczyszczaniem środowiska i z czystością i porządkiem.

Sąd II instancji nie uwzględnia zarzutu sformułowanego w pkt d) skargi kasacyjnej a podnoszącego obrazę art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy o utrzymaniu czystości przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 13 ust. 1 Regulaminu – nie powtarzają i nie modyfikują istniejących regulacji ustawowych.

Zgodnie z treścią § 13 ust. 1 Regulaminu: "Właściciele nieruchomości obowiązani są do pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości i porządku w obrębie nieruchomości". W tym miejscu Sąd II instancji zauważa, że nie podziela argumentacji skargi kasacyjnej podnoszącej, że pojęcie systematyczności nie pozostaje w korelacji z ustawowym upoważnieniem do określania częstotliwości wykonania obowiązku z art. 5 ust. 2 pkt 3b ustawy. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym Regulamin może wypowiadać się w przedmiocie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W przekonaniu Sądu II instancji jest dopuszczalne, jako nie posiadające znamion rażącego naruszenia prawa, "opisowe" "efektywnościowe" określenie tej częstotliwości w ramach omawianego Regulaminu, przez wskazanie systematyczności w tej częstotliwości usuwania nieczystości ciekłych prowadzącej do nie dopuszczania do przepełnienia się urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych.

Sąd II instancji podziela zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt e), a podnoszące obrazę przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy § 15 ust. 5 i 6 Regulaminu – nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt.

Zgodnie z treścią § 15 ust. 5 i 6 Regulaminu :

5. Na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu.

6. Zabronione jest:

1) wpuszczanie zwierząt do piaskownic i na place zabaw dla dzieci,

2) wprowadzanie zwierząt do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których zarządcy wprowadzili taki zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych).

W odniesieniu do treści § 15 ust. 5 Regulaminu, Sąd II instancji stwierdza, że Sąd I instancji kontrolujący jego treść pominął skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku, w prowadzeniu psów na smyczy na terenach użytku publicznego, i jednocześnie w prowadzeniu psów należących do rasy psów niebezpiecznych tylko na smyczy i w kagańcu - a polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. Zagadnienie to już było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skład obecnie orzekający podziela i uważa za swoje, stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń Wojciech Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn..Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Powyższe rozważania znajdują także zastosowanie do treści § 15 ust. 5 Regulaminu, który także nie przewiduje żadnych uzasadnionych prawem wyjątków, o których jest mowa powyżej, od nakazów w nim określonych.

Sąd II instancji podziela argumentacje skargi kasacyjnej, że treść § 15 ust. 6 Regulaminu wychodzi wyraźnie poza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w ww. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W przypadku treści § 15 ust. 6 pkt 1 Regulaminu, właściwe odpowiednio do podejmowania tych kwestii są, znajdujące oparcie w prawie, m.in. regulaminy korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U.2001.142.1591 t.j. "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Treść § 15 ust. 6 pkt 2 Regulaminu, stanowi nieprzewidzianą przez upoważnienie ustawowe zawarte art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości, regulację publicznoprawną, która nakłada się prywatnoprawne akty zarządu.

Sąd II instancji podziela zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt f), a podnoszące obrazę przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu – nie przekraczają delegacji ustawowej. Zgodnie z treścią § 16 ust. 3 pkt 1 Regulaminu: "Osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie są zobowiązane do: 1) nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości". Stopień ogólnikowości i pojęciowej nieostrości i abstrakcyjności omawianego przepisu Regulaminu, pozwala na akceptację rozpatrywanego zarzutu skargi kasacyjnej, że kwestionowany przepis jest sprzeczny z celem i przedmiotem regulacji uchwalonego Regulaminu, który może regulować jedynie kwestie czystości i porządku. W konsekwencji, Sąd II instancji podziela stanowisko skarżącego kasacyjne, że treść § 16 ust. 3 pkt 1 wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego, którym jest art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy.

Podsumowując, z całości przeprowadzonych powyżej rozważań dotyczących kontroli wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten - w zakresie wskazanym - powyżej uchybił prawu materialnemu przez błędną wykładnię i bezpodstawnie oddalił we wskazanym zakresie skargę. Sąd II instancji uchylił wyrok Sądu I instancji, aby Sąd ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi kierował się nie tylko wskazaniami i oceną prawną Sądu II instancji, ale aby zarazem rozważył stopień integralności postanowień kontrolowanego Regulaminu w całości, po ocenie zgodności jego treści z powszechnie obowiązującym prawem, mając przy tym na uwadze sygnalizowaną powinność wyeliminowania jego przepisów sprzecznych z prawem.

Z uwagi na powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania jak w pkt 1 sentencji swojego wyroku. Sąd II instancji, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części, jak w pkt 2 sentencji swojego wyroku.