Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Zofia Flasińska (sprawozdawca) Maria Czapska – Górnikiewicz (współsprawozdawca) Anna Lech Monika Nowicka Wojciech Mazur Włodzimierz Ryms Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2013 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej, wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchwały wyjaśniającej: "Czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji?" podjął następującą uchwałę: Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Prokurator Generalny złożył wniosek z dnia 11 lipca 2013 r. o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., Nr 270, dalej: P.p.s.a.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych poprzez wyjaśnienie:

"Czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji ?"

W uzasadnieniu wniosku Prokurator Generalny wskazał, iż problematyka związana ze stosowaniem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane z 1974 r., w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane z 1994 r., przy rozstrzyganiu spraw dotyczących obiektów budowlanych, których budowę zakończono przed 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne, a które wybudowano niezgodnie z przepisami ustawy obowiązującej w trakcie ich budowy, nie jest jednolicie rozumiana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przepis ten w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. znajduje zastosowanie w rozstrzyganiu spraw dotyczących obiektów budowlanych zbudowanych w ramach samowoli budowlanej, których budowa zakończyła się przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywołała kwestia, które przepisy o planowaniu przestrzennym należy stosować przy rozpoznaniu sprawy w przedmiocie przymusowej rozbiórki: przepisy obowiązujące w trakcie trwania procesu budowlanego, czy też przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji.

Prokurator Generalny wskazał, iż pierwotnie, po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a jeszcze przed reformą sądownictwa administracyjnego w orzecznictwie przyjmowano, iż dla rozpoznania sprawy istotne znaczenie mają przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy obiektu, którego dotyczy postępowanie. Wyznacznikiem tego nurtu orzeczniczego stał się m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 196/96 (LEX 47287), w którym stwierdza się, iż "z uwagi na zapis zawarty w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, jaki plan obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego obiektu, a nie to jaki plan będzie obowiązywał w przyszłości". Ta linia orzecznicza była później kontynuowana już po reformie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. II OSK 522/05 orzekł, iż "zgodność istniejącego obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym nie bada się w dacie orzekania w sprawie przez organ administracji, a w dacie wzniesienia budynku " (teza 2, LEX 194370). Również w wyroku z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 119/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wykładnia literalna /gramatyczna/ art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku nie może przesądzać o tym, że w kwestii naruszenia prawa budowlanego określającego warunki realizacji inwestycji, a w istocie o dopuszczeniu się samowoli budowlanej decydują przepisy z daty budowy, zaś w kwestii zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym - uregulowania prawne obowiązujące w dacie orzekania w sprawie. Jak to już wskazano wyżej, wymieniony przepis określa sankcję administracyjną, w związku z czym bez względu na to jak został wyrażony pod względem gramatycznym, istotne znaczenie w sprawie mają przepisy obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzenia powodującego zastosowanie przedmiotowej sankcji" (LEX 319415). Zaprezentowany pogląd został utrwalony i był konsekwentnie stosowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym m. in. przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargi kasacyjne od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1827/06, LEX 505543, wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. II OSK 426/07, LEX 486430 oraz dwa wyroki NSA z dnia 20 maja 2004 r. sygn. OSK 281/04 i sygn. OSK 282/04 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W uzasadnieniach wyroków, w których zaprezentowano ten pogląd powoływano się m.in. na konieczność dokonywania oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy według tego samego okresu czasu, bo tego wymaga wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż nie można jednego przepisu prawa wykładać w części uwzględniając stan prawny z okresu budowy, a w części uwzględniając stan prawny z dnia wydawania decyzji przez organ administracji. Zwracano też uwagę na to, iż odmienne stanowisko w tej kwestii prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania obywatela i poczucia sprawiedliwości podmiotów, które występowały o uzyskanie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę, ale z uwagi na inne przeznaczenie terenu w planach zagospodarowania nie uzyskały takich decyzji i nie zrealizowały zamierzonych przedsięwzięć, podczas, gdy inne podmioty, które dopuściły się samowoli budowlanej na tym samym terenie, po zmianach w planach zagospodarowania przestrzennego mogły wystąpić o ich zalegalizowanie i w konsekwencji traktowane były korzystniej. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r., sygn. K 9/92 (OTK 1993/1/6) wskazywano też, iż rozstrzygnięcie sprawy uwzględniające przepisy o planowaniu przestrzennym z okresu budowy ma oparcie w zasadzie zaufania obywateli do państwa, z której wynika stanowienie prawa tak, aby istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli.

Prokurator Generalny wskazał, że odmienny kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego prezentuje m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1454/06, w którym przyjęto, że stosując przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 Prawo budowlane z 1994 r. organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania - według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ (LEX 425375). Ten kierunek wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. został następnie podtrzymany m.in. w wyroku NSA z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1230/09 (LEX 587201) oraz wyroku NSA z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. II OSK 234/09 (LEX 597505), w którym stwierdzono, że " organy administracji publicznej, orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji, a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy". Również w wyroku NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. II OSK 878/09 (LEX 597928) wskazano, że wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy przepisów obowiązujących w dacie podejmowania decyzji przez organ administracji. Ta linia orzecznicza ma obecnie charakter dominujący. Zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, w tym m.in. WSA w Poznaniu w wyrokach z dnia 17 marca 2009 r., sygn. II SA/Po 875/08 (LEX 558439), z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. II SA/Po 560/10 (LEX 754477) i z dnia 21 marca 2013 r., sygn. IV SA/Po 30/13, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. VII SA/Wa 175/12 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (np. wyrok z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1574/10, wyrok z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1329/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) rozstrzygając skargi oraz skargi kasacyjne orzekały o stosowaniu przepisów o planowaniu przestrzennym według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydawania decyzji przez organ administracji.

Prokurator Generalny wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne na poparcie tego poglądu, powołały się na wykładnię gramatyczną przepisu, stwierdzając, iż w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa buowlanego z 1974 r. użyto czasu teraźniejszego, co dowodzić ma tego, że intencją ustawodawcy była ochrona ładu przestrzennego w czasie, gdy rozstrzyga o tym organ administracji. Nadto podkreślano, iż za takim rozumieniem przemawia też wykładnia celowościowa normy prawnej, zgodnie z którą intencją ustawodawcy jest ochrona ładu przestrzennego i sposobu zagospodarowania przestrzeni w obowiązujących przepisach prawa lokalnego (planach zagospodarowania przestrzennego). Uzasadniając stanowisko co do takiej wykładni art. 37 art. 1 pkt 1 Prawa budowalnego z 1974 r., powołano się nadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06 (OTK-A 2007, nr 11, poz. 160) zgodnie z którym "w procesie legalizacji samowoli decydujące znaczenie winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W rozważaniach zaznaczono również, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich.

Prokurator Generalny podkreślił, że jakkolwiek można rozważać, iż w kwestii wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w kontekście ustalenia tego, czy należy stosować przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie realizacji obiektu budowlanego, czy też w dacie orzekania przez organ administracji, doszło do przewartościowania istotnych kryteriów wpływających na standard orzeczniczy, to nie można tracić z pola widzenia prejudycjalnego charakteru tego zagadnienia. Prokurator wskazał, iż obecnie możliwe jest rozstrzyganie spraw z uwzględnieniem obu kryteriów. Brzmienie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie daje jednoznacznych wskazówek ku temu by, jako utrwaloną i obowiązującą, przyjąć którąkolwiek z przedstawionych interpretacji. Sądy administracyjne, zarówno wojewódzkie jak i NSA, dokonując wykładni i stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. mają świadomość istniejącej rozbieżności orzeczniczej (co wyraźnie dostrzeżono w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1574/10). Zdaniem Prokuratora Generalnego również ten argument powinien zostać uwzględniony jako uzasadniający podjęcie uchwały.

Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu i przedstawił następujące stanowisko: "Przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, chyba że przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania są korzystniejsze dla inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wniosek Prokuratora Generalnego spełnia warunki do podjęcia uchwały, gdyż wskazane w nim przepisy wywołują rozbieżności w ich stosowaniu w orzecznictwie sądów administracyjnych, w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada praworządności (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013 r. Nr 267 - dalej w skrócie k.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta stanowi powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Z zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji (A. Wróbel, [w:] Komentarz aktualizowany do art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), Lex/el. 2013, nr 151021, wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Odstępstwa od tej zasady mogą wynikać z przepisów intertemporalnych, które mogą wyłączyć lub ograniczyć stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce przed ich wejściem w życie.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W przepisie tym ustawodawca dał więc pierwszeństwo zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa. Wyjątek od tej zasady wprowadzono w art. 103 ust. 2, który stanowi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli. Przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w jego pierwotnym brzmieniu w przypadku samowoli budowlanej przewidywał bowiem bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Odesłanie w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. oraz w stosunku do obiektów, których budowa wprawdzie nie została zakończona przed wejściem w życie ustawy z 1994 r., lecz przed tą datą wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ich rozbiórki, skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r.

Należy mieć na uwadze, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. mają zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 marca 1975 r., a więc także pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przepisy ustawy stosuje się również do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną. Wprowadzając ustawę z 1974 r. ustawodawca zdecydował o stosowaniu nowej ustawy do zdarzeń prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tą regulacją przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczące likwidacji skutków samowoli budowlanej będą miały także zastosowanie do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 marca 1975 r., o ile zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Skoro art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. reguluje definicję oraz skutki samowoli budowlanej, a w wersji obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. również warunki jej legalizacji, należy więc przyjąć, że "przepisy dotychczasowe" w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., które powinny być stosowane do obiektów wskazanych w tym przepisie zamiast art. 48, to przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane dotyczące samowoli budowlanej i jej legalizacji. Stosowanie przepisów dotychczasowych, tj. przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oznacza stosowanie ich w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W przypadkach określonych w tym przepisie zastosowanie mają więc art. 37, 38, 39, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. (A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 738, uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001 r., OPS 4/01, ONSA 2002 r., nr 2, poz. 58). Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wprowadzający wyjątek od zasady stosowania przez organy administracji przepisów obowiązujących w dacie orzekania należy interpretować ściśle. Skoro przepis ten reguluje kwestie intertemporalne wyłącznie w zakresie stosowania przepisu art. 48 tej ustawy, a więc przepisu stricte z zakresu prawa budowlanego, to co do zasady podstawę do legalizacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. stanowią przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. które odsyłają do innych ustaw i aktów prawa miejscowego, w szczególności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W świetle tego przepisu istota samowoli budowlanej polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Co należy rozumieć przez pojęcie "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy" pośrednio określa przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem samowoli dopuszcza się ten "kto przystępuje do budowy lub zbudował obiekt budowlany bez dopełnienia wymagań określonych ustawą lub przepisami wydanymi na jej podstawie (...) podlega karze (...)".

Wykładnia historyczna przepisów: art. 380 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, art. 52 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane, art. 37 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego z 1974 r., jak również brzmienie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wskazuje, że istotą samowoli budowlanej jest wybudowanie obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ustalenia czy na budowę danego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu. Treść art. 37 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego z 1974 r., w którym mowa o "obiektach budowlanych lub ich częściach, będących w budowie lub wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy" jednoznacznie bowiem wskazuje na powiązanie samowoli budowlanej z przepisami obowiązującymi w czasie budowy.

Dla rozstrzygnięcia przedstawionego we wniosku zagadnienia prawnego istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że inaczej sformułowane są przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (art. 37 ust. 1 ab initio), a inaczej – przesłanki jej likwidacji (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu można orzec jeżeli obiekt:

- znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

- powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Ponadto przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. daje organowi możliwość orzeczenia rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Redakcja tych przesłanek rozbiórki, które zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. Wskazuje na to zawarty w art. 37 ust. 1 pkt 1 zwrot " znajduje się", a w pkt 2 "powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby". Również nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy jeżeli " jest uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1" powiązane jest z przyczynami istniejącymi w dacie orzekania, albowiem trudno sobie wyobrazić nakaz rozbiórki z ważnej przyczyny, która istniała w dacie budowy, ale już nie istnieje w dacie orzekania. Wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi więc do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, że tylko przesłankę z pkt 1 ust. 1 (zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym) należy odnosić do daty budowy obiektu budowlanego. Ponadto, gdyby przy ocenie przesłanek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego organ obowiązany był brać pod uwagę jedynie przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy tego obiektu, to przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy byłaby zbędna.

Za wskazaną wykładnią art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przemawiają również względy wynikające z wykładni systemowej przepisów prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej i likwidacji jej skutków. W literaturze oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red Z. Niewiadomskiego, Wyd. 4, Warszawa 2011, s. 516, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2, wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 15, m. in. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) podkreśla się, iż przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje.

Analiza przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli budowlanej w ujęciu historycznym (art. 380 Prawa budowlanego z 1928 r., art. 52 Prawa budowlanego z 1961 r., art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.), jednoznacznie wskazuje, że podstawowym wymogiem legalizacji samowoli budowlanej ustawodawca uczynił zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Potwierdza to również treść obecnie obowiązujących przepisów art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r. Celem wprowadzenia tej przesłanki legalizacji samowoli budowlanej było zapewnienie ochrony dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny. Oczywiste jest, że realizacja tego celu jest możliwa tylko w przypadku dostosowania nielegalnie wybudowanych obiektów budowlanych do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego powszechnie obowiązujących, zarówno ustawowych jak i aktów prawa miejscowego (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), które obowiązują w dacie likwidacji samowoli budowlanej. Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK-A 2007, nr 11, poz. 160) , orzekając o niezgodności z Konstytucją RP art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Trybunał wyraźnie stwierdził, że decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Wprawdzie wyrok ten dotyczy art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., lecz przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego potwierdza generalną zasadę, iż podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli, a więc w dacie orzekania przez organ administracji.

Przyjęcie, iż przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. to przepisy obowiązujące w dacie budowy obiektu budowlanego prowadziłoby do konieczności orzekania rozbiórki takiego obiektu tylko i wyłącznie z powodu braku pozwolenia na budowę, w przypadku, gdy zmianie uległ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i obecnie dopuszczalna jest zabudowa na terenie, na którym do tej pory nie było takiej możliwości. Nakazywanie rozbiórki obiektu budowlanego w takim przypadku byłoby nieracjonalne. Należy również mieć na uwadze przypadki zmiany przepisów ustawowych, na mocy których tereny nieprzeznaczone pod zabudowę stały się terenami budowlanymi. Takiej zmiany dokonano w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., Nr 1205) poprzez uchylenie z dniem 1 stycznia 2009 r. ograniczeń w zakresie przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast na cele nierolnicze.

Stosowanie w przypadku legalizacji samowoli budowlanej, która powstała przed 1 stycznia 1995 r. przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub – w razie jego braku - przepisów ustaw i aktów podustawowych stanowiących o "generalnym" państwowym porządku planistycznym obowiązujących w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71, podobnie wyrok TK z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 124).

Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95, publ. OTK 1996/1/2). Skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji skutków tej samowoli przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne. Potwierdza to również wykładnia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w rozumieniu którego "przepisy dotychczasowe", które należy stosować do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. to przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a nie przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązujące przed tą datą. Przepis ten reguluje bowiem kwestie intertemporalne wyłącznie w zakresie stosowania przepisu art. 48 tej ustawy, a więc przepisu z zakresu prawa budowlanego.

Należy jednak mieć na uwadze, że według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych. Przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy należy bowiem interpretować z uwzględnieniem innych jej przepisów, a w szczególności regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jednak przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy.

Analiza tych przepisów wskazuje, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, że na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju.

Również w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce.

Wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ma nadal zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz również do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. i 1928 r.

W konsekwencji, rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne, należy przyjąć, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.