Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Mariusz Kotulski Waldemar Michaldo / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T.P. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosków T.P. z dnia 24 maja 2013 r.; II stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego T.P. kwotę 100 / sto/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

T.P. pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podniósł, że trzema odrębnymi wnioskami – wszystkie złożone zostały w dniu 24 maja 2013 r. – zwrócił się o udostępnienie karty wynagrodzeń Sekretarza Urzędu Gminy K. , Skarbnika Urzędu Gminy K. oraz Wójta Gminy K. za lata 2010, 2011 i 2012.

Skarżący zarzucił, że Wójt Gminy Koszyce nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia żądanych informacji, czym zamknął mu drogę do wniesienia odwołania i naruszył art. 4, art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zaznaczył, że wnioskiem z dnia 10 czerwca 2013 r. zwrócił się do Wójta Gminy Koszyce o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie karty płac, o które zwrócił się we wniosku z dnia 24 maja 2013 r, bądź też wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji. W odpowiedzi na ww. wniosek skarżący nie otrzymał żądanych informacji ani też decyzji odmawiającej udzielenia informacji, lecz pismo Wójta z dnia 21 czerwca 2013 r. znak:[...], w którym podtrzymał on wcześniej zajęte stanowisko odmawiające udostępnienia informacji.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy Koszyce do rozpatrzenia wniosków z dnia 24 maja 2013 r. zgodnie z wymogami ustawy o dostępnie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Koszyce wniósł o jej odrzucenie.

Wójt wskazał, że skarżący pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. otrzymał wyjaśnienie, iż żądane dane o wynagrodzeniu wymienionych we wniosku osób znajdują się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy Koszyce. Równocześnie Wójt stwierdził, że kserokopie wydruku z listy płac nie stanowią informacji publicznej.

Wójt wskazał, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy gdy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy oraz funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej. Tym samym wyłączony jest tryb dostępu do informacji publicznej wówczas, gdy informacja publiczna, będąca przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, osiągalna jest w innym trybie.

W ocenie Wójta taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Na końcu Wójt Gminy Koszyce powołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1987/11, w którym Sąd ten stwierdził, iż niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Samo bowiem powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, iż skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w oparciu o przepisy innych ustaw. Tym samym, w ocenie Wójta, w przedmiotowej sprawie nie mogło dojść do udostepnienia żądanych informacji w formie czynności materialno-technicznej ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe organ nie pozostawał w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Konsekwencją uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualne wymierzenie organowi grzywny.

Na wstępie zaznaczyć należy, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracyjnego polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy dostępie do informacji publicznej nie jest uwarunkowane wyczerpaniem środka zaskarżenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Nie jest także wymagane poprzedzenie takiej skargi środkiem sprecyzowanym w przepisie art. 52 § 1 P.p.s.a., ponieważ nie dotyczy ona aktu ani czynności, dla skuteczności zaskarżenia których konieczne jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. wyraźnie odnosi się do aktów i czynności, a więc nie obejmuje bezczynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06.- wszystkie powołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl).

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy skarżący trzema odrębnymi wnioskami datowanymi na dzień 24 maja 2013 r. zwrócił się do Wójta Gminy Koszyce o udostępnienie karty wynagrodzeń: Sekretarza Urzędu Gminy Koszyce, Skarbnika Urzędu Gminy Koszyce oraz Wójta Gminy Koszyce za lata 2010-2012.

W odpowiedzi udzielonej na powyższy wniosek pismem datowanym na dzień 4 czerwca 2013 r. znak: [...] Wójt poinformował skarżącego, że żądane informacje dostępne są na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy Koszyce. Równocześnie Wójt zaznaczył, że jego wynagrodzenie za rok 2012 umieszczone zostanie na stronie BIP niezwłocznie po zweryfikowaniu oświadczenia majątkowego przez Wojewodę Małopolskiego.

Pismem datowanym na dzień 10 czerwca 2013 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy Koszyce o "właściwe" rozpatrzenie jego wniosków z dnia 24 maja 2013 r. tj. udostępnienie żądanej informacji lub też wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji stosowanie do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podniósł, że pismo Wójta Gminy Koszyce z dnia 4 czerwca 2013 r. w swojej treści odnosi się do oświadczeń majątkowych publikowanych w BIP na stronie internetowej Gminy Koszyce i nie dotyczy zakresu informacji precyzyjnie sformułowanych w jego wnioskach.

Odpowiadając na powyższe pismo Wójt Gminy Koszyce w piśmie datowanym na dzień 21 czerwca 2013 r. wskazał T.P. , że podstawowym sposobem udostępniania informacji jest jej publikacja na stronach Biuletynu Informacji Publicznej, a dopiero gdy taka publikacja nie ma miejsca - udziela się informacji na żądanie. Wójt wskazał nadto, że w piśmie z dnia 4 czerwca 2013 r. skarżący został poinformowany, iż wynagrodzenia Wójta, Sekretarza oraz Skarbnika Gminy Koszyce za lata 2010-2012 ogłaszane są w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Gminy Koszyce. W związku z powyższym Wójt podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo Wójt zaznaczył, że informacją publiczną, w której określane są kwoty wynagrodzeń z tytułu zatrudnienia na stanowiskach kierowniczych w Urzędzie Gminy są oświadczenia majątkowe udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Urzędu Gminy Koszyce, www. koszyce. gmina, pl w zakładce BIP, Oświadczenia, Wójt, Urząd. Karty wynagrodzeń prowadzone są wyłącznie w systemie informatycznym i zawierają oprócz wynagrodzeń podawanych w ww. oświadczeniach majątkowych także inne dane osobowe, w tym dane wrażliwe, które w opinii radcy prawnego, nie podlegają ujawnieniu na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych.

Kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy żądane przez skarżącego dane tj. karty wynagrodzeń funkcjonariuszy publicznych Urzędu Gminy Koszyce w tym przypadku Sekretarza, Skarbnika oraz Wójta mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej w skrócie u.d.i.p.). W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 u.d.i.p. Zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji.

W orzecznictwie zwraca się uwagę na fakt, iż omawiana ustawa służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Z tego też względu przy wykładni pojęcia informacji publicznej należy posługiwać się przepisem art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 1 i 2 tego przepisu obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Uwzględniając powyższe aspekty, należy przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06). Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/11, z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12). Co prawda, stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednakże informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W przedmiotowej sprawie skarżący domaga się udostepnienia kart wynagrodzeń Sekretarza, Skarbnika oraz Wójta Gminy koszyce , a zatem informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. W tej sytuacji bez wątpienia żądana przez skarżącego informacja jest informacją, o jakiej mowa w art. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011r. o sygn. akt I OSK 145/11, wyrok WSA w Kielcach z dnia 19.05.2010r. sygn. akt II SAB/Ke 19/10 ).

W tym miejscu podkreślić należy, iż stanowisko Wójta Gminy Koszyce zaprezentowane w pismach z dnia 4 czerwca 2013 r., z dnia 21 czerwca 2013 r., a także w odpowiedzi na skargę, iż wynagrodzenie Sekretarza, Skarbnika oraz Wójta Gminy podawane są na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy Koszyce nie odnosi się do żądania skarżącego. Skarżący nie domagał się bowiem udostępnienia informacji w zakresie ogólnego stanu majątkowego ww. osób, ani też wysokości pobieranego przez te osoby wynagrodzenia lecz kart przedmiotowych wynagrodzeń, co wyraźnie wskazał w swoich trzech wnioskach z dnia 24.05.2013r.. Informacje zawarte w kartach wynagrodzeń są informacjami bardziej szczegółowymi, określającymi poszczególne składniki wynagrodzeń faktycznie wypłacane w poszczególnych okresach.

Należy nadto zwrócić uwagę, że Wójt w piśmie z dnia 21 czerwca 2013 r. stwierdził, iż karty wynagrodzeń zawierają oprócz wynagrodzeń podawanych w oświadczeniach majątkowych, także inne dane osobowe, w tym dane wrażliwe, które nie podlegają ujawnieniu na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych.

Otóż, postępowanie organu w takiej sytuacji reguluje art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Ponadto, jeśli zdaniem organu z jakichś przyczyn informacja publiczna nie może być udostępniona, stosownie do art. 16 ustawy u.d.i.p. winien on rozstrzygnąć sprawę poprzez wydanie decyzji odmawiającej jej udostępnienia.

Tym niemniej, w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę bezpodstawne jest powoływanie się przez organ na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Wprawdzie jak wskazano powyżej przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi, a zatem osób, które posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Do warunków powierzenia i wykonywania funkcji publicznych należą zarówno obowiązki, jak i prawa osoby piastującej daną funkcję, w tym prawo do wynagrodzenia. Osoby podejmujące się sprawowania funkcji publicznej muszą więc mieć świadomość, że sfera ich prywatności będzie w tym zakresie ograniczona.

Ponadto, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 15/12 zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zm.) przetwarzanie danych osobowych (a więc i udostępnianie) jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a takimi właśnie przepisami prawa są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych. Ochrona prywatności jest wyłączona jeśli chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji.

W sprawie niniejszej osoby, co do których skierowano żądanie udostępnienia kart wynagrodzeń nie mogą korzystać z ochrony danych osobowych w zakresie imienia, nazwiska i wysokości ich wynagrodzenia - na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych - właśnie z racji pełnionej przez nie funkcji publicznej.

Podmiot do którego złożony został wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest rozpoznać go w przewidzianej prawem formie. Oznacza to, że organ powinien był albo udzielić informacji publicznej i udostępnić karty wynagrodzeń wnioskowanych osób w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź też wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacjach, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Udzielenie odpowiedzi w formie zwykłego pisma byłoby zasadne jedynie w sytuacji stwierdzenia przez organ, że żądana informacja nie znajduje się jego w posiadaniu.

Ponieważ Wójt Gminy Koszyce nie rozpoznał wniosku skarżącego w przewidzianej prawem formie (nie udzielił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia), stwierdzić należy, iż pozostawał w bezczynności.

Mając na uwadze powyższe Sąd biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a. w pkt I wyroku zobowiązał Wójta Gminy Koszyce do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosków T.P. z dnia 24 maja 2013 r (k.[...] akt sprawy). Stwierdzając w pkt II wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze przede wszystkim to, iż rażące naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty i nie może wynikać z różnych interpretacji przepisów prawa. Tymczasem kwestia zakwalifikowania żądanej informacji może wywoływać rozbieżności. Ponadto stwierdzając, że bezczynność nie miała rażącego charakteru, Sąd miał na uwadze również to, iż Wójt Gminy Koszyce, jak wynika z akt sprawy, systematycznie (choć wadliwie) udzielał skarżącemu odpowiedzi na kierowane przez niego wnioski. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a.