Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J. W. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i orzeczenia o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z [...].12.2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Pismem z dnia 28.06.2007 r. J. W. P. wystąpił do Starosty B. o podjęcie "czynności prostowania ewidencji gruntów w jego gospodarstwie, na koszt Starostwa". We wniosku tym wskazał, iż na skutek sfałszowania ewidencji gruntów nie może on otrzymać płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania. Ponieważ wnioskodawca nie określił numerów działek, w odniesieniu do których wniósł żądanie podjęcia z urzędu działań mających na celu czynności "prostowania ewidencji gruntów", pismem z dnia 4 lipca 2007 roku, Starosta B. wezwał J. P. do uzupełnienia wniosku, poprzez wskazanie nazwy obrębu i numerów działek ewidencyjnych, które powinny być objęte zmianami danych ewidencyjnych oraz jakiego zakresu miałyby te zmiany dotyczyć. W odpowiedzi na powyższe wezwanie J. W. P. wskazał, iż zmianami z urzędu należałoby objąć działki położone w obrębie K. L., z uwagi na:

• zawyżoną powierzchnię i nieprawidłowe położenie - działki oznaczone numerami

ewidencyjnymi: [...];

* zaniżoną powierzchnię i nieprawidłowe położenie - działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...];

* nieprawidłowe położenie – działki: [...].

Ponadto w piśmie tym wymieniony wskazał, że "nowy operat ewidencyjny sporządzono bez udziału właściciela i dokonano samowolnych zmian w działkach ewidencyjnych; wymienione działki na gruncie przebiegają w niezmienionym położeniu i powierzchni od ponad 55 lat i są zgodne z Aktami Własności Ziemi".

Organ I instancji wydawał dwukrotnie decyzje administracyjne, które w wyniku uwzględnienia odwołania przez organ odwoławczy uchylano i przekazywano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Trzecią z kolei decyzją, z dnia [...].12.2008 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz §§ 45, 46 ust. l i 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 254), orzeczono o:

* odmowie wykonania z urzędu prac geodezyjnych, mających na celu doprowadzenie do zgodności danych opisujących przebieg granic z ich położeniem na gruncie, w odniesieniu do działek stanowiących własność J. W. P., położonych w obrębie L. K., gmina J. K., oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] oraz zmiany powierzchni działek oznaczonych numerami [...],

* przywróceniu zapisów w ewidencji gruntów i budynków obrębu L. K., zgodnie ze stanem wykazanym w dokumentacji pomiaru do uwłaszczeń z 1975 roku, w odniesieniu do działek oznaczonych nr nr [...]. poprzez zmianę powierzchni działki [...] z dotychczasowej 0,45 ha na 0,52 ha i działki nr [...] z dotychczasowej 4,02 ha na 3,95 ha, jak również wykazaniu w części kartograficznej granicy wspólnej dla działek nr [...], zgodnie z danymi pomiaru do uwłaszczeń.

W obszernym uzasadnieniu tej decyzji organ omówił przebieg postępowania administracyjnego, szczegółowo opisując jego przebieg, w tym wnioski i pisma J. P. oraz odpowiedzi organów na te wnioski i pisma. Organ wyjaśnił między innymi, że w odniesieniu do sprawy sfałszowania dokumentów dnia 31 października 2007 roku skierowano pismo do Prokuratury Rejonowej w B. z prośbą o udzielenie informacji i przesłanie dokumentów w sprawie prowadzonego postępowania oznaczonego Sygn. akt Ds [...]. Z przesłanej przez Prokuraturę Rejonową dokumentacji, wynika, że było prowadzone dochodzenie w sprawie podrobienia dokumentu w postaci protokołu rozgraniczeniowego wraz ze szkicem z 1975 roku, jednakże zostało ono umorzone postanowieniem z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt Ds [...], z uwagi na niewykrycie sprawcy przestępstwa. W postanowieniu tym stwierdzono również, że z uwagi na wskazywany czasookres zaistnienia przestępstwa ściganego z art. 270 § l Kodeksu karnego tj. lata 1975-85, nastąpiło jego przedawnienie.

Organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania, ustalono, że dane opisujące granice działek wymienionych na wstępie zawiera:

* dokumentacja pomiaru do założenia ewidencji gruntów, wykonana w 1957 roku przez W. Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze, Wydział Produkcyjny w B.;

* dokumentacja pomiaru do uwłaszczeń, sporządzona w 1975 roku przez Powiatowe Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w B.;

* dokumentacja odnowienia ewidencji gruntów, opracowana w latach 1983 – 1985 przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w B.;

* dokumentacja techniczna rozgraniczenia działki nr [...] z działkami sąsiadującymi i rozgraniczenia odcinków granic wspólnych dla działek nr [...].

Wskazano, że własność działek oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów numerami [...] oraz działki nr [...] J. W. P. nabył na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego Nr [...] z dnia [...] maja 1982 roku. Na mocy tej umowy wymieniony stał się również właścicielem 1/2 części udziału w działce nr [...] o powierzchni 0,52 ha. Poprzedni właściciel J. P. nabył prawo własności tej nieruchomości (w 1/2 części), aktem własności ziemi Nr [...], z dnia [...] lipca 1975 roku, wydanym przez Naczelnika Gminy w J. D. Natomiast własność działek oznaczonych nr [...] o łącznej powierzchni 9,333 ha J. P. nabył aktem własności ziemi Nr [...] z dnia [...] lipca 1975 roku, wydanym przez Naczelnika Gminy w J. D. W dokumentacji pomiaru do uwłaszczeń opracowanej w 1975 roku, zarejestrowanej w zasobie geodezyjnym i kartograficznym Nr [...], będącej podstawą do sporządzenia wymienionych aktów własności ziemi, wykazano następujące powierzchnie tych działek: [...] - 0,520 ha; [...] - 3,294 ha; [...] - 0,616 ha; [...] - 3,379 ha; [...] - 0,528 ha; [...] - 0,213 ha; [...] - 0,095 ha; [...] - 0,540 ha.

Z kolei własność działek oznaczonych numerami [...] jak również działek o nr [...] oraz ½ część udziału w działce [...] o powierzchni 0.45 ha J. W. P. nabył na mocy aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 roku, którym J. P. darował synowi wymienione działki. W § 7 tegoż aktu notarialnego wskazuje się, iż obdarowany zgłosił wniosek o założenie księgi wieczystej dla gospodarstwa rolnego składającego się z działek oznaczonych nr [...] o łącznej powierzchni 4,90 ha, położonego w obrębie K. L. Ustalono w toku rozpatrywania niniejszej sprawy, iż dla wymienionych działek prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...]. Natomiast J. P. nabył własność działek o numerach: [...] - o łącznej powierzchni 4,384 ha, aktem własności ziemi Nr [...] z dnia [...] lipca 1975 roku wydanym przez Naczelnika Gminy w J. D. Ponadto J. P. aktem własności ziemi Nr [...] z dnia [...] lipca 1975 roku wydanym przez Naczelnika Gminy w J. D. nabył 1/2 część udziału w działce nr [...] o powierzchni 0,52 ha. W dokumentacji pomiaru do uwłaszczeń powierzchnie tych działek wynoszą:

[...] - 1,652 ha; [...]6 - 1,082 ha; [...] - 0,429 ha; [...] - 0,307 ha; [...] - 0,074 ha; [...] - 0,165 ha; [...] - 0,060 ha; [...] - 0,276 ha; [...] - 0,005 ha.

Na mocy aktu notarialnego (umowa sprzedaży) Rep. [...] z dnia [...] listopada 1983 roku J. W. P. stał się właścicielem działek oznaczonych nr [...] o łącznej powierzchni 7,553 ha. Z informacji zawartej w § 7 tegoż aktu notarialnego wynika, że powyższym działkom założono księgę wieczystą KW Nr [...].

W latach 1983 - 1985 Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w B. na obrębie K. L. dokonało odnowienia ewidencji gruntów. Jak wynika z dokumentacji wymienione prace poprzedzone zostały okresową kontrolą ewidencji gruntów. W toku realizacji tych prac wznowiono między innymi punkty osnowy geodezyjnej, a następnie w oparciu o nie oraz miedze dokonano pomiaru granic użytków, działek i innych szczegółów sytuacyjnych. Jak wynika ze sprawozdania technicznego pomiarowi podlegały granice tylko tych działek, które w międzyczasie uległy podziałowi i nie sporządzono w tym zakresie dokumentacji opisującej granice. Pomiaru w zakresie granic działek nie wykonywano w odniesieniu do działek stanowiących własność J. W. P.

Wskazano, że zasady wykonywania prac związanych z odnowieniem ewidencji gruntów wówczas regulowały przepisy Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 roku w sprawie ewidencji gruntów (M. P. Nr 11, poz. 98 ze zm.). W myśl przepisów § 24 ust. 5 zarządzenia rowy melioracyjne stanowiące sieć urządzeń wodno-melioracyjnych włączono do działek przyległych wykazanych w jednostkach rejestrowych osób, których stanowiły własność lub w których władaniu się znajdowały. W następstwie powyższego część działek należących do tych samych osób uzyskała wspólne granice. Ponieważ zapis § 7 ust. l zarządzenia określał, że działka to obszar gruntu ograniczony gruntami stanowiącymi przedmiot odrębnego władania, w związku z tym część działek została ze sobą połączona. Powierzchnie działek wyliczono z dokładnością do 0,01 ha, gdyż taki wymóg wynikał z zapisu § 11 ust. 2 pkt 2 wymienionego zarządzenia.

W roku 2000 na wniosek właścicielki działki nr [...] przeprowadzone zostało postępowanie rozgraniczeniowe mające na celu między innymi ustalenie granic wspólnych dla działek o nr [...]. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2002 roku Sygn. Akt II Ns [...] Sąd Rejonowy w B., Wydział II Cywilny rozgraniczył nieruchomości położone w obrębie K. L. oznaczone numerami [...]. Stosownie do wymogów § 24 pkt 5 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 roku w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, póz. 453), geodeta uprawniony biegły sądowy dokonał obliczenia powierzchni rozgraniczonych nieruchomości i sporządził na tą okoliczność wykaz zmian gruntowych. Zgodnie z zasadą art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wprowadzono zmianę w zakresie działki oznaczonej numerem [...] wykazując jej powierzchnię 1,3489 ha. Nadto organ zauważył, iż działki oznaczone nr [...] wchodzą w skład tego samego gospodarstwa rolnego i stanowią zwarty obszar zawierający się w granicach działek pierwotnie oznaczonych numerami [...] i włączonych do tych działek rowów, a opis ich granic zewnętrznych z wyłączeniem granicy wspólnej dla działek o nr [...], którą ustalono w sądowym postępowaniu rozgraniczeniowym - zawiera dokumentacja pomiaru do założenia ewidencji gruntów sporządzona w 1957 roku. W roku 2000 na wniosek J. W. P. wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe w odniesieniu do granic działki nr [...] z działkami sąsiadującymi o nr [...]. Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z dnia 30 września 2002 roku Sygn. akt II Ns [...] dokonał rozgraniczenia działki nr [...] z działkami [...] w ten sposób, że ustalił granicę wspólną dla wymienionych działek przebiegającą od punktu nr 416a przez punkty 0410, 0411, 0412, 0413, 0414, 0415 do punktu pierwotnego 0416a, zgodnie z opinią geodety uprawnionego biegłego sądowego Z. N., stanowiącą integralną część tegoż orzeczenia. Jak w przypadku poprzedniej sprawy działce tej wyliczono analitycznie powierzchnię, która wyniosła 7,7289 ha. Taką powierzchnię działki nr [...] ujawniono w ewidencji gruntów na podstawie w/w postanowienia Sądu Rejonowego w B. Podkreślono, że zmiany w ewidencji gruntów w odniesieniu do działek oznaczonych numerami [...] wprowadzono z urzędu na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, na które wskazano powyżej.

Odnosząc się do żądania Pana J. W. P. dotyczącego wykonania z urzędu prac geodezyjnych mających na celu doprowadzenie do zgodności danych opisujących przebieg granic z ich położeniem na gruncie, w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią przepisów § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, źródłem informacji o przebiegu granic działek ewidencyjnych jest dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzona: w postępowaniach rozgraniczeniowych, w celach podziałów nieruchomości, w postępowaniach scaleniowych i wymian gruntów, na potrzeby postępowań sądowych lub też administracyjnych zakończonych prawomocnymi orzeczeniami sądowymi bądź ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, jak również powstała przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. W przypadku braku wymienionej dokumentacji lub gdy zawarte w niej dane są niespójne albo nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Organ przypomniał, że dane opisujące granice działek stanowiących własność Pana J. W. P. zawiera dokumentacja pomiaru do założenia ewidencji gruntów, dokumentacja pomiaru do uwłaszczeń oraz dokumentacja rozgraniczenia odcinków granic działki nr [...] z działkami sąsiadującymi i odcinków granic wspólnych dla działek nr [...]. Organ zauważył, iż w toku prac geodezyjnych związanych z odnowieniem ewidencji gruntów obrębu K. L. w odniesieniu do granic działek stanowiących własność Pana J. W. P. nie dokonywano pomiarów, które by wpłynęły na zmianę przebiegu granic jego działek. Natomiast zmiana powierzchni działek w odniesieniu do powierzchni wykazanej w dokumentacji pomiaru do uwłaszczeń wynika z faktu włączenia do areału tych działek powierzchni przyległych rowów melioracyjnych stanowiących część urządzeń wodno-melioracyjnych oraz wyliczenia ich powierzchni z dokładnością do 0.01 ha.

Zdaniem organu I instancji w sprawie nie może mieć zastosowania aktualizacja ewidencji, bowiem zgodnie z przepisami § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polega ona na wprowadzaniu do bazy danych ewidencyjnych udokumentowanych zmian, natomiast nie może ona zastępować postępowań administracyjnych bądź sądowych, mających na celu ustalenie na gruncie zasięgu prawa własności. Żądanie Pana J. W. P. skierowane do Starosty wiąże się z regulacją granic działek opisanych na wstępie, tj. wykazanie w operacie ewidencyjnym granic działek zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie. Zmiana granic działek wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego bądź sądowego, w toku którego nastąpi ich wyznaczenie na gruncie i sporządzona zostanie na tę okoliczność stosowna dokumentacja. Postępowanie takie zakończy się wydaniem decyzji bądź orzeczenia, które po uprawomocnieniu się będą stanowiły podstawę wprowadzenia w tym zakresie zmian w operacie ewidencyjnym.

Kwestie na które wskazano powyżej rozstrzygają przepisy z art. 29 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stanowią one, że ustalenie przebiegu granic nieruchomości następuje poprzez ich rozgraniczenie. Organem właściwym do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w przypadkach określonych w ustawie również sąd. Zgodnie z treścią art. 30 ustawy postępowanie w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Ustęp 2 tegoż artykułu wskazuje, że wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia następuje:

* w trakcie scalenia gruntów,

* w celu realizacji potrzeb gospodarki narodowej,

* wówczas, gdy jest to uzasadnione interesem społecznym.

Ponieważ wymienione przesłanki nie zachodzą w rozpatrywanej sprawie, zatem z wnioskiem o rozgraniczenie w celu usunięcia rozbieżności między stanem wynikającym z dokumentacji geodezyjnej i stanem faktycznym na gruncie, w odniesieniu do granicy nieruchomości oznaczonej numerem [...] oraz granic zewnętrznych kompleksów działek [...] winien wystąpić ich właściciel J. W. P. do Wójta Gminy J. K.

Ustosunkowując się do żądania J. W. P. dotyczącego zmiany powierzchni działek oznaczonych numerami [...], mając na uwadze sugestie organu II instancji, organ I instancji postanowił przywrócić zapisy w ewidencji gruntów i budynków obrębu L. K., zgodne ze stanem wykazanym w dokumentacji pomiaru do uwłaszczeń z 1975 roku, tj. dokonać zmiany powierzchni działki [...] z dotychczasowej 0,45 ha na 0,52 ha i działki nr [...] z dotychczasowej 4,02 ha na 3,95 ha, a także dokonać zmian w części kartograficznej w zakresie granicy wspólnej dla działek o nr [...].

W odniesieniu natomiast do żądania J. W. P. dotyczącego zmiany powierzchni działek oznaczonych numerami [...], stwierdzono, iż na tę okoliczność wymieniony nie przedstawił żadnych dokumentów geodezyjnych, z których wynikałyby sugerowane zmiany danych ewidencyjnych, dlatego też brak jest podstaw do aktualizacji operatu ewidencyjnego w tym zakresie. Należy jednak mieć na uwadze, że sprawa zmiany powierzchni działek oznaczonych numerami [...] może być uregulowana między innymi w następstwie przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, bowiem z przepisów § 24 pkt. 5 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości wynika, że działkom będącym przedmiotem rozgraniczenia należy wyliczyć powierzchnie.

W odwołaniu od tej decyzji Pan J. W. P. podniósł, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem o odmowie wykonania z urzędu prac geodezyjnych, mających na celu doprowadzenie do zgodności danych opisujących przebieg granic z ich położeniem na gruncie w obrębie L. K. gmina J. K., oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] oraz zmiany powierzchni działek oznaczonych numerami [...] polegających na zaniżeniu, zawyżeniu oraz zmiany zgodnej powierzchni a nieprawidłowego położenia. Nie zgodził się też na przywrócenie zapisu w ewidencji gruntów i budynków obrębu L. K. w odniesieniu do działek oznaczonych numerami [...], poprzez zmianę powierzchni działek [...] z dotychczasowej 4,02 ha na 3,95 ha i działki [...] z obecnej 0,45 ha na 0,52 ha, jak również wykazaniu w części kartograficznej granicy wspólnej dla w/w działek na ta powierzchnię. Skarżący podniósł, że w wyniku sfałszowania ewidencji gruntów nie może otrzymać płatności bezpośrednich do gruntów i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wskazał, że pomylił się co do numeracji jednej działki i podał numer [...], podczas gdy prawidłowy jej nr ewidencyjny to [...]. Ponadto zarzucił niekompetencje pracownikom organu i ukrywanie dokumentacji sprawy, a także domagał się odsunięcia od prowadzenia sprawy Zastępcy Naczelnika Wydziału. Skarżący podniósł, że w dniu 26 października 2007r. wystosował pismo do Starosty z prośbą o wyjaśnienie dlaczego w piśmie z dnia 24 września 2007r. nie poinformowano go o przyczynach rozbieżności w powierzchni działki nr [...] wykazanej w ewidencji gruntów i wynikającej z postanowienia Sądu Rejonowego w sprawie II NS [...] z dnia 30 września 2002r., o rozgraniczenie w/w działki z działkami sąsiednimi. Z opinii sporządzonej przez biegłego M. M. wynika, że powierzchnia działki wynosi 7,7530 ha, natomiast wykazana powierzchnia w ewidencji wynosi 7.68 ha, a w Akcie Notarialnym i Księdze Wieczystej wynosi 7,5530 ha. Zarzucił niewprowadzenie do operatu ewidencji gruntów wsi L. K. zmian wynikających z postanowienia sądu II NS [...]. Ze względu na to, że dokumentacja pomiaru działek [...] sporządzona w roku 1975, została sfałszowana, Skarżący prosił o dokonanie pomiarów, które doprowadzą do wykazania granic wymienionych działek zgodnie ze stanem rzeczywistym, który istnieje niezmiennie na gruncie od roku 1953 w zakresie granic zewnętrznych działki oznaczonej wówczas numerem [...]. Dołączył również kopie postanowienia Prokuratury Rejonowej w B. DS. [...] z dnia 30 listopada 1999r. Wskazał, że prosił Starostę o wyjaśnienie dlaczego urzędnicy w piśmie z dnia 24 września 2007r. udzielili mu kłamliwych odpowiedzi w sprawie. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 22 listopada 2007r., w którym Starosta mylnie interpretuje jego dowód w sprawie, który dołączył w piśmie z dnia 26 października 2007r. Dokumentacja jest sfałszowana, lecz sprawca nie został wykryty. Dane opisujące granice działek wymienionych na wstępie zawiera:

* dokumentacja pomiaru do założenia ewidencji gruntów wykonana, w 1957 roku, której w ogóle mu nie pokazano,

* dokumentacja pomiaru do uwłaszczeń, sporządzona w 1975 roku, którą widział sfałszowaną,

* dokumentacja odnowienia ewidencji gruntów opracowana w latach 1983-85, której nie pokazano Skarżącemu w ogóle.

Wskazał, że w umowie przekazania własności gospodarstwa rolnego nr [...] z dnia [...] maja 1982 roku o powierzchni 9.593 ha oraz 0.52 ha 1/2 części udziału w odrębnym Akcie Własności Ziemi nr [...], urzędnik nie znający się na przepisach prawa, a przygotowujący dokumenty do przekazania gospodarstwa, popełnił wielki błąd "odejmując współwłasność od własności". W opisie gospodarstwa rolnego powyższej umowy przekazania wyraźnie widać, iż własnej ziemi jest 9,593 ha, w skład którego wchodzi 3,180 ha gruntów ornych, 2,503 ha użytków zielonych, 3,910 ha gruntów leśnych, co razem wynosi 9.593ha. Dane ewidencyjne działek nie odpowiadają działkom na gruncie. Kradnąc z działki [...] o powierzchni 4,52 ha powierzchnie 0,5 ha i dołączono część tej powierzchni do działki sąsiada o nr [...] i część tej powierzchni do działki nr [...]. W ten sposób ukryto samowolę budowlaną dwóch budynków: chlewa i stodoły sąsiada postawionych na mojej ziemi. W obecnej ewidencji różnica na gruncie wynosi ponad 25 metrów szerokości ziemi Skarżącego. Żeby ogół powierzchni gospodarstwa się zgodził urzędnicy dodali powierzchnię skradzionej ziemi z działki [...] do innych działek: do działki [...]- 2000 metrów, do działki [...]- 1000 metrów, do działki [...] - 2000 metrów. Do działki [...] zastały dołączone drogi gminne, a nie rowy. W 1983 roku 22 września Skarżący otrzymał decyzję dotyczącą tej działki o ostatecznej powierzchni 7,553 ha, tyle co jest na Akcie Własności. Odnośnie działki [...] (siedlisko) o powierzchni 0,52 ha, odjęto 0,07ha i dodano do działki [...] na odnowieniu ewidencji w 1985 roku w ten sposób, że z powierzchni 0,59 w tej działce na powierzchnię 0,64 ha oraz zmieniono położenie działki bez udziału i zgody Skarżącego.

Działki z zawyżoną powierzchnią:

1. [...]

a) [...] powierzchnia 7,5530 ha zgodna z KW- zmieniono na 7,7289 ha,

b) [...] powierzchnia prawidłowa 3,09 ha — zmieniono na 3.29 ha,

c) [...]powierzchnia prawidłowa 0,5 1 ha - zmieniono na 0,62 ha

Różnica w tych działkach wyniosła 0,50 ha ( zawyżona).

Działki z zaniżoną powierzchnią:

2. [...]

a) [...] prawidłowa powierzchnia 0,52 ha - zmieniono na 0,45 ha,

b) [...] prawidłowa powierzchnia 4,52 ha, zmieniono na 4,02 ha.

Różnica w tych działkach wyniosła 0,55 ha ( zaniżona).

Działki nieprawidłowo położone na gruncie:

3. [...]

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty o doprowadzeniu dwóch działek nr: [...] do stanu zgodności z pomiaru do uwłaszczeń 1975 r. ze szkiców pomiarowych, które zdaniem Skarżącego są sfałszowane. Dowodem, który temu przeczy jest postanowienie Prokuratury, które jest w aktach. Zdaniem J. P. Starostwo podaje działkę [...] o powierzchni 0,64 ha nieprawidłowo, ponieważ w wyniku odnowienia ewidencji gruntów 1985 r. uległa zmianie z 0,59 ha na powierzchnie 0,64 ha. Ta różnica powstała ze zmniejszenia działki siedliskowej [...]. Jest na to dowód - wyrys z mapy ewidencyjnej (odnowienie operatu). Działka [...] o powierzchni 7,68 ha nie mogła mieć tej powierzchni, ponieważ nabył ją w 1983 roku w listopadzie, gdzie przed nabyciem była w jego obecności mierzona z podaniem powierzchni i wskazaniem zewnętrznych granic. Podał, że dysponuje dowodem decyzji o zmianie powierzchni przed pomiarem 7,54 ha, na 7,5530 ha po pomiarze. Na tę powierzchnię założona jest księga wieczysta.

Działka [...] cały czas posiada powierzchnię 4,52 ha na gruncie, a Starostwo podaje powierzchnię 4,02 i jeszcze chce zmniejszyć tę działkę o 0,07 ha dokładając tę powierzchnię do działki siedliskowej. Działka siedliskowa zmieniła położenie i powierzchnię bez zgody właściciela w ten sposób, że granice siedliska poprzecinały wszystkie budynki, które zostały postawione zgodnie z planami i pozwoleniami na budowę.

Podniósł, że jako pierwszy wszczął postępowanie rozgraniczeniowe w 1999 roku w odniesieniu do działek [...] z działką [...] z działką [...]. W dniu 19 czerwca 1999 r. geodeta przybył na nieruchomość w celu dokonania czynności rozgraniczeniowych. Po zapoznaniu się z dokumentami Skarżący stwierdził, że nie są one zgodne z oryginałami. Geodeta przerwał rozpoczęte czynności rozgraniczeniowe i odjechał. Następnie w dniu 26 lipca 1999 r. Skarżący został poinformowany, że geodeta zrezygnował z wykonania rozgraniczenia. Starostwo w ciągu 4 miesięcy od ostatniej decyzji z Wojewódzkiego Nadzoru Geodezyjnego nie zrobiło nic w tej sprawie, a całe postępowanie administracyjne trwa już 18 miesięcy. Nadzór Geodezyjny nakazuje tylko wskutek tzw. błędnych obliczeń zajęcie się dwoma działkami z 10 wnioskowanych przez Skarżącego. Sfałszowanie ewidencji gruntów nazywa się "błędnymi obliczeniami urzędników". W takim stanie rzeczy to Urząd ponosi koszty prostowania ewidencji.

J. P. wniósł o zebranie całej dokumentacji w/w działek i przeprowadzenie na gruncie pomiarów kontrolnych oraz sprawdzenie tak wielkich rozbieżności, gdzie w kompleksie działek [...], granice są przesunięte od 25 m do 27 m na gruncie. Jego zdaniem to nie jest błąd obliczeń tylko celowe działanie. Wniósł o wyjaśnienie powstania działek do uwłaszczeń [...], gdzie powierzchnia została zapisana w rejestrze 6,68 ha, a nowe numery na te działki wykazują powierzchnię 6,20 ha, a także o sfinansowanie i przeprowadzenie pomiarów geodezyjnych z urzędu, ponieważ doszło do sfałszowania ewidencji, w której Odwołujący się nie uczestniczył tylko dokonali tego urzędnicy.

Decyzją, z dnia [...].03.2009 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia l7 maja l989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, po rozpatrzeniu odwołania J. W. P. orzekł o uchyleniu rozstrzygnięć zaskarżonej decyzji zawartych w pkt l i orzekł tym zakresie o odmowie:

- wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków obrębu L. K., gmina J. K. zmian dotyczących granic i powierzchni działek, będących własnością J. W. P., oznaczonych numerami: [...];

- wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków obrębu L. K., gmina J. K., zmian dotyczących granic działek będących własnością J. W. P., oznaczonych numerami: [...]. Organ wyższego stopnia utrzymał natomiast w mocy punkt 2 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie mógł ani odmawiać, ani też rozstrzygać o wykonaniu z urzędu postulowanych prac geodezyjnych, gdyż zmianę granic działek wykazanych w ewidencji gruntów i budynków, które są sporne można dokonać w tym przypadku jedynie w wyniku rozgraniczenia nieruchomości, a nie w wyniku dokonania pomiarów kontrolnych postulowanych przez wnioskodawcę. Ponadto, Starosta B. rozpatrując ww. wniosek J. W. P. w oparciu o przepisy ww. ustawy wprowadziłby w tej ewidencji postulowane zmiany, o ile wnioskodawca dostarczyłby, stosowną dokumentację geodezyjno-kartograficzną, zawierającą wykazy zmian danych ewidencyjnych, uprawniającą do dokonania zmian w tej ewidencji, czego wnioskodawca nie uczynił i nie złożył takiej dokumentacji. Dokumentacja ta powinna być uprzednio przyjęta do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B., czego również nie stwierdzono. Wymóg taki wynika z przepisu § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że powierzchnie przedmiotowych działek zostały obliczone w latach 1975-78, w ramach wykonania na tym obiekcie prac w latach 1975-78, związanych z odnowieniem ewidencji gruntów. W ramach tych prac dokonano także zmian numeracji działek ewidencyjnych (na części obrębu), włączenia do działek rowów melioracyjnych szczegółowych oraz dokonano połączeń sąsiadujących ze sobą działek w jedną działkę (dotyczyło to działek mających taki sam stan prawny). Rowy znajdujące się wewnątrz działek ewidencyjnych lub graniczące z tymi działkami włączano do tych działek w oparciu o obowiązujący w tamtym czasie przepis § 24 ust. 5 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (MP. Nr 11 poz. 98. ze zm.). Dodano, że wnioskodawca nie uczestniczył podczas prac związanych z odnowieniem tej ewidencji, gdyż właścicielem przedmiotowych działek stał się w latach późniejszych. Stwierdzono natomiast, że argumenty J. W. P. co do nieprawidłowej powierzchni działek nr: [...], są zasadne. Potwierdzono, że w skład działki nr [...] przed odnowieniem ewidencji gruntów tego obrębu dokonanego w roku 1985 wchodziły działki oznaczone nr [...], nr [...] oraz część rowu melioracyjnego (karta 57 akt sprawy z obliczeń powierzchni działki nr [...]). Granice pomiędzy działkami nr: [...] zostały pomierzone w roku 1975 według stanu użytkowania na gruncie (karta nr 41 akt sprawy), natomiast granice zewnętrzne tych działek przyjęto z danych archiwalnych z 1957 r. tj. z pomiarów granic działek do założenia ewidencji gruntów, wykonywanych przez W. Przedsiębiorstwo Miernicze (dane z tych pomiarów znajdują się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B.). W oparciu o te dane wydane zostały Akty Własności Ziemi. Obliczenia powierzchni działek nr: [...] oraz [...] przed odnowieniem ewidencji gruntów znajdują się na kartach akt sprawy oznaczonych nr: 36b, 36a i 57, natomiast po odnowieniu tej ewidencji obliczenia powierzchni działki nr [...] (działka ta powstała z połączenia działek nr: [...] - karta 57 akt sprawy). Analizując te dokumenty (karty nr: 41, 36b, 36a i 57- dane z pomiaru granic działek do uwłaszczeń gruntów) stwierdzono błąd w interpretacji tych danych z pomiaru granicy (a jest to granica prawna) między działkami nr: [...], zaistniały przy odnowieniu tej ewidencji w 1985 r., co miało wpływ na błędne obliczenie powierzchni działek nr nr: [...]. Prawidłowo obliczona powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,52 ha (a nie 0,47 ha), a działki nr [...] - 3,95 ha (a nie 4,02 ha). Błędnie wykazano również w ewidencji gruntów i budynków granicę między tymi działkami (granica prawna między działką nr [...], a działką nr [...] przecinała stodołę posadowioną wzdłuż tej granicy na działce nr [...] -karta 170 akt sprawy).

Zdaniem organ odwołanie jest zasadne, natomiast zarzuty w nim podniesione, nie są uzasadnione. Granice zewnętrzne działek stanowiących własność J. W. P. oznaczone nr nr: [...] nie były zmieniane i zostały przyjęte w 1985 r. do odnowienia ewidencji gruntów z danych archiwalnych, w oparciu, o które dokonano obliczeń powierzchni tych działek. Natomiast powierzchnie działek nr nr: [...] uległy zwiększeniu, w związku z włączeniem do tych działek rowów znajdujących się wewnątrz tych działek lub graniczących z tymi działkami w oparciu o obowiązujący w tamtym czasie przepis § 24 ust. 5 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (MP. Nr 111, poz. 98, ze zm.). Granice zewnętrzne działek nr nr: [...] graniczące z działkami nr nr: [...] oraz granica działki nr: [...] z działką nr: [...] były rozgraniczane sądownie, co szczegółowo opisano w uzasadnieniu decyzji. Granica między działką nr [...] jest granicą prawną (granica z pomiaru do uwłaszczeń gruntów) i nie może być zmieniana. Miało to wpływ na zmianę powierzchni działki nr [...] z 0,45 ha na 0,52 ha oraz zmianę powierzchni działki nr [...] z 4,02 ha na 3,95ha.

Twierdzenie, że na gruncie kompleks działek oznaczonych nr nr: [...] jest przesunięty o ok. 25-27 metrów, w stosunku do kompleksu tych działek wykazanych w ewidencji gruntów i budynków, nie został podparty żadnymi dokumentami, w związku z czym wniosek w tej sprawie nie może być rozpatrywany.

Odnosząc się do wniosku o sfałszowaniu dokumentacji z pomiaru granic działek z 1975 r. do uwłaszczeń gruntów organ stwierdził, że postanowienie Prokuratury Rejonowej w B. DS. [...] z dnia 30 listopada 1999 r. stanowi o umorzeniu dochodzenia w tej sprawie, z uwagi na niewykrycie sprawcy przestępstwa.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu J. P. podniósł, że w toku postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie dokonano oceny technicznej dokumentacji pomiarowej, będącej podstawą wpisu w ewidencji gruntów i budynków poprzez ocenę materiału pomiarowego w zakresie sporządzenia danych w oparciu o obowiązujące instrukcje techniczne w poszczególnych latach (art. 7b, art. 42). Wniósł o przeprowadzenie weryfikacji danych ewidencyjnych zgodnie z § 54 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto Skarżący wskazał, że nie przeprowadzono pomiaru kontrolnego istniejących punktów granicznych w stosunku do osnowy geodezyjnej, co mogłoby potwierdzić rzetelność i staranność wykonywania prac geodezyjnych z instrukcjami technicznymi. Wyniki oceny technicznej dokumentacji pomiarowej powinny stanowić podstawę do decyzji o modernizacji gruntów i budynków, zgodnie z art. 24 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stwierdził też, że rozdział 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ granice są ustalone, natomiast sporządzono nieodpowiednie dokumenty pomiarowe. Podniósł, że nie może ponosić kosztów niewłaściwego działania administracji odpowiedzialnej za prowadzenie ewidencji gruntów, a także za jakość techniczną materiałów sporządzonych przez upoważnione osoby. Wniósł o zobowiązanie administracji rządowej do naprawienia szkód powstałych wskutek jej działalności, a także o uchylnie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Ponadto organ podkreślił, że weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie dotychczas nie przeprowadzono, gdyż zgodnie z § 88 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, weryfikacje o których mowa w § 54 ust. 1 tego rozporządzenia przeprowadzi się po raz pierwszy w roku 2011.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawując kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek w większości z przyczyn innych niż wskazane na jej poparcie.

Sąd uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia wymaga przybliżenia przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.

Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), zwanej dalej – "ustawą", istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1). Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy - w odniesieniu do gruntów - dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1).

Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.

Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map - rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 § 1 ustawy). Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie normuje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, regulowały to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 434), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Z § 44 rozporządzenia wynika, że starosta jest zobowiązany do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z kolei według § 45 ust. 1 cytowanego rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Aktualizacji danych zawartych w ewidencji starosta dokonuje bądź z urzędu, bądź na wniosek uprawnionych podmiotów (właścicieli, użytkowników wieczystych, trwałych zarządów nieruchomości czy użytkowników gruntów państwowych i samorządowych), po przedłożeniu stosownych dokumentów uzasadniających potrzebę aktualizacji. Dokumentami uzasadniającymi wprowadzenie zmian w świetle § 46 cytowanego rozporządzenia - są:

- prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne

- opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych

- dokumentacje architektoniczno -budowlane gromadzone i przechowywane przez organy administracji publicznej

- ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów

Z art. 22 ust. 3 ustawy wynika, że osoby zgłaszające wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków, są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia tychże zmian.

Przepis § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia daje organowi prowadzącemu ewidencję podstawę do wprowadzenia do ewidencji z urzędu zmian wynikających m.in. z ostatecznych decyzji administracyjnych, a także z przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowań geodezyjno-kartograficznych zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Zatem podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych.

Natomiast wprowadzenie tych zmian może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z § 48 ust. 1 i ust. 2, albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.

Wydanie w sprawie decyzji przez organ I instancji wskazuje, iż jako tryb wprowadzenia ewentualnej zmiany w ewidencji, przyjął starosta tryb postępowania administracyjnego. Przyjęcie przez starostę, że rozpoznanie wniosku skarżącego wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego, implikowało obowiązek stosowania odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "k.p.a.". Przepisy te nakładają na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 k.p.a.).

Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje, bowiem poprzez wprowadzanie udokumentowanych, bezspornych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 1 rozporządzenia).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że decyzje organów obu instancji zawierają różne rozstrzygnięcia w zakresie przedmiotowym i już chociażby z tego powodu decyzje należało uchylić. Jak wynika z osnowy decyzji organu I instancji, w punkcie pierwszym organ ten orzekł o odmowie wykonania z urzędu prac geodezyjnych, mających na celu doprowadzenie do zgodności danych opisujących przebieg granic z ich położeniem na gruncie, oraz o odmowie zmiany powierzchni działek. Z kolei organ wyższego stopnia uchylając decyzję organ I instancji w tej części i orzekając co do istoty odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących granic i powierzchni działek oraz zmian dotyczących granic działek. Jak wynika z przytoczonych osnów i obszernych uzasadnień obu decyzji, wymienione rozstrzygnięcia, w omawianym zakresie, dotyczą różnych kwestii. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazywał, że Skarżący nie domaga się wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w trybie § 45 i n. rozporządzenia i w efekcie w punkcie 1 decyzji orzeczono o odmowie wykonania z urzędu prac geodezyjnych oraz o odmowie zmiany powierzchni działek. Natomiast rozstrzygnięcie organu odwoławczego zmienia powyższe orzeczenie i odmawia wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, poprzez zmianę granic i powierzchni działek. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że pomimo użycia różnych sformułowań w istocie obu organom chodziło o rozstrzygnięcie w takim samym zakresie, to wadą decyzji organu odwoławczego jest pominięcie w osnowie części działek. W punkcie 1 decyzji organu I instancji, o odmowie wykonania z urzędu prac geodezyjnych, wymieniono działki: [...], oraz działki: [...] – odnośnie których odmówiono zmiany ich powierzchni. Natomiast w punkcie 1 osnowy decyzji organu odwoławczego wymieniono działki: [...] w odniesieniu do których odmówiono wprowadzenia zmian dotyczących granic i powierzchni, oraz działki: [...] – w odniesieniu do których odmówiono wprowadzenia zmian dotyczących granic. Rozstrzygnięcia nie pokrywają się, bowiem organ odwoławczy "zgubił" część działek, gdyż w punkcie 1 osnowy decyzji organu I instancji wymieniono 10 działek, a następnie ponownie wymieniono 5 z nich, natomiast w osnowie decyzji organu odwoławczego łącznie wymieniono 8 działek. Z powyższych względów orzeczenie organu odwoławczego jest wadliwe, bowiem zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej nie może ulegać zmianie, chyba że modyfikacja sprawy w zakresie przedmiotowym wynika ze zmiany przepisów prawa bądź wniosku strony, w postępowaniach prowadzonych na jej wniosek. Organ administracji publicznej jest związany zakresem złożonego wniosku. W postępowaniu prowadzonym na wniosek to wnioskodawca określa zakres sprawy rozpoznawanej przez organy administracji. W niniejszej sprawie wprawdzie Skarżący modyfikował swoje stanowisko w trakcie postępowania, jednakże na etapie postępowania przed organem odwoławczym żądania Skarżącego, co do przedmiotu rozstrzygnięcia oraz ilości działek, które mają być nim objęte, były już skrystalizowane, zatem wobec uchylenia decyzji organu I instancji w części orzeczenie reformatoryjne organu odwoławczego powinno dotyczyć wszystkich działek wymienionych w orzeczeniu organu I instancji i w przypadku ustalenia, że rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy również działek, co do których Skarżący nie wnosił o objęcie ich przedmiotem postępowania, umorzenie postępowania w tej części.

O treści żądania decyduje strona a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7- 9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska tak aby wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92 niepublikowany) Jak można wywnioskować z uzasadnień obu decyzji organy w zasadzie prawidłowo zinterpretowały treść żądania skarżącego, lecz nie potrafiły poprawnie podciągnąć wniosku skarżącego pod obowiązujące przepisy prawa. Spór w niniejszej sprawie dotyczy powierzchni działek skarżącego oraz ich położenia w terenie. Według skarżącego istnieją rozbieżności pomiędzy wpisami w ewidencji gruntów a stanem faktycznym w zakresie położenia działek i ich powierzchni. Jeżeli chodzi o treść wniosku, Skarżący wielokrotnie wskazywał, że nie domaga się rozgraniczenia nieruchomości w trybie art. 29 i n. ustawy. Można więc stwierdzić, że Skarżący domaga się przeprowadzenia prac geodezyjnych, by określić powierzchnie i położenie jego działek, co po przyjęciu tych prac do zasobu geodezyjnego skutkowałoby wprowadzeniem zmian w ewidencji gruntów. Treść żądania skarżącego w oparciu o ustalony stan faktyczny należało podciągnąć pod obowiązujące normy prawne, przyjmując sposób postępowania przewidziany przepisami prawa. Organy administracji działają bowiem na podstawie przepisów prawa co oznacza, że organ wydaje decyzję administracyjną określającą uprawnienia lub obowiązki podmiotu tylko wówczas gdy przepisy prawa dają podstawę do wydania takiej decyzji. Niewątpliwie ustawa nie przewiduje możliwości wydania decyzji w sprawach wykonania prac geodezyjnych, mających na celu doprowadzenie do zgodności danych opisujących przebieg granic z ich położeniem na gruncie. Słusznie zatem organ I instancji wskazywał, że nie ma podstaw prawnych do orzekania w formie decyzji administracyjnej w tak określonym przez Skarżącego zakresie. Decyzja organu I instancji jest jednak obarczona wadą, bowiem prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie żądania w stosunku do którego prawo nie przewiduje władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej nie powinno być zakończone odmową uwzględnienia żądania, lecz umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli bowiem żądanie nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem jest bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25.01.1990 r., II S.A. 1240/09, ONSA 1990, nr 1, poz. 16).

Ustawa nie przewiduje obowiązku dokonywania przez starostę czynności technicznej pomiaru gruntu na żądanie stron, w ramach postępowania w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego. W myśl art. 2 pkt 1) ustawy - projektowanie i wykonywanie pomiarów geodezyjnych, dokonywanie obliczeń, sporządzanie i przetwarzanie dokumentacji geodezyjnej rozumiane są jako tzw. prace geodezyjne. Stosownie zaś do art. 11 ustawy prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. W myśl art. 12 ustawy, wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3, prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym również do powiatowego zasobu prowadzonego przez starostów. Art. 42 - 44 ustawy określa osoby uprawnione do wykonywania samodzielnych funkcji w geodezji lub kartografii, w tym także w zakresie wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych (geodetów). Zatem przepisy nie przewidują obowiązku starosty dokonywania na wniosek osób zainteresowanych (tj. właścicieli gruntów), tudzież zlecania przez starostę na wniosek tych osób - przeprowadzenia pomiarów gruntu. Czynności związane z pomiarem działek stanowią w rozumieniu ustawy tzw. prace geodezyjne, o których wykonywaniu nie rozstrzyga starosta poprzez wydanie decyzji.

Sąd postanowił uchylić także punkt 2 osnowy decyzji organu I instancji utrzymany w mocy przez organ odwoławczy. Uchylenia również w tym zakresie domagał się skarżący, zatem orzeczenie sądu nie stanowi naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., bowiem za uchyleniem tej części decyzji przemawia naruszenie przepisów prawa. Wskazać należy, że przywrócenie wpisów z roku 1975 roku jest w istocie wprowadzeniem kolejnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.04.2007 r., IV Sa/Wa 1811/06). Sporządzenie tzw. dokumentacji pomiaru do uwłaszczeń w 1975 r., nie stanowi samo w sobie przeszkody do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, o ile po tej dacie nie nastąpiły zdarzenia prawne uzasadniające wprowadzenie kolejnych zmian, a w świetle aktualnych przepisów organ nie dostrzeże przeszkód prawnych by je wprowadzić. Innymi słowy wprowadzane wpisy, pomimo dokonywania ich na podstawie dokumentów sprzed prawie 35 lat, muszą być w dalszym ciągu aktualne i precyzyjne w zakresie danych w nich zawartych. Należy zauważyć, iż zgodnie z § 62 rozporządzenia, pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych, o których mowa w § 61 i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001. Natomiast w 1975 r., w dacie wprowadzania tych zmian, jak słusznie zauważały organy, zgodnie z § 11 ust. pkt 2 zgodnie z Zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. Nr 11, poz. 98 ze zm.), powierzchnie działek wyliczano z dokładnością do 0,01 ha. W ocenie Sądu wprowadzenie zmian do ewidencji na podstawie dokumentacji z 1975 r. powinno uwzględniać aktualnie obowiązujące przepisy prawa, gdyż jak już wspominano proponowane zmiany w ewidencji są w istocie aktualizacją operatu ewidencyjnego. Z dołączonych do akt kopii dokumentów źródłowych wynika, że powierzchnia działek składających się na działkę numer [...] i działki nr [...] (średnia z wyników obliczeń) została wyliczona z dokładnością do 0,0001 ha. Zatem być może możliwe będzie wprowadzenie zmian.

Jeżeli chodzi o kwestię sfałszowania dokumentacji geodezyjnej to z akt sprawy wynika jedynie, iż Prokuratura stwierdziła fakt sfałszowania podpisu na jednym z protokołów, co nie przesądza jeszcze o tym, że wszystkie dokumenty wytworzone w trakcie prac zostały sfałszowane. Fałsz podpisu na protokole nie przesądza o tym, że wszystkie przyjęte do zasobu mapy i dokumenty są podrobione lub przerobione. Dodać też trzeba, że na gruncie procedury administracyjnej nie ma odpowiednika art. 11 k.p.c., w myśl którego ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd w postępowaniu cywilnym. Ponadto w rozpoznawanej sprawie ustalenia w kwestii fałszerstwa dokumentu zostały poczynione przez Prokuraturę. Jednakże w ocenie Sądu okoliczność fałszerstwa dokumentu może rzutować na poprawność wpisów uwidocznionych w operacie ewidencyjnym i w tej mierze należy przyznać rację skarżącemu, że nie może on ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z faktu przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentów sporządzonych w ramach procedury, w trakcie której, jak wynika z ustaleń Prokuratury, doszło do sfałszowania podpisu jednego z uczestników postępowania - o ile fakt fałszerstwa miał wpływ na prawidłowość danych wprowadzonych do ewidencji. W świetle zebranych dokumentów nie sposób ustalić jaki wpływ mogła mieć okoliczność sfałszowania podpisu na prawidłowość wpisów uwidocznionych w operacie ewidencyjnym. Obowiązek poczynienia ustaleń w tej mierze obciąża organy administracji publicznej. Sprawa jest o tyle trudna i zawiła, iż to na staroście ciąży obowiązek ustalenia wpływu owej okoliczności na zgodność z prawem danych w operacie ewidencyjnym, co wskutek upływu prawie 35 lat może być zadaniem trudnym. Nie można też wykluczyć, że fakt fałszerstwa, poza podrobieniem podpisu, nie skutkował innymi nieprawidłowościami w zakresie danych zawartych w operacie ewidencyjnym. Na etapie oceny dokonywanej przez Sąd nie sposób cokolwiek w tej mierze przesądzić. Dlatego też w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organy przeanalizują jaki wpływ na poprawność wpisów w operacie ewidencyjnym miała okoliczność podrobienia dokumentu w postaci protokołu rozgraniczeniowego wraz ze szkicem z 1975 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że w świetle ustawy oraz rozporządzenia, w ramach procedury wprowadzania zmian do ewidencji gruntów, organy nie są uprawnione do oceny technicznej dokumentacji pomiarowej, stanowiącej podstawę wpisu do ewidencji, a także prowadzenia pomiarów kontrolnych istniejących punktów granicznych w stosunku do osnowy geodezyjnej. Słusznie też zauważyły organy, że pierwsza weryfikacja danych ewidencyjnych, o których mowa w § 54 ust. 1 rozporządzenia, zostanie przeprowadzona po raz pierwszy w 2011 roku – zgodnie z § 88 rozporządzenia. Wyjaśnić też należy, iż zgodnie z art. 24a ustawy starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Kompetencja w tym zakresie przypisana jest staroście, zatem od woli tego organu zależy prowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że rozdział 6 ustawy nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie naprawienia szkód powstałych wskutek działalności administracji publicznej. Ewentualne roszczenia właściciela mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi.

Reasumując, skoro ustawa nie przewiduje możliwości wydania decyzji w zakresie wykonania z urzędu prac geodezyjnych mających na celu doprowadzenie do zgodności danych opisujących przebieg granic z ich położeniem na gruncie, to organy winny postępowanie w tym zakresie umorzyć. W przypadku prowadzenia postępowania na wniosek strony, w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji, rzeczą strony jest przedstawienie dokumentów wykazujących podstawę żądanych zmian. W niniejszej sprawie organy de facto z urzędu, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, dokonały kontroli dokumentów wchodzących w skład zasobu geodezyjnego i kartograficznego, i ustaliły istnienie nieścisłości zapisów odnośnie działek nr [...], a także wprowadzenie do zasobu geodezyjnego dokumentu sfałszowanego. W konsekwencji postępowanie w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji należy zakończyć, ustalając uprzednio czy i w jakim zakresie owe nieprawidłowości miały wpływ na zapisy w ewidencji i w zależności od poczynionych ustaleń orzec w zakresie aktualizacji operatu ewidencyjnego. W związku z tym, iż przedmiotem analizy będą dokumenty wchodzące w skład zasobu geodezyjnego i kartograficznego skarżącemu należy umożliwić zapoznanie się z tą dokumentacją, zgodnie z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a.

Z tych przyczyn sąd administracyjny uznał, że skarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 105 § 1 i art. 107§ 1 kpa, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola prawidłowości zastosowania przez organ prawa materialnego wymaga prawidłowego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, a ten zawsze jest efektem wyłącznie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego zgodnego z wymogami art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Mając powyższe na uwadze zaskarżone decyzje uchylono (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku obligatoryjnego stwierdzenia o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej sąd nie orzekał z uwagi na niezłożenie wniosku strony (argumentum a contrario do treści art. 210 § 1 p.p.s.a.).