Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 754/13 w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2013 r. nr BAD15/0341/MKD-72/2013/RD-75884/13 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r. VIII SA/Wa 754/13 uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2013 r. nr BAD15/0341/MKD-72/2013/RD-75884/13 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia 17 czerwca 2013 r. nr BAD1/3110/113/2013/RD-59710, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" w Warszawie zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 16 maja 2013 r. nr SK/294/2013 (nadesłanym drogą elektroniczną w dniu 17 maja 2013 r.) Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" w Warszawie wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Czy w lutym 2013 Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Pan Andrzej Parafianowicz był w jakiejś podróży służbowej?; 2. Jeżeli odpowiedź na pyt. 1 jest twierdząca, proszę podać liczbę tych podróży w powyższym okresie; 3. W jakich dniach miały miejsce podróże służbowe w ww. okresie?; 4. Podanie nazw miejscowości, do których służbowo podróżował Pan Andrzej Parafianowicz w ww. okresie; 5. Podanie liczby kart drogowych pojazdów służbowych, którymi jeździł Pan Andrzej Parafianowicz w powyższym okresie; 6. Przesłanie skanów kart drogowych pojazdów służbowych, którymi jeździł Podsekretarz Stanu Pan Andrzej Parafianowicz w powyższym okresie.

Minister udzielił odpowiedzi na pytania od 1 do 4, natomiast co do pozostałych dwóch pytań uznał, że żądane informacje posiadają charakter informacji publicznej przetworzonej. Z powodu braku spełnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. decyzją z 17 czerwca 2013 r. odmówiono skarżącej udostępnienia informacji publicznej wskazanej w pkt 5 i 6 wniosku.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z 24 lipca 2013 r., Minister Finansów utrzymał w mocy swoją decyzję z 17 czerwca 2013 r. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wskazał między innymi art. 16 ust. 1 - 2 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., powoływana jako: "u.d.i.p.").

W uzasadnieniu decyzji zwrócił uwagę, że przepisy powołanej ustawy nie zawierają legalnej definicji informacji publicznej przetworzonej. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa organ wywiódł, że z informacją przetworzoną mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, zaś jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych, w efekcie czego powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Organ uznał, że taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie dysponuje gotowymi danymi niezbędnymi do udzielenia informacji objętych treścią wniosku skarżącej. Ich uzyskanie wymaga przetworzenia posiadanych danych, w tym weryfikacji dokumentacji źródłowej, jej ewentualnej anonimizacji (usunięcia danych szczególnie chronionych prawem) oraz dokonania na tej podstawie stosownych zestawień (obliczeń i analiz) z zaangażowaniem środków osobowych. Zatem udzielenie informacji także w tym zakresie wymaga przeprowadzenia dodatkowych analiz w celu wytworzenia żądanej informacji objętej wnioskiem oraz odpowiedniego przetworzenia danych w celu zastosowania ich ewentualnej ochrony. Zdaniem Ministra Finansów, żądane informacje stanowią w świetle powyższego informacje publiczne przetworzone, do których udzielenia niezbędne jest wykazanie spełnienia przesłanki interesu publicznego przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. tj. wykazania realnego znaczenia tych informacji dla funkcjonowania struktur publicznych. Skarżąca spełnienia takiej przesłanki nie wykazała.

Analizując istotę i charakter żądanej informacji - liczba kart drogowych oraz skany kart drogowych pojazdów użytkowanych przez wskazanego podsekretarza stanu w lutym 2013 r. - w szczególności w kontekście realnego znaczenia dla funkcjonowania struktur publicznych, poprawy, usprawnienia wykonywania zadań publicznych oraz istotności dla potencjalnie dużej liczby podmiotów lub ogółu obywateli organ ustalił, że przesłanka szczególnego interesu publicznego w przedmiotowym przypadku nie zachodzi. Nie zidentyfikowano jej również poprzez ocenę ewentualnych intencji wnioskodawcy oraz celu pozyskania informacji w związku z przepisami ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.). Reasumując organ stwierdził, że wnioskująca nie wykazała spełnienia przesłanki interesu publicznego, a organ nie dopatrzył się istnienia takiego interesu, co powoduje, że brak jest podstaw do udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, wystąpiła o nakazanie organowi udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych oraz włączenie ich do akt sprawy (celem wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że stanowi ona informację publiczną, której nie można udostępnić bez wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego).

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i 2, art. 15 w związku z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.

Motywując swoje stanowisko strona wskazała m.in., że organ dokonał wadliwych ustaleń faktycznych. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakimi danymi organ dysponował oraz jakie czynności i dlaczego przesądzają o powstaniu informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem skarżącej, brak jest związku między powołanymi przez organ cytatami z wyroków sądów, a stanem prawnym i faktycznym rozpoznawanej sprawy. Organ nie wskazał, też które informacje i w jakim zakresie mogą być objęte tajemnicą prawnie chronioną. Zdaniem strony, naruszył tym samym powołane przepisy Konstytucji RP oraz u.d.i.p., gdyż zaprezentował taką interpretację art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, która uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego skarżąca wskazała, że żądane informacje nie są informacjami przetworzonymi, zaś Minister i pracownicy MF błędnie utożsamiają konieczność przekształcenia informacji z jej przetworzeniem i pozyskaniem całkiem nowej informacji. Organ nie przedstawił ponadto żadnego logicznego argumentu dla stwierdzenia, że udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu. Dalej, skarżąca podniosła, iż z uwagi na fakt eksploatacji w Ministerstwie Finansów stosunkowo niewielkiej liczby pojazdów służbowych, liczba kart drogowych tych pojazdów w okresie kilkunastodniowym nie powinna być znaczna.

W odpowiedzi na skargę, Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił dodatkowo, że karty drogowe pojazdów służbowych istnieją wyłącznie w wersji papierowej - nie elektronicznej - co implikuje konieczność ich ręcznej weryfikacji, sortowania i wyboru.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd ten przyjął jako okoliczność bezsporną, że informacje, o których mowa w zaskarżonej decyzji, są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 i art. 4 u.d.i.p. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy są to informacje proste, czy też przetworzone.

WSA zwrócił uwagę, że wskazane zagadnienie może mieć zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w przypadku żądania udostępnienia informacji przetworzonej, wymagane jest od wnioskodawcy wykazanie istnienia po jego stronie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, z jakich względów Minister przyjął, że skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznych przetworzonych. Organ nie wskazał, na jakiej podstawie potraktował żądane informacje za informacje przetworzone.

W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wystąpiła zatem konieczność wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.

Według przedstawionej przez Sąd argumentacji, Minister Finansów nie wykazał, że informacje publiczne, o których mowa w jego decyzjach, mają charakter informacji przetworzonych, a nie informacji prostych. WSA nie podzielił stanowiska organu, że w świetle jego wyjaśnień charakter przetworzony ma przykładowo informacja publiczna dotycząca liczby kart drogowych pojazdów służbowych, którymi jeździł ww. urzędnik oraz skanów tych kart. Sąd stwierdził, że brak jest przy tym podstaw do wniosku, że ww. informacje, których udostępnienia w poszczególnych punktach wniosku domaga się skarżąca, mają charakter informacji publicznych przetworzonych. Treść wniosku nie wskazuje na to, że ww. informacje wymagają szczegółowej analizy lub (i) przekazania takiej liczby informacji prostych, która uzasadniać będzie wniosek, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to także taka, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 10 stycznia 2013 r., II SAB/Sz 51/12; Lex nr 1254775).

Zdaniem WSA, w realiach niniejszej sprawy Minister Finansów nie wykazał, że udzielenie informacji publicznej w zakresie liczby kart drogowych pojazdów służbowych, którymi jeździł wskazany urzędnik oraz skanów tych kart drogowych wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków. Sąd podkreślił, że sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. Podobnie, proste zliczenie danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej.

Sąd I instancji wraził pogląd, że w rozpatrywanej sprawie żądana informacja - co do zasady - nie może zostać uznana za przetworzoną. Tylko jednoznaczne wykazanie np. ze względu na specyfikę gromadzenia i przechowywania dokumentów, ich obszerność, szczególne zasady prowadzenia biurowości mogłoby w szczególnych sytuacjach uzasadniać uznanie tego rodzaju informacji za informację przetworzoną. Takich szczególnych okoliczności nie wykazano, dlatego też w realiach rozpatrywanej sprawy udostępnienie przedmiotowych informacji nie podlega ograniczeniom zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stąd, w ocenie WSA, żądanie wykazania przez wnioskującą istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem jej żądanej informacji, było nieprawidłowe.

Sąd ten stwierdził, że nie jest trafna argumentacja organu, który uzasadniając zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji przetworzonych, wskazywał na takie niezbędne dla jej wytworzenia czynności jak: weryfikacja dokumentacji źródłowej, ustalenie czy są w niej zawarte informacje chronione prawem, sporządzenie zestawień wymagających dodatkowych obliczeń i analiz, ewentualne usunięcie danych chronionych prawem, jak i zaangażowanie do ich pozyskania określonych środków osobowych.

Zdaniem WSA, informacją przetworzoną nie jest m.in. udostępnienie skarżącej skanów kart drogowych pojazdu służbowego, którym jeździł podsekretarz stanu Andrzej Parafianowicz w lutym 2013 r. Informacją przetworzoną nie jest także selekcja dokumentów (kart drogowych), ich analiza pod względem treści, uszeregowanie posiadanych informacji, jak i wykonywanie czynności technicznych związanych z udostępnieniem informacji. Czynności te są zwykłymi czynnościami technicznymi związanymi z rozpatrywaniem danego wniosku. Według Sądu decydujące znaczenie w omawianym zakresie ma okoliczność, że w wyniku przeprowadzenia przez organ wyżej opisanych czynności nie powstanie nowa informacja, a zatem nie powstanie w sensie mentalnym nowa jakość tkwiąca immanentnie w uzyskanej w wyniku przetworzenia nowej informacji (por. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, str. 126-131, LexisNexis Warszawa 2006; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1258/08 - LEX nr 478697). Sąd podkreślił, iż także przeprowadzenie niezbędnych czynności anonimizacji poprzez ewentualne usunięcie danych chronionych prawem nie stanowi o wytworzeniu informacji przetworzonej, gdyż anonimizacja to wyłącznie czynność techniczna, w wyniku której nie powstaje żadna nowa informacja.

Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie WSA wskazał, iż samo zebranie wnioskowanych dokumentów, odpowiednie ich zestawienie i uszeregowanie według określonego kryterium (a takich czynności musiałby dokonać Minister Finansów rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 16 maja 2013 r.) nie jest cechą informacji przetworzonej, ale pracochłonnej. Czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać z tego obowiązku. Są to bowiem zwykłe czynności techniczne związane z rozpatrywaniem danego wniosku. (por. wyrok WSA w Opolu z 13 stycznia 2005 r., II SAB/Op 14/04, publ. /w:/ I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych, LexisNexis 2007, s. 44).

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera istotne wady co do interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p, które miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia - spowodowały nieprawidłowe zastosowanie przez Ministra Finansów art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Udzielając wytycznych co do ponownego rozpoznania sprawy WSA wskazał, że Minister Finansów obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu, w szczególności co do rozumienia pojęcia informacji przetworzonej.

Korzystając ze skargi kasacyjnej Minister Finansów zaskarżył powyższy wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu żądane w przedmiotowej sprawie informacje publiczne, wymagające podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, nie są informacją przetworzoną.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz koszów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż co prawda brak jest legalnej definicji pojęcia "informacja przetworzona", jednak w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż informacją tego rodzaju jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych. W związku z żądaniem wnioskodawcy, przygotowanie informacji "specjalnie" według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę będzie miało charakter informacji przetworzonej. Organ wywiódł, że informacja publiczna przetworzona może składać się z pewnej sumy tzw. informacji publicznych prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego w udostępnieniu takiej informacji.

Według przedstawionej przez organ argumentacji, informacja przetworzona w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informację proste. W określonych przypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór, nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wskazano, że Ministerstwo Finansów nie dysponuje gotowymi danymi pozwalającymi na udostępnienie informacji, a ich opracowanie wiąże się z koniecznością przetworzenia posiadanych danych, w tym m.in. poprzez weryfikację dokumentacji źródłowej, w których są zawarte, także w zakresie ustalenia, czy nie są w niej zawarte informacje chronione prawem, sporządzenia na jej podstawie zestawień - wymagających również dodatkowych obliczeń i analiz, co jednocześnie zmusza do zaangażowania w ich pozyskanie określone środki osobowe.

Organ przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą konieczność przetworzenia informacji determinuje w szczególności fakt, że w okresie, którego przedmiotowe dane dotyczą Podsekretarz Stanu Pan Andrzej Parafianowicz pełnił jednocześnie funkcje Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, Pełnomocnika Rządu do Spraw Zwalczania Nieprawidłowości Finansowych na Szkodę Rzeczypospolitej Polskiej lub Unii Europejskiej oraz Generalnego Inspektora Informacji Finansowej. W konsekwencji część danych dotyczących jego zadań służbowych i związanych z nimi podróży służbowych, w szczególności związanych z wykonywaniem nadzoru Głównego Inspektora Kontroli Skarbowej nad jednostkami kontroli skarbowej oraz czynnościami realizowanymi w ramach wywiadu skarbowego, mogła podlegać ochronie zgodnie z ustawą z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214, z późn. zm.). Skutkowało to koniecznością wnikliwej analizy kart drogowych przydzielonego pojazdu, w celu umożliwienia oceny, czy część danych w nich zawartych może nie podlegać udostępnieniu z uwagi na tajemnice chronione prawem, a w konsekwencji wymagać odpowiedniego ich przetworzenia przed udostępnieniem w pozostałym zakresie.

Podtrzymując wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniach objętych kontrolą sądową decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, strona podniosła ponadto, że w Ministerstwie Finansów dopuszczona jest możliwość wykorzystania pojazdów przydzielonych do obsługi członków Kierownictwa Ministerstwa również przez pozostałych pracowników - o ile nie zakłóci to pracy głównego dysponenta pojazdu. Nie można zatem wykluczyć przypadku, że w kartach drogowych pojazdu, którym dysponował Podsekretarz Stanu Pan Andrzej Parafianowicz, i których udostępnienia żąda wnioskodawca, znajdują się również wpisy wyjazdów służbowych innych pracowników. Z drugiej zaś strony - Podsekretarz Stanu Pan Andrzej Parafianowicz - mógł korzystać także z innych pojazdów służbowych, poza docelowo przydzielonym, co de facto wymusza konieczność wnikliwej analizy kart drogowych wszystkich pojazdów służbowych Ministerstwa Finansów i wszystkich wpisów w nich zawartych.

Jednocześnie zwrócono uwagę, iż karty drogowe służbowych pojazdów użytkowanych w Ministerstwie Finansów istnieją wyłącznie w wersji papierowej, co implikuje konieczność ich ręcznej weryfikacji, sortowania i wyboru z istniejącego zbioru poszczególnych informacji, w celu uzyskania danych zgodnych ze złożonym wnioskiem. Zgodnie z przyjętą zasadą, kartę drogową prowadzi się dla każdego pojazdu służbowego oddzielnie, przy czym każda karta obejmuje maksymalnie siedmiodniowy okres użytkowania pojazdu, z jednoczesnym zastrzeżeniem, ze ostatni dzień miesiąca kończy zapisy w karcie. Tym samym liczba pojazdów służbowych użytkowanych w Ministerstwie Finansów, tj 28, a także potencjalna liczna kart drogowych pojazdów, które mógł użytkować Podsekretarz Stanu Pan Andrzej Parafianowicz w okresie, którego dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej (co najmniej 4 dla każdego pojazdu) - powoduje, że analizie i weryfikacji powinny podlegać wpisy rejestrujące poszczególne wyjazdy w 112 kartach drogowych. Uwzględniając natomiast fakt, iż każda karta zawiera przynajmniej 7 wpisów należy przeanalizować około 780 przejazdów służbowych przypadających na okres, którego dotyczy wniosek. W rezultacie za bezsporne należy uznać, że ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i spowoduje konieczność zaangażowania po stronie wnioskodawcy określonych środków i zasobów koniecznych dla jego prawidłowego funkcjonowania.

W ocenie Ministra Finansów, mimo że wszystkie powyższe czynności nie prowadzą do wytworzenia jakościowo nowej informacji, nie wyklucza to oceny, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem żądania jest informacja przetworzona, bowiem brzmienie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. nie pozwała na zawężenie rozumienia pojęcia informacji przetworzonej tylko do informacji "jakościowo nowej", a przytoczone wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że z informacją przetworzoną, tak jak w niniejszej sprawie, mamy do czynienia również wówczas gdy jej udostępnienie połączone jest z koniecznością podjęcia szeregu działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, w zaskarżonym wyroku Sąd błędnie przyjął, że organ jednoznacznie nie wskazał, że np. ze względu na specyfikę gromadzenia i przechowywania dokumentów, ich obszerność, szczególne zasady prowadzenia biurowości, chodzi o informację przetworzoną. Minister wyjaśnił bowiem, że karty pojazdów prowadzone są jedynie w formie papierowej z podziałem na poszczególne pojazdy oraz okresy użytkowania, nie zaś z podziałem na użytkowników pojazdu. Organ wskazał również na obszerność materiałów, które musiałaby zostać poddane analizie, w celu udostępnienia wnioskodawcy informacji zgodnie z żądanym kryterium podmiotu użytkującego pojazd w tym ewentualnego usunięcia danych chronionych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie, która nakazywałaby zakończyć sprawę już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Chociaż skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni podziela argumentację Sądu pierwszej instancji przedstawioną w związku z wykładnią art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.

W ocenie WSA, informacją przetworzoną nie jest m.in. udostępnienie skanów kart drogowych pojazdu służbowego. Przetworzeniem nie jest więc także selekcja dokumentów (kart drogowych), ich analiza pod względem treści, uszeregowanie posiadanych informacji, jak i wykonywanie czynności technicznych związanych z udostępnieniem informacji. Czynności te - zdaniem Sądu pierwszej instancji - są zwykłymi czynnościami technicznymi związanymi z rozpatrywaniem wniosku. Również anonimizacja kart drogowych i usunięcie z nich danych chronionych prawem nie przesądza o wytworzeniu nowej informacji o charakterze przetworzonym.

Zauważyć należy, iż WSA zawęził, i to znacznie, pojęcie informacji publicznej przetworzonej, łącząc je jedynie z koniecznością wytworzenia w wyniku tego procesu (przetworzenia) jakościowo nowej informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska.

Podkreślić należy, iż informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej. Jednakowoż można wskazać, iż charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji, jak chce WSA. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona. Jednocześnie NSA podkreśla potrzebę pro-obywatelskiego wykładania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie tworzenia sztucznych barier, utrudniających pozyskiwanie wiedzy o sprawach publicznych np. poprzez zasłanianie się skomplikowaniem wewnętrznej struktury lub niedostosowaniem wykorzystywanych systemów obsługi danych. Organy muszą się liczyć z tym, iż każdy zainteresowany podmiot ma prawo uzyskać odpowiedź na interesujące go kwestie ze sfery spraw publicznych, a organ zobowiązany jest temu uczynić zadość. Nie zmienia to jednak okoliczności, iż konkretne żądanie może w istocie zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.

Samo ustalenie, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną nie oznacza jednakowoż, iż automatycznie zostanie wydana decyzja odmowna. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powiązał prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Słusznie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, iż powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej (w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób). Niewskazanie tej przesłanki nie oznacza jednak, iż organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której z pewnych względów, wnioskodawca nie może sam wykazać interesu publicznego, choćby z tego powodu, że ów interes jest obiektywnie trudny dla niego do uchwycenia lecz istnieje, bądź jego wykazanie, z uwagi na oczywistość, jest zbędne.

Wyjaśnienia wymaga także pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego", którym ustawodawca posługuje się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podobnie jak w sytuacji definicji "informacji publicznej przetworzonej", także i to pojęcie jest niedookreślone i nie posiada zwartej, spisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Można jednakże w ocenie NSA powiedzieć, iż pojęcie to jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu.

W konsekwencji, charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji. Przykładem w tym zakresie może być np. poseł lub senator zasiadający w komisji ustawodawczej, mający możliwość kształtowania uchwalanych przepisów prawa, organizacja zawodowa lub społeczna mogąca realnie wpłynąć na funkcjonowanie organu np. poprzez realne przeprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Podmioty te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych przetworzonych informacji publicznych w celu "usprawnienia" funkcjonowania odpowiednich organów.

NSA podkreśla jednocześnie, iż uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej.

W kontekście powyższego należy zauważyć, iż WSA ograniczył rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej, sprowadzając je de facto do konieczności wytworzenia jakościowo nowej informacji. Wadliwość w tym zakresie nie eliminuje jednak wydanego rozstrzygnięcia.

Minister Finansów w wydanych decyzjach nie przeprowadził szczegółowej analizy dlaczego żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter przetworzony. Nie dokonał również pogłębionej analizy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, jaki powinien występować po stronie skarżącego. Wyjaśnień w zakresie przetworzonego charakteru żądanej informacji publicznej i uzasadnienia takiego stanowiska, dokonał dopiero w treści skargi kasacyjnej, co z punktu widzenia kontroli administracji publicznej jest działaniem co najmniej spóźnionym. Takie zachowanie organu nie może więc zostać uznane zgodne z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz z obowiązkami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie badając sprawę organ uwzględni powyższe wyjaśnienia odnośnie do informacji publicznej przetworzonej i kwestii przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji.

Po przeprowadzeniu stosownej analizy odpowiednio zakwalifikuje żądanie skarżącego i podejmie dalsze działania w sprawie.

Końcowo NSA zauważa, iż uwzględniając sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, w razie powtarzających się wniosków o udostępnienie danych, które mogą być zakwalifikowane jako informacja publiczna przetworzona, organ może i powinien podjąć działania - jeżeli jest to prawnie i organizacyjnie dopuszczalne - zmierzające do takiego ukształtowania swojej struktury i działań poszczególnych komórek, by stworzyć warunki do łatwego pozyskiwania danych, będących w sferze zainteresowania obywatelskiego.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.