Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2017r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznanej postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2017 roku znak: [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na części działki nr [...], obręb geodezyjny [...], gm. [...], nr projektu [...] - utrzymał ww swoje postanowienie w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Skarżąca wniosła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...], obręb [...], gm. [...]. Burmistrz Miasta [...] wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji ww inwestycji celu publicznego na działce o nr [...], obręb [...], gm. [...]. Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia 16 sierpnia 2017r. zwrócił się do Oddziału Organu w [...], w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. Poddając analizie przedstawiony do uzgodnienia projekt Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, odmówił jego uzgodnienia. Organ ustalił, iż działka inwestycyjna nr [...] położona jest przy drodze krajowej nr [...] zaliczonej do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego oznaczonych symbolem "GP" (docelowo drogi krajowej nr [...]). Natomiast, jak wskazał, w przedstawionym zarządcy drogi krajowej do uzgodnienia projekcie decyzji nie określono w sposób precyzyjny dostępu do drogi publicznej. W ust. 2 pkt 2.6 ppkt a wskazano bowiem jedynie, iż "obsługa komunikacyjna: zgodnie z obowiązującymi przepisami". Zapis taki w ocenie Generalnego Dyrektora uniemożliwia zarządcy drogi krajowej dokonania uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o art. 35 ust. 3 u.d.p., jak również nie czyni zadość przepisowi art. 54 pkt 2 ppkt c upzp. Również samo położenie działki przy drodze publicznej nie uprawnia jej właściciela do bezprawnego urządzenia do niej dojazdu.

Podniósł także, iż zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje wyłącznie treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne, uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ ocenia jedynie projekt decyzji. Powołując się na wyrok tut. Sądu z dnia 7 marca 2016 roku w sprawie IV SA/Wa 2240/05 wskazał, iż propozycje rozwiązań zawartych w projekcie decyzji należy uzgodnić albo odmówić ich uzgodnienia.

A zatem, w ocenie organu, Biorąc pod uwagę powyższe, aby móc ocenić przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji Inwestycji celu publicznego i zająć stanowisko w tej sprawie bez określenia innych warunków, winien znaleźć się w nim zapis określający w sposób konkretny podłączenie komunikacyjne przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej. Niezależnie od powyższego, w celu zapewnienia warunków bezpieczeństwa na drodze krajowej nr [...], niezbędnym było wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości nie mniejszej niż maksymalna wysokość obiektu (wysokość ponad poziom terenu skrajnego punktu instalacji). Natomiast przedstawiony do uzgodnienia projekt przewiduje jego lokalizację w odległości 25 metrów od krawędzi jezdni przy planowanej wysokości wieży ponad 60 metrów. W tych okolicznościach zatem Generalny Dyrektor uznał, iż brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia przedłożonego organowi wniosku.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy, w wyniku którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., utrzymał ww postanowienie w mocy. Organ ponownie wskazał, że w przedstawionym zarządcy drogi krajowej do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określono w sposób precyzyjny dostępu do drogi publicznej, wskazując na zawarty w projekcie decyzji zapis ust. 2 pkt 2.6 ppkt a, którego treść uniemożliwia zarządcy drogi krajowej dokonania uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o art. 35 ust. 3 u.d.p. Wskazał także, iż zawarcie w projekcie decyzji jednoznacznego zapisu wskazującego w jaki sposób odbywać się będzie podłączenie komunikacyjne planowanej inwestycji do drogi publicznej, leży również w interesie strony. Brak tej informacji bowiem czyni projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - wadliwym, jak również nie wskazuje wytycznych do dalszego działania inwestora. Podobnie, zajął tożsame stanowisko odnośnie odległości planowanej inwestycji od krawędzi drogi.

W skardze wniesionej na powyższe postanowienie skarżąca Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie obu postanowień Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 35 ust. 3 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zwanej dalej także: "u.d.p.") w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 9 i art. 54 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej także: "u.p.z.p."), poprzez uznanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w zakresie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, że budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej skutkuje powstaniem ruchu drogowego, który musiałby być włączony do drogi publicznej;

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, poprzez uznanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że obiekty infrastruktury technicznej jaką jest wnioskowana przez Skarżącą wieża telekomunikacyjna wymaga każdorazowo określenia dostępu do drogi publicznej;

- art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 u.d.p. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej również K.p.a.), poprzez uznanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że Organ nie jest związany odległościami wskazanymi w ww. przepisie, co na gruncie niniejszej sprawy skutkuje przyjęciem, że Organ ma możliwość dowolnego i uznaniowego kształtowania odległości w jakich powinny być usytuowane obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni bez podstawy prawnej;

- art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p., poprzez uznanie przez organ, że w przedmiotowej sprawie może dojść do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, podczas gdy w wyniku realizacji inwestycji nie powstanie ruch drogowy.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca min. podniosła, że wymóg wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy nie mniejszej niż maksymalna wysokość obiektu jest bezzasadny, albowiem nie wynika z obowiązującej regulacji prawnej a nadto organ sam przyznał w zaskarżonym do Sądu postanowieniu, że przewidziana w ww

projekcie decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy, nie narusza art. 43 ust. 1 u.d.p. I choć jak wskazała, zgadza się, że uzgodnienie ma charakter uznaniowy to nie można jednak przyjąć, że ma charakter dowolny. Nadto Skarżąca podniosła, odnosząc się do kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla bezobsługowego obiektu infrastruktury technicznej, że w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., uzyskanie uzgodnienia dotyczy wyłącznie obszarów przyległych do pasa drogowego, zatem wskazany przepis nie może stanowić ani podstawy dokonania weryfikacji przez Organ decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego pod kątem dostępu do drogi publicznej, ani tym bardziej odmowy jej uzgodnienia. Tym bardziej, iż ustawodawca nie sprecyzował w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicji obszarów przyległych do pasa drogowego. Z art. 4 ust. 1 u.d.p. wynika, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Tym samym inwestycja, która ze względu na swe usytuowanie przylega do pasa drogowego, wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w zakresie, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Jednakże skoro ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, posługując się wykładnią funkcjonalną zdaniem Skarżącej należy przyjąć, że uzgodnieniu podlegają inwestycje, które zlokalizowane są na działce przylegającej do drogi i oddziałują na samą drogę i na ruch drogowy, jego rozmiar i bezpieczeństwo. Na gruncie przedmiotowej sprawy, biorąc również pod uwagę odległość lokalizowanej wieży do drogi, trudno jest uznać, że zachodzi jakakolwiek relacja pomiędzy bezobsługową wieżą a oddaloną od niej drogą. W ocenie Skarżącej, dla postępowania lokalizacyjnego celu publicznego wymagane jest jedynie uzgodnienie z zarządcą drogi, a nie spełnienie wymogu dostępu do drogi publicznej. Ostatecznie Spółka podniosła, iż planowana inwestycja nie wygeneruje praktycznie żadnego ruchu drogowego zatem odmowa uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych jest całkowicie bezzasadna.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ani zaskarżone postanowienie ani utrzymane nim w mocy postanowienie nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego było uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...]. Powyższe uzgodnienie, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, dokonywane jest przez zarządcę drogi w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 upzp.) w formie postanowienia. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi dotyczy to przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 1440 ze zm.; dalej u.d.p.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz, U. z 2016r. poz. 124).

Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Nie ma on natomiast żadnej możliwości do ewentualnej modyfikacji zapisów przedstawionego do uzgodnienia jej projektu. Organ ocenia bowiem jedynie projekt decyzji stąd też rozstrzygnięcie w przedmiocie ww uzgodnienia winno być bezwarunkowe. Przedstawione propozycje rozwiązań zawartych w projekcie decyzji należy zatem albo uzgodnić albo odmówić ich uzgodnienia.

Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. Stanowi on, Iż: "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą".

Sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć zgodnie ze stanowiskiem organu, jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd. Decydowanie o możliwości skomunikowania nieruchomości przyległej z drogą publiczną należy do wyłącznej kompetencji zarządcy tej drogi, tj. w omawianej sprawie - do zarządcy drogi krajowej nr [...].

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, wbrew stanowisku Skarżącej, iż o dostępie bezpośrednim do drogi publicznej mówimy wtedy, gdy działka posiada bezpośredni zjazd z tej drogi, natomiast dostęp pośredni odbywa się z wykorzystaniem istniejącego zjazdu do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, po ustanowieniu służebności przejścia i przejazdu. Samo położenie działki przy drodze publicznej nie uprawnia jej właściciela bądź użytkownika do bezprawnego urządzenia do niej dojazdu. Prawo to może być nabyte jedynie w drodze odrębnego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego na wniosek właściciela/użytkownika działki, w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. W przedstawionym zarządcy drogi krajowej do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określono natomiast w sposób precyzyjny dostępu do drogi publicznej, albowiem w ust. 2 pkt 2.6 ppkt a wskazano jedynie, iż obsługa komunikacyjna: ma się odbywać zgodnie z obowiązującymi przepisami. Brak jest natomiast jakiejkolwiek informacji o istnieniu legalnego zjazdu na nieruchomość skarżącej Spółki, objętej przedmiotową inwestycją. Lakoniczny zapis w projekcie decyzji odnoszący się jedynie do regulacji prawnej, uniemożliwia zarządcy drogi krajowej dokonania uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o art. 35 ust. 3 u.d.p., jak również nie czyni zadość przepisowi art. 54 pkt 2 ppkt c upzp, zgodnie z którym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Również, wbrew zarzutowi skargi wskazać należy, iż przedmiotowa inwestycja, nawet jeśli stanowi bezobsługowy obiekt infrastruktury technicznej, to jej realizacja absolutnie spowoduje ruch drogowy na ww działce, chociażby w okresie inwestycyjnym ale również z tytułu przeprowadzania stosownych prac konserwatorskich, ewentualnych napraw czy konieczności wjazdu w przypadkach zdarzeń losowych. Zatem bezpodstawne jest twierdzenie, iż w niniejszej sprawie niezasadnym jest ustalanie zapewnienia prawidłowego dostępu do drogi publicznej czy wręcz żądanie zaniechania weryfikacji przez Organ decyzji

lokalizacji inwestycji celu publicznego pod kątem dostępu do drogi publicznej, jako pozbawionej podstawy prawnej (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. ).

Jednocześnie podnieść wypada, co również istotne, iż przedmiotem analizy zarządcy drogi, podczas uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy, poza ustaleniem czy została zapewniona obsługa komunikacyjna danej działki, jest również ustalenie zachowania należytej odległości projektowanego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. W ust. 2 pkt 2.1 ppkt a przedłożonego projektu decyzji zawarto zapis, iż nieprzekraczalna linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji - wynosi 25m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, ustalona w oparciu o art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. I choć zapis ten nie narusza ww przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. niemniej jednak odległość przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej od jezdni drogi krajowej nr [...], oprócz spełnienia wymogów określonych w ww. przepisie, winna także gwarantować minimalne zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego w przypadku wystąpienia potencjalnej katastrofy budowlanej. Na marginesie należy w tym miejscu wskazać, iż na podstawie analizy załącznika nr 1 do projektu decyzji organ ustalił, że lokalizacja wieży dotyczy de facto odległości min. 31,25m od krawędzi jezdni. Natomiast trzeba mieć także na uwadze, że zgodnie z treścią projektu uzgadnianej decyzji, stacja bazowa telefonii komórkowej składać się będzie z wieży wolnostojącej, instalacji radiokomunikacyjnej z anten sektorowych zawieszonych na wysokości 53,10m oraz radiolinii wraz z urządzeniami sterującymi posadowionymi u podstawy wieży. Całkowita wysokość konstrukcji (wraz z fundamentem wieży oraz odgromnikiem) wynosić będzie do 62m n.p.t. To z kolei oznacza, iż wskazana w projekcie odległość 25 m ww instalacji od krawędzi jezdni, zdecydowanie mniejsza niż wysokość wieży, w sposób niewątpliwy może stanowić istotne zagrożenie dla osób trzecich na wypadek potencjalnej katastrofy budowlanej, czy innych zdarzeń losowych, co również, w ocenie Sądu, organ uzgodnieniowy winien mieć na uwadze. Oczywiście Sąd ma świadomość o uznaniowym charakterze lokowania inwestycji od krawędzi drogi, jednakże należy zgodzić się z organem, iż optymalnie, odległość ta powinna być co najmniej równa wysokości konstrukcji nośnej od przyległej do niej drogi publicznej, w niniejszej sprawie drogi krajowej nr [...]. Trzeba pamietać, iż wskazana w projekcie decyzji odległość (25m), wynikająca z treści art.43ust.1 ww ustawy, jest jedynie minimalną odległością przewidzianą przez ustawodawcę, jaka powinna być zachowana dla

usytuowania obiektów budowlanych przy drogach, co tym samym nie oznacza, iż w decyzjach, jak niniejsza, zawsze musi być właśnie wskazana minimalna wartość (odległość) przewidziana ustawą. Każdorazowo bowiem trzeba poddać wnikliwej analizie uzgadniany projekt decyzji, co niewątpliwie należy do zarządcy drogi zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 u.d.p., który tym samym dokonuje ustalenia odległości planowanego obiektu od jezdni ww. drogi, mając na uwadze okoliczności konkretnej sprawy jak i obowiązek stosowanie niezbędnych ograniczeń celem zapobiegania, przeciwdziałania czy ochrony drogi jak i jej użytkowników.

Oczywiście zasadnym jest stanowisko skarżącej Spółki, iż uznanie administracyjne jest nierozerwalnie związane z zasadą proporcjonalności co oznacza, że organ decyzyjny posiada swobodę w analizie potencjalnych aspektów pod kątem ochrony drogi, przy jednoczesnym zachowaniu prawa jednostki do zabudowy nieruchomości. Zatem działanie organu, w trybie uznania administracyjnego, nie oznacza dowolności organów przy wydawaniu postanowień. Zdaniem Sądu jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, Generalny Dyrektor w żaden sposób powyższej zasady nie naruszył. A wręcz przeciwnie, wykazał, że w badanej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie.

Reasumując zatem, podniesione w skardze zarzuty, należało uznać za niezasadne. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł natomiast innych naruszeń prawa, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Mając natomiast na uwadze treść przepisu art. 119 ppsa. Sąd skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym bez przeprowadzania rozprawy.

Z tych wszystkich względów, mając na względzie przedstawioną wyżej regulację prawną i prawidłowo poczynione ustalenia w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji ww wyroku.