Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego L. S. kwotę 1000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. akt II SA/Kr [...]

Uzasadnienie

1.

W dniu 12.05.2017 r. L. S. zgłosił Staroście [...] zamiar posadowienia tymczasowych obiektów budowlanych (mobilnych) na działkach nr [...] obr. [...] w Z..

2.

Starosta [...] postanowieniem z dnia 1.06.2017 r. (AB.6743.304.2017.WS) nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia, m.in. poprzez doprecyzowanie przedmiotu zgłoszenia, wskazanie zakresu zamierzonych robót budowlanych, tytułu z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie organ I instancji określił termin (16.06.2017 r.) do którego winno nastąpić uzupełnienie zgłoszenia.

3.

L. S. w kierowanym do Starosty [...] piśmie z dnia 14.06.2017 r. oświadczył, że cofa zgłoszenie dotyczące posadowienia tymczasowych obiektów budowlanych (mobilnych) na działkach [...] obr. [...] Z..

4.

Starosta [...] decyzją z dnia 23.06.2017 r. ([...]) wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez L. S. zgłoszenia z dnia 12.05.2017 r. Powołał art. 30 ust. 2 i 5c - Prawa budowlanego, akcentując, że w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia organ administracji winien wnieść sprzeciw w drodze decyzji.

5.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] z dnia 23.06.2017 r. wniósł L. S. podając, że postanowienie o uzupełnieniu zgłoszenia zostało mu doręczone w dniu 12.06.2017 r. Miał zatem tylko 4 dni na uzyskanie i skompletowanie żądanych przez organ administracji dokumentów. Był to termin zbyt krótki do zadośćuczynienia wezwaniu, zatem zrezygnował z zamiaru realizacji obiektów tymczasowych budowlanych, objętych zgłoszeniem z dnia 12.05.2017 r.

6.

Wojewoda decyzją z dnia 9.01.2018 r. ([...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podał, że przepisy Prawa budowlanego dotyczące zgłoszeń robót budowlanych jasno wskazują, że w razie stwierdzenia niekompletności zgłoszenia, organ administracji jest zobligowany do nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w terminie, który uzna za stosowny. Długość tego terminu powinna być dostosowana do możliwości wykonania nałożonych na zgłaszającego obowiązków. W wydanym przez Starostę 1 czerwca 2017 r. postanowieniu (nadanym 2 czerwca 2017 r.) termin ten wynosił ok. 10 dni, przy założeniu, że korespondencja zostałaby doręczona zgłaszającemu w ciągu kilku dni po nadaniu. W świetle wskazanych w postanowieniu żądań termin ten – w ocenie Wojewody - wydaje się być optymalny, lecz biorąc pod uwagę, że pismo było awizowane i odebrane przez inwestora dopiero 12 czerwca 2017 r., prawdopodobieństwo spełnienia nałożonych w nim obowiązków do 16 czerwca było znikome. W tego typu sytuacjach racjonalnym wyjściem dla inwestora jest złożenie przezeń wniosku o przedłużenie terminu na uzupełnienie zgłoszenia. Wobec niemożności terminowego uzupełnienia zgłoszenia, inwestor postanowił pismem z 14 czerwca 2017 r., nadanym 16 czerwca 2017 r. wycofać zgłoszenie. Uznając, że działanie zgłaszającego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, dnia 23 czerwca 2017 r. Starosta wydał decyzję o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszonych robót. Podjęte przez Starostę działanie organ odwoławczy uznał za słuszne. Podkreślił, że w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niekwestionowany jest pogląd, iż wniesienie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych rozpoczyna szczególny rodzaj postępowania administracyjnego, którego de facto nie należy traktować jako postępowanie w rozumieniu przepisów K.p.a., ponieważ złożone w tej formie podanie - co do zasady - nie prowadzi do wydania decyzji, a jedynie do uzyskania milczącej zgody organu administracji. Nieco inaczej ma się sprawa w sytuacji, w której zgłoszenie jest niekompletne, a inwestor, mimo wezwania organu, nie dokona uzupełnienia zgłoszenia w określonym terminie. Wtedy to organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej.

W zakresie kwestii wycofania zgłoszenia, akcentował organ II instancji, że Prawo budowlane nie wskazuje jednoznacznie sposobu załatwienia takiej sprawy, a formy jej zakończenia nie można poszukiwać w przepisach K.p.a., bowiem ustawa ta nie ma zastosowania do instytucji zgłoszenia robót, regulowanej wyłącznie w Prawie budowlanym. Pewnego rodzaju naruszeniem byłoby zatem umorzenie takiego "postępowania", które nie zostało wszczęte i nie było prowadzone w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. W tym zakresie Wojewoda powołał się na stanowisko WSA w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r. (sygn. II SA/Kr [...]). Działanie polegające wyłącznie na przyjęciu oświadczenia inwestora o wycofaniu zgłoszenia i ewentualne potwierdzenie tego faktu przez organ pismem, w dalszym ciągu nie jest środkiem wystarczającym do skutecznego wyrażenia braku aprobaty organu dla wykonania robót objętych wycofanym zgłoszeniem - zwłaszcza w sytuacji, w której zgłoszenie to jest wadliwe.

Podkreślił Wojewoda, że logicznym i zgodnym z przepisami Prawa budowlanego rozwiązaniem w takiej sytuacji jest wniesienie sprzeciwu do zgłoszonych robót, bowiem tylko taką formę przewidział ustawodawca w celu uniemożliwienia wykonania robót objętych zgłoszeniem niezgodnym z przepisami. Pewności dla zastosowania takiego rozwiązania dodaje fakt, że przedmiotowe zgłoszenie było niekompletne i nie zostało przez inwestora uzupełnione, mimo wydanego przez organ I instancji postanowienia. Wskazane w postanowieniu z 1 czerwca 2017 r. kwestie, dotyczące niekompletności zgłoszenia i jego załączników były zasadne. Inwestor bardzo lakonicznie wskazał rodzaj i zakres planowanych do wykonania robót i obiektów, pomijając kwestie związane z ich konstrukcją oraz planowanym wykorzystaniem. Załączone do zgłoszenia oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było niekompletne - nie wskazywało w jakiej jednostce jest zlokalizowana nieruchomość, a także z jakiego tytułu wynika prawo inwestora do dysponowania nią na cele budowlane. W ocenie organu odwoławczego, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje natomiast poruszone przez skarżącego zagadnienie - czy za termin zwrócenia się inwestora o wycofanie zgłoszenia uznać należało dzień nadania pisma w placówce operatora pocztowego (16 czerwca 2017 r.), czy dzień jego wpływu do organu administracji (20 czerwca 2017 r.). Kwestię obliczania terminów ustawodawca uregulował w art. 57 § 5 kpa, w którym w pkt 2 przewidziano, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Skoro jednak - przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do rozpatrywania spraw dotyczących zgłoszeń, to kierowanie się tymi przepisami przy obliczaniu terminów również nie jest wymagane. [...] jednak w omawianym przypadku, tj. w świetle niewykonanego przez inwestora obowiązku, kwestia ta nie miała znaczenia, gdyż wniesienie sprzeciwu było bowiem działaniem słusznym i czyniącym zadość przepisom prawa, przede wszystkim z uwagi na fakt, że zgłoszenie robót nie zostało uzupełnione. Złożony przez inwestora wniosek o wycofanie podania nie mógł mieć w takiej sytuacji wpływu na rozstrzygnięcie Starosty.

7.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Wojewody z dnia 9.01.2018 r. wniósł L. S.. Skarga ta uzupełniona została pismem z dnia 16.05.2018 r. (k. 25), które zawierało wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Akcentował skarżący, że naruszono w sprawie art. 105 par. 1 k.p.a. zobowiązujący organ administracji do umorzenia postępowania, gdyż w sytuacji wycofania zgłoszenia postępowanie staje się bezprzedmiotowe.

8.

Stanowiska zawartego w skardze nie podzielił Wojewoda, który w odpowiedzi na skargę podtrzymał wyrażone w zaskarżonej decyzji zapatrywanie na sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 9.01.2018 r., jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzje te bowiem wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako "p.p.s.a.").

Zasadniczy spór w kontrolowanej sprawie dotyczył tego, czy w postępowaniu obejmującym zgłoszenie zamiaru budowy (art. 30 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane; Dz. U. 2017 r., poz. 1332) wyłączona jest rozporządzalność (dyspozycyjność) przedmiotem postępowania. Głównym przejawem powyższego jest możliwość cofnięcia przez wnioskodawcę złożonego do organu administracji podania (pisma). W tej sprawie Wojewoda przyjął, że nie jest możliwe cofnięcie przez inwestora dokonanego zgłoszenia zamiaru budowy, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) nie ma zastosowania do uregulowanej Prawem budowlanym instytucji zgłoszenia. Akcentował Wojewoda, że postępowanie, które nie zostało wszczęte i nie było prowadzone w oparciu o K.p.a., nie może zostać umorzone, gdyż takiej formy zakończenia tego postępowania nie przewidują przepisy Prawa budowlanego. Są one bowiem lex specialis względem wskazanego wyżej Kodeksu. Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę. Dostrzegając niewątpliwe odrębności trybu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i jego autonomiczne, normatywne podstawy wskazać jednak należy, iż zasadniczym skutkiem zgłoszenia budowy winna być milcząca akceptacja organu administracji dla przedstawionego przez inwestora zamierzenia budowlanego. Jednocześnie zauważyć trzeba, iż zgłoszenie budowy kreuje po stronie organu administracji kompetencję dokonania oceny zgłoszenia i (ewentualnego) wyrażenia dezaprobaty (sprzeciwu) względem zamierzonej inwestycji. W okresie między dokonanym przez inwestora zgłoszeniem budowy, a potencjalnym wydaniem przez organ administracji decyzji o sprzeciwie (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego), niewątpliwie wystąpić mogą zdarzenia całkowicie unicestwiające przedmiot trybu zgłoszeniowego. Zdarzeniem takim może być – jak w ocenianym przypadku – brak woli inwestora kontynuacji pierwotnie zamierzonej inwestycji, przejawiający się w cofnięciu zgłoszenia zamiaru budowy. Takiej zaś sytuacji nie reguluje Prawo budowlane. Wobec braku regulacji szczególnych, uzasadnione jest jednak posiłkowanie się ogólnymi przepisami, normującymi postępowanie przed organami administracji publicznej (K.p.a.). Nie sposób bowiem przyjmować, że niewątpliwa autonomiczność trybu zgłoszeniowego i jednoczesny brak regulacji szczegółowych w nim zawartych, pozbawia obywatela (inwestora) prawa do rezygnacji z prowadzenia zaplanowanej inwestycji. Brak bowiem woli inwestora w zakresie realizacji inwestycji (tj. brak podtrzymywania zgłoszenia zamiaru budowy) rodzić musi określone konsekwencje prawne. W przypadku uznania, że zgłoszenie zamiaru konkretnej budowy zostało skutecznie wycofane, należy na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a. postępowanie umorzyć, jako bezprzedmiotowe z tego powodu, że nie ma już samego zgłoszenia, a bez zgłoszenia prowadzenie tego postępowania (tj. nawet milczące wypowiadanie się w przedmiocie akceptacji inwestycji) nie jest wszak dopuszczalne (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15.03.2010 r.; sygn. akt II SA/Kr [...]). Wycofanie zgłoszenia zamiaru budowy, nie może też nigdy prowadzić do przyzwolenia organu administracji na inwestycję, której sam zainteresowany nie zamierza w ogóle realizować. Takie działanie nie byłoby bowiem ani racjonalne ani celowe. Wychodząc zatem z założenia, że jedynie od woli strony (inwestora) zależy podjęcie określonej działalności inwestycyjnej, w tym realizowanej w trybie zgłoszeniowym, to brak takiej woli w tym zakresie (cofnięcie zgłoszenia) skutkować musi umorzeniem postępowania dotyczącego tego przedmiotu. Takiemu rozstrzygnięciu nie sprzeciwia się autonomiczność regulacji zawartej w art. 30 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego. Brak bowiem przepisów szczególnych nakazuje stosować ogólne reguły postępowania przed organem administracji (art. 105 par. 1 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji wadliwie przyjęły, że skoro inwestor nie uzupełnił zgłoszenia, to należało wnieść sprzeciw wobec planowanego "postawienia tymczasowych obiektów budowlanych na działkach nr [...] obr. [...] w Z." . Nie dostrzegły bowiem tego, iż przed upływem terminu uzupełnienia zgłoszenia, inwestor je wycofał, tj. zrezygnował z woli realizacji inwestycji. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu administracji będzie uwzględnienie faktu wycofania przez L. S. zgłoszenia budowy i ocena skuteczności tej czynności w kontekście przedstawionych wyżej zapatrywań prawnych.

W związku powyższym WSA w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt (...) zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.