Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego A. T. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O.

z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu

decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku na działce nr [...] obręb K., gmina O.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż Wójt Gminy O. pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji

o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku na działce nr [...] obręb [...], gmina O.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy planowanej inwestycji.

Organ stwierdził, że położenie planowanej inwestycji koliduje z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), tj. zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. T. zarzucając: naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], polegające na błędniej wykładni tych przepisu poprzez przyjęcie, że zabudowa działki nr [...] nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] znajduje się działka [...] zabudowana już budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym ok. 38 m od brzegu jeziora [...], zaś w odniesieniu do działki [...], bezpośredniej przyległej do działki nr [...], został

zatwierdzony projekt budowlany i istnieje ważne pozwolenie na budowę, w związku

z czym budowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie stanowi rozpoczęcia nowej zabudowy, a jedynie uzupełnienie zabudowy już istniejącej oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art 8 Kpa, polegające na przeprowadzeniu postępowania i rozstrzygnięciu sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez wydanie postanowienia

w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy na działce nr [...], powstałej z podziału działki nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, zaś w stosunku do działki [...] zostało wydane pozwolenie na budowę.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podzielił argumentację organu I instancji, a ponadto stwierdził, że jak wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, działka przeznaczona pod zainwestowanie - w granicach wyznaczonych nieprzekraczalnych

linii zabudowy - w całości znajduje się w strefie 100 m od linii brzegowej jeziora [...].

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że realizacja planowanej inwestycji narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100

m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Ze względu na to, że projektowane przedsięwzięcie polega na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wolnostojącego, nie jest możliwe

zastosowanie odstępstw od powyższego zakazu. Planowana inwestycja nie jest urządzeniem wodnym. Urządzenia wodne, to zgodnie z art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz.U. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Ponadto inwestycja ta nie może być zaliczona w poczet inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki

rolnej, leśnej lub rybackiej.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził ponadto, że nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu określonych w art. 24 ust. 2 ustawy prawo ochrony przyrody, tj. 1. wykonywania zadań na rzecz obronności kraju

i bezpieczeństwa państwa, 2. prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych

z bezpieczeństwem powszechnym,3. realizacji inwestycji celu publicznego, co wynika wprost z samego charakteru planowanej do realizacji inwestycji.

Odnosząc się do odmowy zastosowania przez organ pierwszej instancji przepisu § 4 ust, 5 pkt 1 rozporządzenia, organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowym

stanie faktycznym wymieniony przepis nie mógł znaleźć zastosowania, ponieważ zgodnie z treścią § 4 ust. 5 pkt 1 zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub

w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy

mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Organ podkreśli, że w orzecznictwie istnieją rozbieżności czy powyższe warunku muszą

zostać spełnione łącznie czy też oddzielnie. Organ odwoławczy opowiedział się za

takim rozumieniem przepisu, który pozwala na jego zastosowanie w sytuacji, kiedy obydwa warunki zostaną spełnione łącznie.

Organ II instancji zauważył, że ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. uchwalonym Uchwałą Rady Gminy O.

z dnia [...].05.2014 r. Nr [...]), wynika że działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy położona jest na terenach kierunków rozwoju zwartej zabudowy wsi.

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi drugie z ww. wymienionych odstępstw, ponieważ z załącznika graficznego załączonego do akt sprawy

obejmującego teren inwestycji wynika, iż działka nr ew. [...] sąsiaduje bezpośrednio (przylega) z działkami nr ew.: [...], [...] oraz z drogą i jeziorem. Natomiast z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że żadna

z wymienionych działek nie jest zabudowana.

Organ wskazał, iż w takiej sytuacji nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy od linii brzegowej jeziora [...] w rozumieniu § 4 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Organ odwoławczy stwierdził - odnosząc się do zarzutów zażalenia, że działka oznaczona nr ew. [...] jest działką sąsiednią, a nie działką przyległą i nie ma znaczenia, że działka przeznaczona pod zainwestowanie oraz ww. działka powstały w wyniku podziału działki nr ew. [...]. Organ podkreślił, że w omawianej sprawie działka przeznaczona pod zabudowę znajduje się w zwartej zabudowie - co wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., nie

można zastosować ww. odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowalnych w pasie 100 m od linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, ze względu na

brak możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika A. T., zarzucając naruszenie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], polegające na błędnej wykładni powyższego przepisu i nieuzasadnione przyjęcie, iż nie jest możliwe wyznaczenie "nieprzekraczalnej linii zabudowy", ponieważ działka przyległa nie jest zabudowana, w sytuacji gdy z ww. przepisu nie wynika, że przyległe działki muszą być zabudowane. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi wywodził,, że działki [...], [...], [...] i [...] powstały w wyniku podziału działki oznaczonej nr [...]. Pierwsza z działek w linii wzdłuż jeziora - działka nr

[...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym usytuowanym w odległości około 38 metrów od jeziora. Natomiast z działką [...] graniczy działka [...], kolejna to [...], zaś ostatnia [...]. Jak wynika z decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Starosty [...], na mocy której zostało wydane pozwolenie na budowę budynku na działce nr [...], a które po podziale dotyczy działki [...], budynek obecnie znajdujący się na działce [...] zlokalizowany jest w odległości 38 m od Jeziora [...] i wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy. W ocenie pełnomocnika skarżącego fakt zabudowania działki [...] budynkiem położonym w odległości 38 m od jeziora, pozwala na przyjęcie, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla działki [...] (przyległej do działki [...]) nie może wynosić mniej niż 38 m, czyli de facto wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy dla działki [...]. W związku

z powyższym możliwe jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na przyległej działce [...]. Jednocześnie, dla działki [...] także została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy, gdyż z ww. decyzji wynika wprost, iż wynosi ona 38 m.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymujące

w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] września 2014 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem

w bryle budynku na działce nr [...] obręb [...], gmina [...].

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) decyzję

o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina

obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia

2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. Zwaną dalej u.o.p.) - zalicza się między innymi obszar chronionego krajobrazu.

Działka na której planowana jest inwestycja położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...].

Obszar chronionego krajobrazu, zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.p. obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką

i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.

Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór,

ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony ( art 23 ust. 2 u.o.p.).

Art. 24 ust 1 pkt 8 u.o.p. przewiduje, że w obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100

m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten został wprowadzony § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. U. Woj. [...]., Nr [...], poz. [...]).

Niekwestionowaną w spawie jest okoliczność, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora [...]. Niespornym również jest, że planowana inwestycja nie mieści się w odstępstwach od tego zakazu wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, gdyż nie jest obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W sprawie nie zachodzą także odstępstwa od zakazu wymienione w § 4 ust. 2 rozporządzenia, gdyż planowana inwestycja nie jest związana z: wykonywaniem zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzeniem akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacją inwestycji celu publicznego. Nie zachodzą także odstępstwa od zakazów wymienione w 4 ust. 3 i 4

rozporządzenia.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny czy w tym przypadku zachodzą odstępstwa od zakazu określonego w 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z powyższym przepisem zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych

dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej

pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Interpretując powyższy przepis organy ochrony przyrody stwierdziły, że do zastosowania odstępstwa od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia

obydwa warunki z § 4 ust. 5 pkt 1 muszą być spełnione jednocześnie. W ocenie organu odwoławczego za taką wykładnią przemawia użycie spójnika "oraz".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższa interpretacja 4 ust. 5 pkt 1 dokonana przez organ nie jest prawidłowa.

W ocenie Sądu przepis ten zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki wyłączające zakaz zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie w całości poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z dnia 29 stycznia 2013 r., II OSK 1775/11 i z dnia 29 października 2013 r. , II OSK 1244/12. Naczelny

Sąd Administracyjny w powyższych wyrokach wskazał, że w przepisie tej treści należy wyróżnić istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek dotyczących terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Pierwsza z tych przesłanek dotyczy terenu zagospodarowanego, zamieszkałego i stanowiącego obszar zwartej zabudowy, na którym możliwy jest rozwój zabudowy w ramach występującego porządku urbanistycznego, a druga odnosi się do terenu zabudowy, któremu takiego waloru przypisać nie można, a więc terenu na którym nie występuje zwarta zabudowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela zapatrywania Naczelnego

Sądu Administracyjnego, że nie wystarczy dokonać wyłącznie wykładni językowej powyższego przepisu w aspekcie użycia spójnika "oraz". W tym wypadku należy posłużyć się także dyrektywami funkcjonalnymi i systemowymi, które prowadzą do odmiennego wyniku niż ten uzyskany w drodze użycia wykładni językowej. Rozwój drugiego z wymienionych terenów ma w ujęciu wykładni funkcjonalnej zupełnie inny cel niż rozwój terenu, na którym znajduje się już zwarta zabudowa. Druga przesłanka wymieniona w powyższym przepisie ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy,

która przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi,

a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia.

Pierwsza zaś z przesłanek zawarta w analizowanym przepisie daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiącej obszar zwartej zabudowy. Należy dodać, że obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy,

gdy takie ich przeznaczenie będzie wynikać ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub równorzędnych dokumentów planistycznych.

Organ II instancji stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. uchwalonym Uchwałą Rady Gminy O. z dnia [...] maja 2014 r. wynika, że działka

objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy położona jest na terenie kierunków rozwoju zwartej zabudowy wsi. Zatem organ wskazał, że zaistniała pierwsza z przesłanek określonych w 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali precyzyjnie w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., mając na względzie treść tekstową i graficzną Studium, spełnienie pierwszej z przesłanek zawartych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. W zaskarżonym postanowieniu stwierdzono jedynie ogólnikowo, że przesłanka ta został spełniona, nie odnosząc się do stanu faktycznego sprawy.

Niezasadny jest zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż nie jest możliwe wyznaczenie "nieprzekraczalnej linii zabudowy", ponieważ działka przyległa nie jest zabudowana. Nie można podzielić zapatrywania strony skarżącej, że z powyższego przepisu nie wynika,

iż działki przyległe muszą być zabudowane. Przesłanka pozwalająca na odstępstwo od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych realizuje cel skupienia zabudowy. Działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie jak wywodzi skarżący działka znajdująca się w sąsiedztwie. Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycji. Przepis ten posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych". Używa więc liczby mnogiej. Taki zapis oznacza więc, że dal wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dwie działki przyległe muszą być zabudowane. W rozpoznawanej sprawie

nie została więc spełniona druga z przesłanek zawarta w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.

Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie miał na względzie przedstawione powyżej zapatrywania prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na względzie powyższe orzeczono w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku wydano na podstawie art. 152

p.p.s.a., a o kosztach rozstrzygnięto w myśl art. 200 powołanej ustawy.