Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 3 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpoznaniu odwołania A Sp. z o.o. w S. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...], znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wnioskiem z dnia 25 lipca 2014 r. A Sp. z o.o. w S. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej L. o mocy do 1 MW na części działek nr ewid. 156, 157 (obręb [...]), położonych w gm. L..

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia stwierdzając, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 u.p.z.p. Żadna z zabudowanych działek położonych w sąsiedztwie inwestycji nie jest bowiem zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto teren objęty projektowanym zamierzeniem wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, co może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosła A Sp. z o.o. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 5 oraz ust. 3 u.p.z.p., a także naruszenie przepisów postępowania art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...], znak: [...], przywróciło skarżącej termin do wniesienia odwołania, zaś wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, iż montaż paneli fotowoltaicznych jest przedsięwzięciem w zabudowie produkcyjnej, dla której to zabudowy w obszarze analizowanym, wyznaczonym stosownie do przepisów rozporządzenia, nie występuje dobre sąsiedztwo - w sąsiedztwie terenu inwestycji występuje bowiem wyłącznie zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i zabudowa usługowa. W ocenie Kolegium budowa paneli fotowoltaicznych nie różni się co do swojego celu od budowy elektrowni wiatrowych. Zarówno w jednym, jak i drugim przypadku, chodzi o przetwarzanie energii naturalnej na energię elektryczną. Inny jest jedynie rodzaj energii naturalnej, która podlega przetworzeniu, w przypadku elektrowni wiatrowych wykorzystywana jest siła wiatru, zaś w przypadku modułów fotowoltaicznych wykorzystuje się energię słoneczną. Organ powołał się na pogląd judykatury, według którego elektrownie wiatrowe uznaje się za urządzenia infrastruktury technicznej. Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji i jej cel, zgodnie z którym stanowi ona zorganizowany zespół środków technicznych wytwarzających nośnik energetyczny w postaci energii elektrycznej, niebędący jednocześnie zakładem energetycznym, organ odwoławczy uznał, że budowa elektrowni fotowoltaicznych w postaci modułów ustawianych na stelażach, służących produkcji energii elektrycznej, stanowi rodzaj infrastruktury technicznej. Z tego względu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie miał podstaw do przeprowadzenia analizy urbanistycznej pod kątem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż dla urządzeń infrastruktury technicznej - do których należy zaliczyć farmy fotowoltaiczne - jest to wyłączone z mocy postanowień art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy Kolegium wskazało okoliczność, iż terenem planowanego przez inwestora przedsięwzięcia budowlanego są działki w części sklasyfikowane jako użytek rolny klasy III (działka nr 156 - 0,84 ha, zaś działka nr 157 - 1,04 ha). Zdaniem organu, ustalenie przeznaczenia tych działek, które zmieni ich przeznaczenie na nierolnicze oznaczać będzie naruszenie postanowień art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909), zwanej dalej u.o.g.r.l. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że dla terenu inwestycji, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy tylko wówczas, gdy teren ten jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże przy sporządzaniu ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., który utracił moc obowiązującą na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, pz. 139, z późn. zm.) nie było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów ww. działek na cele nierolnicze i nieleśne. Oznacza to, że dla planowanej przez A Sp. z o.o. w S. inwestycji nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy - ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a także w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A spółka z o.o. w S., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż skarżąca planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy IVb i klasy V;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu l instancji.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie jedynie jej części określonej przez wnioskodawcę;

b) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. poprzez dokonanie błędnego ich zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącego wynikiem błędnego przyjęcia, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja strony skarżącej, na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów nie wymagających takiej zmiany.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, iż przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy były nie całe działki gruntu o numerach ewidencyjnych 156 i 157, położone w obrębie [...], gmina L., a jedynie ich część wskazana na załączniku graficznym załączonym do wniosku oraz w dalszych pismach skarżącej. Określony w ten sposób "teren" inwestycji obejmuje jedynie grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy IVb i klasy V, a nie grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy III i lepsze. Skoro teren inwestycji ogranicza się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IVb i V, to zgodnie z brzmieniem przepisów art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 u.o.g.r.l. do zmiany przeznaczenia tychże gruntów na cele nierolnicze nie jest wymagane wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie jest wymagana zgoda jakichkolwiek organów w tym zakresie. Skoro zaś nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze, to spełniony został warunek określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Zdaniem strony brak jest podstaw do utożsamiania pojęcia "terenu", określonego w treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. z pojęciem "całej działki", bądź pojęciem "całej działki o określonym numerze ewidencyjnym". Zgodnie bowiem z treścią art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren - a nie działka - spełnia określone tam wymogi. Także przepisy regulujące wymogi formalne wniosku o wydanie warunków zabudowy wskazują, iż wnioskodawca we wniosku powinien określić granice terenu planowanej inwestycji. Stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej. Ponadto również przepis § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że rozporządzenie to określa wymogi dotyczące ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone dla jego uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem prawo nie zostało naruszone.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu poddana została decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, której podstawę prawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny czy na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (działki nr ewid. 156, 157, obręb [...], położone

w gm. L.) możliwa jest realizacja inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej. Zgodnie z załączonym do akt administracyjnych wypisem z rejestru gruntów wspomniane działki w części zostały sklasyfikowane jako użytek rolny klasy III (działka nr 156 - 0,84 ha, zaś działka nr 157 - 1,04 ha). W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, iż nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, bowiem w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Zgodnie z treścią przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków, a więc także przesłanki z pkt 4 wskazującej, iż teren inwestowany nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

Jak słusznie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy dokonać w konfrontacji z przepisem art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym – zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. – przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przepis art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., co wcześniej podkreślono, nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Terenem w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów u.p.z.p. wynika, iż teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Innymi słowy – ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka przesądza jedynie – co do zasady – że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze. Nie jest natomiast uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu" z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora.

Odnosząc się do argumentu strony dotyczącego zniesienia kryterium obszarowego uprzednio przewidzianego w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. wskazać należy, iż owa nowela ma ten skutek, że obecnie dla każdego gruntu rolnego klas I-III, niezależnie od obszaru, wymagane jest uzyskanie zgody właściwego ministra, co oznacza, że wszystkie grunty rolne klas I-III mogą być przeznaczane na cele nierolnicze tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca dokonując zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie zdecydował się na umieszczenie w słowniczku ustawy (poprzez dodanie pkt 29 w art. 4) definicji zwartego obszaru projektowanego na cele rolnicze, zaproponowanego, jako autopoprawka do projektu zmiany ustawy (druk nr 688). Zamiast tego całkowicie zniósł kryterium obszarowe. Wspomniana autopoprawka ujmowała zwarty obszar projektowany, jako obszar gruntów rolnych przewidzianych do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, zawarty w granicach opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczony na rysunku projektu tego planu, liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W założeniu jej autorów proponowana zmiana miała przeciwdziałać dzieleniu zwartych terenów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z pominięciem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższa zmiana przepisu i jej uzasadnienie dodatkowo przemawia za trafnością stanowiska, że "zwarty obszar projektowany" nie mógł być rozumiany, jako część działki, która w wyniku realizacji inwestycji miała być faktycznie zabudowana (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, Kolegium dokonało zatem prawidłowej wykładni pojęcia teren, którym posługuje się przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przyjmując, iż jest to obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja. Objęty warunkami zabudowy "obszar zwarty", to także teren kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami. Tymczasem obszar planowanej przez inwestora zabudowy nie jest geodezyjnie wydzielony. Z tego powodu organ słusznie przyjął, iż planami inwestycyjnymi objęta jest działka nr 156 i 157, a nie fragment działki nr 156 i działki nr 157.

Wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. prezentowana przez skarżącego prowadziłaby do obejścia przepisów u.o.g.r.l. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ inwestor, występujący o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruncie podlegającym ochronie na mocy przepisów u.o.g.r.l., zawsze spełniałby warunek, o którym mowa w tym przepisie, jeżeli tylko ograniczyłby powierzchnię zabudowy do terenów nie stanowiących – tak jak w sprawie – gruntów rolnych klasy I-III. Na tych gruntach rolnych możliwa byłaby wtedy realizacja każdej inwestycji, nawet niezwiązanej z produkcją rolniczą o dowolnie ustalonej przez inwestora powierzchni, bez zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nieleśne.

Reasumując, w sytuacji gdy w granicach działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy występują grunty rolne klasy I-III, przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzyskanie stosownej zgody.

Sąd nie podziela więc stanowiska prezentowanego przez autora skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej oceny stwierdzając, iż nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej na części działek oznaczonych nr 156 i 157, bowiem część tych działek stanowi grunt rolny, która zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolne. W sprawie nie został więc spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż z opisanych powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l., bowiem ustalenie warunków zabudowy dla terenu objętego działkami 156 i 157 niewątpliwie prowadziłoby do naruszenia przepisów odrębnych.

W konsekwencji organ nie miał możliwości wydania zgodnej z wnioskiem inwestora decyzji o warunkach zabudowy, gdyż takie rozstrzygnięcie jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., co nie został spełnione w niniejszej sprawie.

Zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. również nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organy zebrały i rozważyły wyczerpująco materiał dowodowy, a wydane rozstrzygnięcie zostało prawidłowo umotywowane.

Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.

B.A.