Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 268/16 w sprawie ze skargi M. H. Redaktora Naczelnego Portalu "[...]" na decyzję Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 268/16, po rozpoznaniu skargi M. H. Redaktora Naczelnego Portalu [...] na decyzję Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] z [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu wskazał, że M. H. – Redaktor portalu [...] zwrócił się [...] grudnia 2015 r. do Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości nagród przyznanych w roku 2011, 2012, 2013, 2014 oraz w roku 2015 wszystkim osobom pracującym w spółce, przez podanie stanowiska, komórki organizacyjnej oraz kwoty i uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody.

Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1182 ze zm.), odmówił M. H. – Redaktorowi portalu "[...]" udzielenia informacji publicznej w zakresie wysokości nagród przyznanych w roku 2011, 2012, 2013, 2014 oraz w roku 2015 (do dnia odpowiedzi na wniosek) w Miejskim Zakładzie Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] przez podanie stanowiska, komórki organizacyjnej oraz kwoty i uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody.

M. H. – Redaktor Naczelny portalu [...] wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] stycznia 2016 r.

M. H. – Redaktor portalu "[...]" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję z [...] stycznia 2016 r., zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. o.o. w [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W powołanym na wstępie zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] z [...] stycznia 2016 r.

Sąd I instancji stwierdził, że z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby spółka przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2016 r. wezwała skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku z [...] grudnia 2015 r. przez jego podpisanie. Stwierdził, że jeżeli w sprawie ma dojść do wydania decyzji administracyjnej, wymagane jest własnoręczne podpisanie wniosku przez wnioskodawcę. Zwrócił także uwagę, iż pomimo tego, że we wniosku powołano się na prawo prasowe oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej, jak również wskazano, że informacja ma być udzielona redakcji portalu [...], podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie wezwał wnioskodawcy o wykazanie, że wniosek pochodzi od prasy.

W ocenie Sądu I instancji materiał dowodowy znajdujący się w przedłożonych mu dokumentach nie pozwala także na dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Nie było bowiem możliwe sprawdzenie, czy wnioskowana informacja została udzielona w pełnym zakresie. Akta nie zawierają zakresu czynności poszczególnych pracowników, a tylko ich analiza umożliwiłaby ocenę, czy oprócz członków zarządu w spółce zatrudnione są osoby, które mają związek z pełnieniem funkcji publicznych. Podmiot zobowiązany nie wykazał zatem, że tylko dwaj członkowie zarządu spółki są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Wskazując na powyższe Sąd podał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po uzupełnieniu braków wniosku z [...] grudnia 2015 r., rzeczą Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] będzie dokonanie kategoryzacji pracowników zatrudnionych przez spółkę na tych, którzy pełnią funkcje publiczne i pozostałych, zajmujących jedynie stanowiska techniczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. H., który wniósł o zmianę ww. wyroku i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednoczenie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego:

art. 61 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt. 5 lit. c w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez nieprawidłowe uznanie, iż wnioskowane informacje podlegają udostępnieniu wyłącznie w zakresie osób pełniących funkcje publiczne,

art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r.Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) w zw. z art. 61 Konstytucji RP i art. 2 ust. 2 u.d.i.p., przez nieprawidłowe uznanie, iż wniosek złożony przez prasę wymaga udokumentowania jej reprezentowania w sytuacji w jakiej nie ma żadnych podstaw do wzywania podmiotu wnioskującego do złożenia jakichkolwiek dokumentów,

art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania, przez błędną interpretację i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwalają na stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do prowadzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - w tym do wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku oraz pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (art. 64 § 2 K.p.a.).

- przepisów postępowania:

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: “P.p.s.a."), przez błędne powiązanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co doprowadziło do stwierdzenia, iż udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje w zakresie osób pełniących funkcje publiczne,

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., przez wyjaśnienie podstawy faktycznej oraz prawnej w oparciu o błędne założenie konieczności ochrony prywatności osoby fizycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 173 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.

W rozpoznawanej sprawie ze skargą na decyzję Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp.z o.o. w [...] z [...] stycznia 2016 r., odmawiająca udzielenia informacji publicznej, wystąpił M. H. - Redaktor Naczelny Portalu [...], jako podmiot wnioskujący o udzielenie informacji publicznej, co w sposób jednoznaczny wynika z treści skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jak i z treści skarżonego wyroku. Oznacza to, że podmiotem inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne była prasa, zaś M. H. jako Redaktor Naczelny Portalu działał w imieniu prasy. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 ustawy Prawo prasowe redaktorowi naczelnemu, jako osobie kierującej redakcją, przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w sprawie wszczętej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. W konsekwencji skoro jako strona skarżąca wystąpił podmiot określający się jako Redaktor Naczelny Portalu [...], to za skarżącego przed sądem pierwszej instancji nie może być uznany M. H. jako osoba fizyczna (por. postanowienia NSA z 17 listopada 2017 r., I Oz 1290/16, z 5 grudnia 2017 r., I OSK 620/17). Świadczy to o tym, że M. H. nie był stroną postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym przysługującym przede wszystkim stronom postępowania, tj. skarżącemu oraz organowi, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem kontroli w wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji (art. 32 P.p.s.a.). Jako zasadniczy środek odwoławczy służy zasadniczo ochronie interesów prawnych stron postępowania, umożliwiając im weryfikację orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji. Legitymacja skargowa do uruchomienia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za pomocą skargi kasacyjnej przysługuje także uczestnikom postępowania, stosownie do art. 12 w zw. z art. 33 P.p.s.a. Prawo do wniesienia skargi kasacyjnej mają nadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Rzecznik Praw Dziecka. W takim przypadku, zgodnie z art. 8 P.p.s.a., przysługują im prawa strony.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę postępowania, bądź inny uprawniony podmiot. W przypadku jednak, gdy podmiot wnoszący skargę kasacyjną, mimo że nie był stroną z uwagi na brak obiektywnego interesu prawnego, został dopuszczony do udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w charakterze strony, jego skarga kasacyjna powinna zostać oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny, a nie odrzucona na podstawie art. 178 lub 180 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSA WSA 2005/4, poz. 62; ). Natomiast te ostatnio wymienione przepisy powinny znaleźć zastosowanie wówczas, gdy oczywista jest okoliczność, że skarga została wniesiona przez podmiot, który nie jest stroną (uczestnikiem postępowania na prawach strony).

Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Ze skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 lipca 2016 r. wystąpił M. H. jako osoba fizyczna, co wynika z oznaczenia strony skarżącej w treści skargi kasacyjnej, jak i z udzielonego przez tę stronę profesjonalnemu pełnomocnikowi pełnomocnictwa do działania w jej imieniu. Tak określona strona nie brała natomiast udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji. M. H. nie był stroną tego postępowania, ani innym podmiotem wskazanym w art. 173 § 2 P.p.s.a. i uprawnionym do złożenia skargi kasacyjnej.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że skarga kasacyjna podlegała odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, jako że została wniesiona przez nieuprawniony podmiot. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w zw. z art. 173 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.