Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w [...] na czynność Burmistrza Miasta Głuchołazy w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie, w jakim przewyższa kwotę 2971,07 (dwa tysiące dziewięćset siedemdziesiąt jeden 07/100) złotych, 2) dalej idącą skargę oddala, 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz Stowarzyszenia A w [...] w całości.

Pismem z dnia 20 lipca 2017 r. T H. przekazał Burmistrzowi Miasta Głuchołaz, drogą elektroniczną, wniosek Stowarzyszenia A o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie, powołując się na przepis art. 61 Konstytucji RP, wniosło o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1) Podać jaki przychód przyniosły opłaty pobierane za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania od dnia wejścia w życie uchwały Rady Miasta w Głuchołazach Nr XLVII/395/10 do dnia uchylenia ww. uchwały:

a) na parkingu przy ul. Moniuszki,

b) na parkingu przy ul. Generała Sikorskiego (między ul. Ligonia i Korfantego), tj. przy

DK40,

c) na parkingu przy ul. Wyszyńskiego (między ul. M. Curie-Skłodowskiej i Kopernika),

tj. przy DK40,

d) na parkingu na zapleczu budynków przy ul. Korfantego z wjazdem od ul. Prymasa

Stefana Wyszyńskiego.

2) Ile opłat dodatkowych zostało nałożonych na ww. parkingach, kto nakładał te opłaty dodatkowe - pracownicy UM, czy funkcjonariusze Straży Miejskiej?

3) Ile opłat nałożonych na ww. parkingach zostało przekazanych do egzekucji i na jaką kwotę?

4) Kto wystawiał upomnienia, które są wystawiane przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w zakresie nieuiszczonych opłat dodatkowych na ww. parkingach (z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska urzędnika) oraz ilości tych upomnień i na jaką kwotę łącznie z kosztami tego upomnienia.

5) Kto wszczynał postępowania egzekucyjne w zakresie opłat, o których mowa w pkt 4 (z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska urzędnika) oraz ilości tych postępowań;

6) Kto wystawiał tytuły wykonawcze, które zostały wystawione w zw. z wszczęciem postępowań, o których mowa w pkt. 5 (z podaniem imienia i nazwiska urzędnika) oraz ilość tych tytułów oraz na jaką kwotę wraz z kosztami upomnienia.

We wniosku Stowarzyszenie wskazano adres e-mail, na który należy przekazać ww. informację publiczną.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. Burmistrz Miasta Głuchołazy (zwany dalej też organem) udostępnił T. H. - członkowi Stowarzyszenia, drogą elektroniczną na podany adres, informację w zakresie pytania 1, 2 oraz 3. Jednocześnie Burmistrz poinformował, że na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm., zwanej dalej u.d.i.p.), w zakresie pytań 4, 5 oraz 6, w celu udostępnienia tej informacji Gmina Głuchołazy będzie musiała ponieść dodatkowe koszty wynikające z konieczności opracowania danych źródłowych na formę żądaną we wniosku. Burmistrz poinformował też, że upomnienia i tytuły wykonawcze w czasie wskazanym we wniosku wystawiało kilka osób, dlatego należy poddać analizie materiały źródłowe w celu udzielenia prawidłowej i kompletnej odpowiedzi. Ponadto, zbiory materiałów źródłowych w zakresie windykacji należności ułożone są w sposób chronologiczny i obejmują 4.144 upomnień oraz 1.750 tytułów wykonawczych. W zakresie objętym zapytaniem jest 875 upomnień oraz 444 tytuły wykonawcze, zatem osoba przygotowująca odpowiedź na żądanie wnioskodawcy, będzie musiała dokonać analizy materiałów źródłowych i wyselekcjonować ze zbioru wszystkich dokumentów, dokumenty objęte wnioskiem, celem wynotowania danych dotyczących osoby, która podpisywała stosowny dokument. Burmistrz dodał również, że przeglądnięcie wystawionych upomnień wraz z pracami archiwizacyjnymi zajmie ok. 69 godzin, licząc 1 minutę na każde z 4.144 upomnień. Z kolei na przeglądnięcie wystawionych tytułów wykonawczych i wynotowanie stosowanych danych potrzebnych będzie ok. 58 godzin, przy założeniu, że na przeglądnięcie jednego z 1.750 upomnień wraz z pracami archiwizacyjnymi przeznaczy się 2 minuty. Łączne dodatkowe koszty, jakie Gmina Głuchołazy będzie musiała ponieść w celu udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych (z pkt 4,5,6) wynosić będą 3.078,48 zł. Organ przedstawił też sposób wyliczenia ww. kwoty (127 godzin pracy przemnożono przez 24,24 zł stawki brutto za godzinę wraz z kosztami pracodawcy). Organ poinformował jednocześnie wnioskodawcę, że w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia, powinien powiadomić Burmistrza Głuchołaz o zmianie wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji publicznej, bądź o wycofaniu wniosku. Brak udzielenia informacji, w powyższym zakresie skutkować będzie udostępnieniem informacji publicznej zgodnie z wnioskiem przyjętym w dniu 20 lipca 2017 r. i naliczeniem opłaty w wysokości 3.078,48 zł, która podlegać będzie uiszczeniu w terminie 14 dni od daty otrzymania informacji publicznej. Przy czym o trybie i sposobie wniesienia opłaty wnioskodawca zostanie poinformowany odrębnym pismem.

W odpowiedzi na powyższe, T. H. pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. nazwanym "wezwanie" oświadczył, iż nie zgadza się z wyliczoną opłatą i wniósł o udostępnienie wnioskowanych informacji.

Następnie, pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww. pismo organu wyznaczające wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej. Pismo organu z dnia 3 sierpnia 2017 r. skarżący uznał za akt, któremu zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stanowiące faktyczne ograniczenie tego prawa;

2) art. 7 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o bezpłatności dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, niemającej charakteru wyjątku od zasady;

3) art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem "dodatkowych kosztów", o których przepis ten stanowi.

Stosownie do powyższego T. H. wniósł o uchylenie skarżonej opłaty z 3 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionował zasadność naliczenia przez organ opłaty za udostępnienie wnioskowanych informacji publicznych. Odwołując się do przepisów art. 7 ust. 2 i art. 15 u.d.i.p. wywodził, że nałożenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej powinno mieć charakter wyjątkowy i wynikać np. ze specyfiki sposobu i formy wskazanych we wniosku, jako odbiegających od standardowych (np. udostępnienie informacji na rzadko spotykanym nośniku, np. płycie Blu-Ray). Stwierdził, że udostępnienie dokumentu elektronicznego nie wiąże się z użyciem materiałów technicznych, a zatem w niniejszej sprawie nie sposób uznać, że udostępnienie dokumentów w formie elektronicznej rodzi dodatkowe koszty. Akcentował, że zagwarantowane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej jest realizowane bezpłatnie (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.). Skarżący wywodził, że organ nie może pominąć treści art. 12 ust. 2 u.d.i.p., bowiem podmiot udostępniający informację publiczną jest zobowiązany zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik. Dlatego, opłata nałożona na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. musi odpowiadać faktycznie poniesionym kosztom przez podmiot zobowiązany. W ocenie skarżącego, organ nie może także zlecać dodatkowo pracy związanej z wykonaniem wniosku, gdyż takie działanie prowadziłoby do obejścia ustawowej zasady bezpłatności. Odwołując się z kolei do wyroku WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 139/13, wywodził, że opłata o jakiej mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., nie może być nakładana z uwagi na ilość informacji, których udostępnienia domaga się wnioskodawca, ani też z tego tylko tytułu, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Natomiast w opłatach tych nie mieszczą się wynagrodzenia pracowników za sporządzanie odbitek kserograficznych, za szukanie konkretnych informacji w dokumentach urzędu itp., nawet jeśli czynności te wykonują poza godzinami pracy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Głuchołaz wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając odrzucenie skargi Burmistrz wskazał, że przedmiotowa skarga jest przedwczesna albowiem kwestionowane przez skarżącego pismo z dnia 3 sierpnia 2017 r. nie wpływa jeszcze na prawa i obowiązki skarżącego. Dopiero wykonanie przez organ określonych czynności związanych ze zgromadzeniem informacji, której udostępniania domaga się skarżący, skutkuje możliwością ustalenia ostatecznej opłaty za dostęp do żądanej informacji publicznej i wezwaniem skarżącego do jej wniesienia. Organ wyjaśnił, że zapisy zawarte w umowach zlecenia na wykonanie tych czynności jednoznacznie wskazują na maksymalną ilość godzin, na wykonanie tych czynności. Zatem, szacowana ilość godzin przeznaczonych na wykonanie określonych czynności związanych ze zgromadzeniem informacji, może ulec zmniejszeniu, co spowoduje również zmianę ostatecznej kwoty. Organ podkreślił, że zasadą udzielania informacji publicznej jest bezpłatny do niej dostęp (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.) z zastrzeżeniem art 15 u.d.i.p., który to przepis pozwala podmiotowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej pobrać od wnioskodawcy opłatę w okolicznościach i w wysokości wymaganej tym przepisem. Przy czym żądana kwota to wynik rzeczywiście poniesionych i zasadnych dodatkowych kosztów, w tym także kosztów pracy, czy też prac zleconych. Zdaniem organu, taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem udzielenie odpowiedzi na pozostałe 3 pytania wymaga większego nakładu pracy, gdyż upomnienia i tytuły wykonawcze, w czasie objętym zapytaniem skarżącego, wystawiało kilka osób, dlatego należy poddać analizie materiały źródłowe w celu udzielenia wnioskowanej informacji. Organ powtórzył, że zbiory materiałów źródłowych w zakresie windykacji należności ułożone są w sposób chronologiczny i obejmują 4.144 upomnienia oraz 1.750 tytułów wykonawczych, z tego w zakresie objętym zapytaniem skarżącego jest 875 upomnień oraz 444 tytuły wykonawcze. Pokreślił, że wydruki zarejestrowanych upomnień i tytułów z obszaru, którego dotyczą pytania, należy odszukać w dokumentach źródłowych, gdyż tylko tam są informacje, kto personalnie w imieniu organu podpisywał dokumenty, które zajmują 2 segregatory, natomiast dokumenty źródłowe, tj. upomnienia zajmują 60 segregatorów w formie zarchiwizowanych zszywek dokumentów, a tytuły wykonawcze zajmują 18 segregatorów, co daje łączną ilość 80 segregatorów dokumentacji. Zatem przygotowujący odpowiedź w zażądanej przez skarżącego formie będzie musiał dokonać analizy materiałów źródłowych i wyselekcjonować ze zbioru wszystkich dokumentów te, o które pyta skarżący tak, aby wynotować z nich dane w zakresie pytań, a w szczególności dane osoby (w tym także jej stanowisko służbowe), która każdorazowo podpisywała stosowny dokument. Organ zasygnalizował, że koszty udostępnienia w przedmiotowej sprawie informacji publicznej są związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji publicznej, a także koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku skarżącego. Dodatkowa praca i koszty z nią związane wynikać będą z konieczności przeglądnięcia papierowych dokumentów źródłowych wskazanych przez skarżącego, wynotowania z nich interesujących skarżącego danych, a następnie zachowania tych danych w formie elektronicznej, która umożliwi udostępnienie ich w żądany przez skarżącego sposób, czyli w formie wiadomości e-mail. Jednocześnie organ podkreślił, że będzie to praca, która w żaden sposób nie jest na co dzień wykonywana przez pracowników Urzędu Miejskiego, a co więcej - nie są oni w stanie wykonać jej bez znacznego uszczerbku dla codziennej pracy i obowiązków. Dodatkowo organ wskazał, że w ramach reguły bezpłatności dostępu do informacji publicznej, udzielił skarżącemu informacji w zakresie pkt 1, 2 i 3 wniosku, na które przeznaczono kilka godzin pracy, które odbiegały od codziennych obowiązków pracowników urzędu. Natomiast, aby udzielić informacji w pozostały zakresie, zawarto umowy zlecenia z 2 pracownikami Urzędu Miejskiego w Głuchołazach w maksymalnym czasie 64 godzin każda (zgodnie z szacunkowym czasem wskazanym w skarżonym piśmie z dnia 3 sierpnia 2017 r.). Jednocześnie organ wskazał, że jeżeli rzeczywisty czas wykonania zleconych czynności będzie mniejszy od szacowanego, to skarżącemu naliczona zostanie opłata w wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów.

Z dołączonych do odwiedzi na skargę akt sprawy wynika także, że pismem z dnia 19 września 2017 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na zapytanie 4, 5 oraz 6 objęte wnioskiem z dnia 20 lipca 2017 r. W piśmie tym organ stwierdził jednocześnie, że Gmina Głuchołazy poniosła dodatkowe koszty w związku z koniecznością dokonania analizy materiałów źródłowych w postaci druków upomnień i druków tytułów wykonawczych, w celu udzielenia odpowiedzi w sposób i formie żądanej przez skarżącego w łącznej wysokości 2971,07 zł. Organ ponownie wyjaśnił, że na powyższą kwotę złożyło się wynagrodzenie dwóch pracowników w wysokości 2.485,20 zł oraz koszty od zawartych umów zlecenia w wysokości 485,87 zł. Jednocześnie organ wezwał skarżącego, na podstawie art. 15 u.d.i.p., do przekazania kwoty 2.971,07 zł w terminie 14 dni na wskazane konto Gminy Głuchołazy.

Pismem procesowym z dnia 19 września 2017 r., swój udział w postępowaniu zgłosiło Stowarzyszenie B (zwane dalej uczestnikiem postępowania), domagając się uwzględnienia skargi skarżącego i uchylenia pisma Burmistrza Miasta Głuchołazy z dnia 3 sierpnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej w całości. Jednocześnie zawnioskowało o skierowanie, na podstawie art. 264 § 2 P.p.s.a., wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały mającej rozstrzygnąć zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w sprawie, tj. rozstrzygnięcie, "czy koszty pracy osoby zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej mogą zostać zaliczone do dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p."

Na rozprawie sądowej T. H. - pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia poparł skargę w całości. Podkreślił, że organ przez okres 31 dni, jaki upłynął od wniosku do jego rozpoznania miał możliwość jego załatwienia przy udziale własnych sił w normalnym czasie pracy Urzędu.

Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, a w dalszej kolejności o jej oddalenie. Akcentował, że popiera argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę i okazał jeden tom dokumentów zawierających żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje, w celu unaocznienia trudności z jej pozyskaniem.

Pełnomocnik uczestnika postępowania popierał skargę Stowarzyszenia. Sprostował żądanie, oświadczając, że wniosek procesowy dotyczy stwierdzenia bezskuteczności czynności, a popiera dalsze wywody zawarte w piśmie procesowym. Pełnomocnik podkreślił w szczególności, że koszty wytworzenia żądanej informacji nie były kosztami dodatkowymi i niemieszczącymi się w normalnych kosztach funkcjonowania organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., obejmuje również inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (....).

W rozpoznawanej sprawie właśnie tego rodzaju czynność została zaskarżona. Od razu dostrzec trzeba, że stosownie do art. 10 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej, dalej zwanej u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z kolei, przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zgodnie z ust. 2 art. 15 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w ust. 1 ustawy, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Zatem oczywistym jest, co podzielają wszystkie strony niniejszego postępowania, że dostęp do informacji publicznej jest w zasadzie wolny od opłat, co wynika wprost z treści art. 7 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15 tej ustawy.

Przywołany przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika jedynie możliwość wymierzenia opłaty, a nie obowiązek jej ustalenia, czyli obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy i to przy spełnieniu dodatkowej przesłanki, tj. "poniesienia dodatkowych kosztów." Przy czym, ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Inaczej mówiąc, ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny, bowiem wpływa ona w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Od takich czynności nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/2013, LEX nr 1397148; z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 228/15, LEX nr 1650862).

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia w kontrolowanej sprawie była dokonana czynność w postaci powiadomienia o wysokości opłaty, pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. Skoro przedmiotowe pismo ustalające wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej (pkt 4, 5 i 6 wniosku) mieści się w katalogu aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, co strona skarżąca uczyniła, dopuszczalne było złożenie skargi do sądu administracyjnego na tę czynność.

Mając na uwadze poczynione wyżej uwagi, podnieść trzeba, że okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że Burmistrz Miasta Głuchołazy, jako organ jednostki samorządu terytorialnego, jest organem władzy, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Poza sporem jest też fakt, że wnioskowana (żądana) przez stronę skarżącą informacja, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Rację mają także wszystkie strony tego postępowania, że przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jednakże konkretyzację tego prawa stanowi m.in. ustawa o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 15 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten pozwala podmiotowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości kosztów dodatkowych związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Zatem z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie wynika obowiązek ustalenia opłaty, a jedynie - co należy podkreślić - możliwość jej pobrania. Koszty zaś, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. ustalane są każdorazowo w konkretnej sprawie.

Natomiast w tej sprawie, zdaniem Sądu, niezasadnie skarżące Stowarzyszenie uznaje, że nastąpiło faktyczne ograniczenie jego prawa do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe i bezpodstawne nałożenie opłaty za dostęp do wnioskowanej informacji, a także niewystąpienie "dodatkowych kosztów", o których mowa w art. 15 u.d.i.p.

Rozważania w tej materii, czyli zasadności ustalenia spornej opłaty, rozpocząć należy od przypomnienia, że Stowarzyszenie żądało przekazania informacji publicznej pocztą elektroniczną na wskazany adres e-mail. Organ wprawdzie posiadał informacje, o którym mowa w pkt 4, 5 i 6 wniosku, ale były one zawarte w treści dokumentów papierowych, czyli wymagały odszukania, wynotowania (spisania - sporządzenia) ze zbiorów dokumentów zebranych w 80 segregatorach, obejmujących 4.144 upomnień i 1.750 tytułów wykonawczych. Inaczej mówiąc, te konieczne czynności i działania były niezbędne w celu opracowania żądanej informacji publicznej, aby we wskazany sposób udostępnić je Stowarzyszeniu. Organ bowiem nie posiadał żądanych danych w systemie informatycznym, ani też nie prowadził odrębnego rejestru, a posiadał je wyłącznie w formie tradycyjnych dokumentów papierowych, ściśle ujmując - w treści tych dokumentów.

Z akt sprawy przejrzyście wynika jaki szeroki zakres informacji publicznej obejmował wniosek w pkt 4, 5 i 6. Odnosił się do okresu obowiązywania uchwały Rady Miasta Nr XLVII/395/10 i związany był ze wszystkimi upomnieniami oraz tytułami wykonawczymi. Żądanie dotyczyło wskazania (podania) danych osób: kto wystawiał upomnienia (przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w zakresie nieuiszczonych opłat dodatkowych na ww. parkingach) z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska urzędnika oraz ilości tych upomnień i na jaką kwotę łącznie z kosztami tego upomnienia (pkt 4); kto wszczynał postępowania egzekucyjne w zakresie tych opłat, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska urzędnika oraz ilości tych postępowań (pkt 5); kto wystawiał tytuły wykonawcze, które zostały sporządzone w związku z wszczęciem tych postępowań, z podaniem imienia i nazwiska urzędnika oraz ilość tych tytułów oraz na jaką kwotę wraz z kosztami upomnienia (pkt 6). Przy czym organ wyraźnie oświadczał, że upomnienia i tytuły wykonawcze w czasie, w jakim objęte jest zapytanie wystawiało kilka osób, a ponadto zbiory dokumentów źródłowych w zakresie windykacji należności ułożone są w sposób chronologiczny, czyli organ nie dysponuje osobno każdym zbiorem z danego parkingu, lecz kolejno latami bez względu na parking. Przekonywujące są twierdzenia organu, że w tych okolicznościach zachodziła konieczność odniesienia się do ogromnej ilości dokumentów, aby udostępnić wnioskodawcy w sposób przez niego wskazany ww. informacji. Przede wszystkim - co należy dostrzec - przygotowanie żądanej informacji z pkt 4, 5 i 6 wniosku wykraczało poza zakres normalnego funkcjonowania Urzędu Miejskiego w Głuchołazach.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, podzielić należało stanowisko organu, że koszt wykonania analizy wraz z przeglądnięciem papierowych dokumentów źródłowych, wyselekcjonowania i wynotowania z nich danych interesujących Stowarzyszenie, wiązał się z koniecznością "wyciągnięcia" jednostkowych danych, a następnie z udzieleniem skarżącemu informacji w formie elektrofonicznych danych na wskazany adres e-mail. Taki nakład pracy, związany ze zbiorem dokumentów zebranych w 80 segregatorach, obejmujących 4.144 upomnień i 1.750 tytułów wykonawczych, z pewnością nie może być uznany za standardowy, zatem przedmiotowe koszty pracy wykraczają poza normalne koszty funkcjonowania i mieszczą się w pojęciu "kosztów dodatkowych". Dlatego też, nie zasługuje na aprobatę twierdzenie skarżącego Stowarzyszenia, że zostało obciążone opłatą bezprawnie, tym bardziej, że strona nie oczekiwała wglądu do akt i sporządzenia z nich we własnym zakresie fotokopii, czy też kserokopii dokumentów. Ponadto, organ informował Stowarzyszenie o przewidywanych kosztach udostępnienia informacji, a wnioskodawca nie dokonał zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji. Odnotować również można, czego nie neguje skarżące Stowarzyszenie i uczestnik postępowania, że w kontrolowanej sprawie organ zachował chronologię czynności, o której mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2017 r. organ dokładnie określił dodatkowe koszty - 3078,48 zł, wskazując, że są to tylko skrupulatnie policzone dodatkowe koszty pracy (osobowe), bowiem aby udzielić żądanej informacji, z przyczyn wyżej opisanych, organ zawarł dwie umowy zlecenia z pracownikami Urzędu Miejskiego. Organ przedstawił też sposób wyliczenia ww. kwoty (127 godzin pracy przemnożono przez 24,24 zł stawki brutto za godzinę wraz z kosztami pracodawcy). Jak już wyżej wskazywano, chodziło o przeanalizowanie ogromnej ilości papierowych dokumentów źródłowych oraz wyselekcjonowanie i wynotowanie z nich danych jednostkowych, a następnie sporządzenie żądanego zakresu informacji publicznej i przekazanie jej skarżącemu zgodnie z wnioskiem.

W realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organ wykazał na jakiej podstawie dokonał ustaleń opłaty, wyliczenia zostały wyraźnie przedstawione wnioskodawcy, wyjaśniono w szczególności, że udostępnienie wnioskowanej informacji wiązało się dla organu z dodatkowymi kosztami pracy, tj. osobowymi, gdyż przygotowanie informacji z pkt 4, 5 i 6 wniosku wykraczało poza zakres normalnego funkcjonowania Urzędu Miasta. Podzielić należy również stanowisko organu, że najbardziej racjonalne było zawarcie umowy zlecenia z pracownikami, którzy potrafili się maksymalnie sprawnie poruszać w dokumentacji podlegającej analizie i w sposób rzetelny przygotować i sporządzić wnioskowaną informację. Natomiast, wbrew twierdzeniom skarżącego, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wyklucza możliwości zlecenia (powierzenia) czynności przygotowania informacji do udostępnienia w formie żądanej przez wnioskodawcę pracownikom jednostki zobowiązanej do udzielenia informacji publicznej. Każdą sytuację widzieć należy w sposób indywidualny i odnosić ją do charakteru podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, jak również zakresu i formy jej udostępnienia. W kontrolowanej sprawie organ wyjaśnił, dlaczego zdecydował się na ustalenie opłaty i zdaniem Sądu, nie przekroczył granic uznania administracyjnego wynikającego z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Uwzględniając obszerność dokumentacji źródłowej obejmującej cały okres obowiązywania uchwały oraz treść wniosku w pkt 4, 5 i 6, co do wskazanych parkingów, nie sposób w tych okolicznościach faktycznych kwestionować ustalonej przez organ ilości godzin potrzebnych do pozyskania żądanych danych, jak i przyjęcia stawki godzinowej. Stąd też, koszty dodatkowe poniesione w celu załatwienia wniosku skarżącego - koszty osobowe związane z udostępnieniem informacji publicznej - zasadnie zostały zaliczone do kosztów objętych możliwością ustalenia opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

Natomiast w kwestii przywoływanych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych jedynie zasygnalizować wypada, iż w większości dotyczyły one opłaty za udostępnienie informacji publicznej wprowadzonej w formie taryfy, cennika bądź stawek ryczałtowych, a w rozpoznawanej sprawie okoliczność taka nie miała miejsca. Podobnie, wniosek uczestnika postępowania dotyczył faktów, zatem nie jest pytaniem prawnym.

Wobec tego, że w piśmie z dnia 3 sierpnia 2017 r. organ określił opłatę w wysokości 3.078,48 zł, natomiast koszty rzeczywiste, a zarazem konieczne koszty dodatkowe, jakie faktycznie poniósł organ w celu załatwienia wniosku skarżącego wyniosły 2.971,07 zł, stąd orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

W tym stanie rzeczy, nie sposób też organowi czynić zarzutu, że działał nielegalnie, stąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

W przedmiotowej sprawie w punkcie 3 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 206 P.p.s.a., Sąd orzekł o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania z tego powodu, że w znacznej części skarga została oddalona, a tym samym wyczerpana została przesłanka odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w całości.