Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie WSA Ewa Kowalczyk, WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Michał Fiut, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi L. O.K. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru przedsiębiorców oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], którą Starosta [...] zakazał wykonywania przez [...] w [...] działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniach 30 września 2014 r. oraz 7, 9 i 16 października 2014 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców prowadzonego przez [...] w [...]. Kontrolą objęto okres od dnia 19 stycznia 2013 r. do dnia 16 października 2014 r. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, który został podpisany przez kierownika kontrolowanego ośrodka szkolenia kierowców w dniu 28 stycznia 2015 r. bez jakichkolwiek zastrzeżeń.

W wyniku kontroli ustalono, że Kierownik [...] w [...] złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155 z późn. zm.), niezgodne ze stanem faktycznym, a także, że doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

We wniosku złożonym w dniu 14 marca 2013 r. w Starostwie Powiatowym w [...][...] w [...] wniósł o zmianę zakresu wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (tj. rozszerzenie zakresu wpisu o kategorię B+E). Do wniosku dołączył oświadczenie, iż dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców są kompletne i zgodne z prawdą oraz, że znane mu są i spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, określone w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. We wniosku zaznaczono rubryki dotyczące prowadzenia szkolenia kierowców w zakresie kategorii: A, B, C, D, B+E oraz C+E. Natomiast w wyniku podjętych czynności kontrolnych stwierdzono, że ośrodek nie posiada odpowiedniej infrastruktury, tj. placu manewrowego oraz instruktora do prowadzenia szkoleń praktycznych w zakresie kategorii A. Z oświadczenia Kierownika ośrodka wynika, że w latach 2013 i 2014 nie były przeprowadzane szkolenia na tę kategorię prawa jazdy. Potwierdzeniem tego są zapisy w księdze ewidencji osób szkolonych nr 2013 i nr 2014.

Kolegium wyjaśniło, że wskazywany przez skarżącego dwuletni okres dostosowawczy infrastruktury do wymagań narzuconych przez nowe przepisy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Nowe uregulowania, jak i przepisy poprzednio obowiązujące, jednoznacznie wskazują, jakie warunki należy spełniać, by prowadzić działalność w zakresie ośrodka szkolenia kierowców. Zatem oświadczenie strony skarżącej złożone zostało niezgodnie ze stanem faktycznym, co skutkuje sankcją przewidzianą w art. 45 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami

Ponadto w wyniku czynności kontrolnych stwierdzono rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców przez [...].

Stwierdzono mianowicie fakt przeprowadzenia szkolenia kandydata na kierowcę w zakresie kategorii B1 bez wymaganych uprawnień. Na podstawie książki ewidencji osób szkolonych w 2014 r. (poz. 21) ustalono, że ośrodek przeprowadził szkolenie kandydata na kierowcę w zakresie kategorii B1 w terminie od dnia 16 maja 2014 r. do dnia 7 lipca 2014 r. Natomiast we wniosku o zmianę zakresu wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców złożonym w dniu 14 marca 2013 r., nie zaznaczono pozycji w zakresie kategorii B1. Starosta [...] nie posiada także innej dokumentacji potwierdzającej posiadanie przez stronę skarżącą uprawnień do prowadzenia szkoleń w zakresie kategorii B1. Kierownik [...] w pisemnym wyjaśnieniu podniósł, że w zakresie prowadzenia szkolenia na kategorię B1 doszło do pomyłki w interpretacji zapisów ustawy o kierujących pojazdami przez uznanie, że jeżeli ośrodek może szkolić na kategorie: A, B, C, D, C+E, to może szkolić na również na tzw. podkategorie (AM, A1, B1, C1, D1), przy założeniu dysponowania przez ośrodek odpowiednimi pojazdami i zatrudniania instruktorów posiadających uprawnienia do szkolenia na daną kategorię. Ośrodek nigdy wcześniej nie prowadził szkolenia na kategorię B1 i był to przypadek incydentalny. W ocenie organu wyjaśnień tych nie można jednak uwzględnić, gdyż obowiązujące przepisy nie uzależniają wydania decyzji od usprawiedliwionych bądź nieusprawiedliwionych naruszeń.

Stwierdzono też wielokrotne (co najmniej 16 razy) prowadzenie szkolenia podstawowego i uzupełniającego dla kandydatów na kierowców w zakresie kategorii B+E, C, C+E w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć, to jest bez odpowiedniej infrastruktury ośrodka szkolenia kierowców, co dotyczy placu manewrowego. W toku dokonanych w dniu 9 października 2014 r. oględzin placu manewrowego mieszczącego się przy ul. [...] w [...] ustalono, że plac nie spełnia wymagań w zakresie wymiarów stanowisk przeznaczonych do prowadzenia szkoleń w zakresie kategorii B+E, C, C+E, D.

Stwierdzono również wielokrotne (co najmniej 11 razy) prowadzenie szkolenia pojazdami niespełniajacymi wymagań, o których mowa w art. 24 ustawy o kierujących pojazdami, to jest przeprowadzenie 2 praktycznych szkoleń podstawowych w zakresie kategorii B samochodem osobowym bez adnotacji w dokumencie stwierdzającym dopuszczenie do ruchu wymaganej przepisem art. 24 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami oraz przeprowadzenie 9 praktycznych szkoleń podstawowych i uzupełniających w zakresie kategorii C+E przyczepą niespełniającą wymagań w zakresie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. W wyjaśnieniach złożonych w dniu 25 lutego 2015 r. kierownik ośrodka poinformował, że do szkolenia na kategorię C+E pozyskał przyczepę spełniającą wymogi odnośnie wymiarów i złoży kopię dowodu rejestracyjnego w siedzibie urzędu. W tym samym dniu złożono informację o nowych pojazdach wykorzystywanych do szkolenia w zakresie kategorii C i C+E.

Kolegium podniosło, że przeprowadzona kontrola działalności [...] w [...] dała podstawy do stwierdzenia również szeregu innych nieprawidłowości i uchybień, mogących stanowić naruszenie warunków wykonywania przedmiotowej działalności gospodarczej, niemających jednak rażącego charakteru. Nie mogły one zatem stanowić podstawy do wydania przedmiotowej decyzji o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Podmiot prowadzący ośrodek szkolenia kierowców zobowiązany jest znać i stosować obowiązujące w tym zakresie przepisy, a przede wszystkim program szkolenia kierowców. Nie jest natomiast dopuszczalne realizowanie tego programu według własnego uznania, nawet jeżeli utrudnienia w jego realizacji wynikają z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy prowadzącego ośrodek szkolenia kierowców.

Zdaniem Kolegium, stwierdzone w toku postępowania nieprawidłowości, mające charakter rażącego naruszenia warunków prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skutkują wydaniem decyzji, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o kierujących pojazdami.

Organ odwoławczy nie podzielił też podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zasad przewidzianych w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa wobec nieuzasadnionego przyjęcia, że doszło do spełnienia przesłanek wydania decyzji o zakazie wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców;

2. naruszenie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i umarzającej postępowanie pomimo wadliwości decyzji organu pierwszej instancji;

3. naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w związku z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że usunięcie naruszeń nie wpływa na zasadność zaskarżonej decyzji, jak również niesłusznym uznaniu, iż skarżący złożył oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym oraz dopuścił się rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, podczas gdy skarżący składał oświadczenie zgodnie ze swoją wiedzą i w dobrej wierze oraz działał z zachowaniem zasad należytej staranności, jak również ustaloną praktyką ośrodków szkolenia zawodowego kierowców, a wszelkie wykryte naruszenia nie miały charakteru naruszeń rażących;

4. naruszenie art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stwierdzone naruszenia mają charakter naruszeń rażących;

5. naruszenie art. 70 i art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich niezastosowanie oraz brak stwierdzenia zasadności wezwania przez organ sprawujący nadzór do usunięcia naruszeń - organ pierwszej instancji nie nakazywał skarżącemu dochowania szczególnych warunków, np. poprzez szczegółowe obmiary m.in. placu manewrowego czy przyczep pomimo ustawowych uprawnień do podjęcia takich działań;

6. naruszenie art. 7, 9 oraz 77 k.p.a. poprzez brak rozważenia interesów stron, a w szczególności pominięcie interesu skarżącego oraz brak wyczerpującego rozważenia zebranego materiału dowodowego skutkujący ustaleniem błędnego stanu faktycznego, jak również nieuwzględnienie podjętych działań skarżącego, dotyczących podjętych przez niego działań naprawczych, zarówno przed kontrolą jak i w jej trakcie, zmierzających do poprawienia warunków prowadzenia [...] w [...] zgodnych zarówno z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa, jak też zastrzeżeniami kontrolujących, czym naruszono również art. 57 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie;

7. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wskazania przez organ faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, w szczególności w zakresie braku uwzględnienia usunięcia przez skarżącego wszelkich naruszeń, jak również w zakresie braku uzasadnienia zakwalifikowania stwierdzonych naruszeń jako rażące.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolują prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wskazuje, że decyzja nie jest dotknięta uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584 z późn. zm.), działalnością regulowaną jest działalność gospodarcza, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. W myśl art. 64 tej ustawy, jeżeli przepis odrębnej ustawy stanowi, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną w rozumieniu niniejszej ustawy, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami tej odrębnej ustawy i po uzyskaniu wpisu w rejestrze działalności regulowanej. Spełnienie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr danej działalności. Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r. poz. 155 z późn. zm.) jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wobec tego, poza wymogiem wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeżeli spełnia szczególne warunki, przewidziane przepisami ustawy o kierujących pojazdami.

Przepisy ustawy o kierujących pojazdami regulujące warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a w szczególności art. 45 ustawy, stanowią lex specialis wobec przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 45 ust. 1 tej ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca:

1) złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5, niezgodne ze stanem faktycznym;

2) nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez starostę terminie;

3) rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców;

4) naruszył zakaz, o którym mowa w art. 54b.

Podkreślenia wymaga, że z przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami wynika, iż spełnienie już jednej z wymienionych w punktach 1-4 tego przepisu przesłanek uzasadnia wydanie decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców ze skreśleniem przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Zdaniem Sądu, stwierdzone w toku postępowania naruszenia uzasadniały wydanie decyzji o zakazie wykonywania przez [...] w [...] działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreśleniu z rejestru przedsiębiorców prowadzących taki ośrodek. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powodem orzeczenia o zakazie prowadzenia działalności było ustalenie, iż oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami jest niezgodne ze stanem faktycznym oraz ustalenie rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a zatem sytuacje przewidziane przepisami art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o kierujących pojazdami.

W tym miejscu trzeba wskazać na bezzasadność zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew temu zarzutowi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji obejmuje zarówno ustalenia okoliczności stanu faktycznego sprawy, jak również powołanie dowodów, na których ustalenia te zostały oparte. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym prowadzi przy tym do wniosku, że ustalenia przyjęte za podstawę kwestionowanej decyzji znajdują w pełni potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach. Trzeba też zauważyć, że skarżąca nie powołuje żadnych argumentów, które podważałyby ustalenia organów administracji w zakresie konkretnych okoliczności faktycznych.

Uznać należy, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż Kierownik prowadzonego przez [...] w [...] złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami niezgodne ze stanem faktycznym.

W tym zakresie zarzut strony skarżącej naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami jest niezasadny. Chybiony jest także argument, że oświadczenie zostało złożone zgodnie z wiedzą składającego i w dobrej wierze oraz przy zachowaniu zasad należytej staranności, jak również zgodnie z ustaloną praktyką ośrodków szkolenia zawodowego kierowców.

Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami do wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców przedsiębiorca jest obowiązany dołączyć oświadczenie o następującej treści:

"Oświadczam, że:

1) dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców są kompletne i zgodne z prawdą;

2) znane mi są i spełniam warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, określone w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami."

Zatem odpowiedzialność za ocenę spełnienia warunków wykonywania działalności gospodarczej regulowanej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców spoczywa na przedsiębiorcy. W świetle przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami prawnie obojętne jest też, czy przedsiębiorca jest świadomy bądź nieświadomy niezgodności oświadczenia ze stanem faktycznym, bowiem w obu przypadkach organ rejestrowy obowiązany jest do wydania decyzji o zakazie prowadzenia szkolenia kierowców.

W okolicznościach sprawy Kierownik [...] w [...] do wniosku o zmianę zakresu wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców złożonego w dniu 14 marca 2013 r. dołączył oświadczenie, że dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców są kompletne i zgodne z prawdą, jak również, że znane mu są i spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, określone w ustawie o kierujących pojazdami. Przy tym we wniosku zadeklarowano prowadzenie szkolenia kierowców w zakresie kategorii: A, B, C, D, B+E oraz C+E. Natomiast ze zgromadzonego podczas kontroli materiału dowodowego bezspornie wynika, że ośrodek nie posiada odpowiedniej infrastruktury, tj. placu manewrowego oraz instruktora do prowadzenia szkoleń praktycznych w zakresie kategorii A.

Kolegium prawidłowo wskazało, że zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który: posiada infrastrukturę odpowiednią do zakresu prowadzonego szkolenia, to jest salę wykładową, pomieszczenie biurowe, plac manewrowy oraz pojazd przeznaczony do nauki jazdy, a także zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku, lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania.

W sytuacji nieposiadania przez [...] w [...] placu manewrowego oraz instruktora do prowadzenia szkoleń praktycznych w zakresie kategorii A, zadeklarowanie we wniosku prowadzenia szkolenia kierowców w zakresie tej kategorii powodowało, że oświadczenie przewidziane w art. 28 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami było złożone niezgodnie ze stanem faktycznym, co skutkuje wydaniem decyzji przewidzianej przepisem art. 45 ust. 1 tej ustawy.

Na takie właśnie okoliczności wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W związku z tym oczywiście bezzasadny jest zarzut skargi o braku precyzyjnego określenia w decyzji, na czym polegała niezgodność złożonego oświadczenia ze stanem faktycznym.

Stwierdzić także należy, że bez wpływu na możliwość zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami pozostaje okoliczność faktycznego nieprowadzenia w latach 2013 i 2014 szkoleń w zakresie kategorii A, gdyż ustawa wiąże wydanie decyzji o zakazie prowadzenia działalności już z samym faktem złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia, a nie dopiero z faktem prowadzenia szkoleń w oparciu o takie oświadczenie.

Nie jest trafny zarzut skarżącej, że ze względu na bardzo szeroki zakres oświadczenia, o którym mowa w art. 28 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami, stosowanie zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności nie powinno mieć miejsca w przypadku każdego najmniejszego nawet naruszenia. Tego rodzaju sytuacja nie ma bowiem miejsca w niniejszej sprawie, w której skarżąca, mimo złożonego oświadczenia, nie spełniała podstawowych wymogów wprost wymienionych w przepisach art. 28 ust. 2 pkt 1 lit. c i oraz art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Jak wcześniej wyjaśniono, w świetle art. 45 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami już okoliczność złożenia niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenia, o którym mowa w art. 28 ust. 5 tej ustawy uzasadniała wydanie decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenie przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika nadto, że w toku czynności kontrolnych stwierdzono rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców polegające na:

1) przeprowadzeniu szkolenia kandydata na kierowcę w zakresie kategorii B1 bez wymaganych uprawnień;

2) wielokrotne (co najmniej 16 razy) prowadzenie szkolenia podstawowego i uzupełniającego dla kandydatów na kierowców w zakresie kategorii B+E, C, C+E w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć, tj. bez odpowiedniej infrastruktury ośrodka szkolenia kierowców w zakresie placu manewrowego;

3) wielokrotne (co najmniej 11 razy) prowadzenie szkolenia pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24 ustawy o kierujących pojazdami, tj.:

a) przeprowadzenie 2 praktycznych szkoleń podstawowych w zakresie kategorii B samochodem osobowym bez wymaganej adnotacji w dokumencie stwierdzającym dopuszczenie do ruchu wymaganej przepisem art. 24 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami,

b) przeprowadzenie 9 praktycznych szkoleń podstawowych i uzupełniających w zakresie kategorii C+E przyczepą niespełniającą wymagań w zakresie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.

Należy stwierdzić, że wskazane powyżej okoliczności faktyczne są bezsporne. Istotą sporu zaś pozostaje czy wymienione uchybienia mają charakter rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Zgodnie z treścią art. 45 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest:

1) wielokrotne prowadzenie szkolenia:

a) w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć;

b) w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2;

c) pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24;

2) wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1;

3) wielokrotne wystawienie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia;

4) odmowa poddania się kontroli, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 2.

Wobec powyższego, aby naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców można było uznać za naruszenie rażące, organ rejestrowy obowiązany jest wykazać wielokrotność naruszeń.

W niniejszej sprawie Kolegium ustaliło, że w kontrolowanym ośrodku przeprowadzono szkolenie kandydata na kierowcę w zakresie kategorii B1 w terminie od 16 maja 2014 r. do 7 lipca 2014 r., podczas gdy brak dokumentów, które potwierdzałyby posiadanie przez [...] w [...] uprawnień do prowadzenia szkoleń w zakresie kategorii B1, czemu strona nie zaprzeczała. Z ustaleń organu bezsprzecznie wynika, że naruszenie to miało charakter jednokrotny. Pozostaje to jednakże bez wpływu na wynik sprawy, a to wobec ustalenia innych jeszcze, wielokrotnych naruszeń przewidzianych w art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz wielokrotnych naruszeń przewidzianych w art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c, a także wobec tego, że złożenie niezgodnego ze stanem faktycznym oświadczenia, o którym mowa w art. 28 ust. 5, stanowiło już samoistną przesłankę do orzeczenia zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami).

Sąd podziela ustalenia i ocenę organu odnośnie stwierdzonego wielokrotnego (co najmniej 16 razy) prowadzenia szkolenia podstawowego i uzupełniającego dla kandydatów na kierowców w zakresie kategorii B+E, C, C+E w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć, tj. bez odpowiedniej infrastruktury ośrodka szkolenia kierowców, co dotyczyło placu manewrowego oraz wielokrotnego (co najmniej 11 razy) prowadzenia szkolenia pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24 ustawy o kierujących pojazdami.

Ustalenia faktyczne stanowiące podstawę stwierdzonych naruszeń są bezsporne. Natomiast zarzuty strony skarżącej sprowadzają się do formułowania tezy, że opisane naruszenia mają charakter minimalny, różnice pomiędzy wymaganymi odległościami i wielkościami, a wartościami na placu manewrowym mają charakter symboliczny, pojazd, którym przeprowadzano szkolenia nie posiadał jedynie stosownej adnotacji w dowodzie rejestracyjnym, a odstępstwo od normy w postaci używania przyczepy krótszej o 42 cm stanowi symboliczne odstępstwo od normy.

Zarzuty te nie zasługują jednak na podzielenie, skoro jak wyżej już wyjaśniono, zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który posiada infrastrukturę odpowiednią do zakresu prowadzonego szkolenia, w tym plac manewrowy (lit. c). W poddanym kontroli okresie 2013 i 2014 r. przepis § 3 ust. 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz.U. z 2012 r., poz. 1019) przewidywał, że plac manewrowy w ośrodku szkolenia ubiegających się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem powinien umożliwiać, przez trwałe wyznaczenie odpowiednich stanowisk, wykonanie każdego z zadań egzaminacyjnych przewidzianych do wykonania na placu manewrowym na egzaminie państwowym (z wyjątkiem ruszania na wzniesieniu), odpowiednio do zakresu prowadzonego szkolenia. Natomiast tabela nr 9 w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2012 r. poz. 995 z późn. zm.), ściśle określa, jakie warunki ma spełniać plac manewrowy. W zaskarżonej decyzji organ w zgodzie z przywołanymi przepisami stwierdził, że skontrolowany plac manewrowy nie spełnia wymagań w zakresie wymiarów stanowisk przeznaczonych do prowadzenia szkoleń kategorii B+E, C, C+E oraz D.

Prawidłowe jest też stanowisko organu w zakresie stwierdzenia wielokrotnego (co najmniej 11 razy) prowadzenia szkolenia pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24 ustawy o kierujących pojazdami.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który posiada infrastrukturę odpowiednią do zakresu prowadzonego szkolenia, w tym pojazd przeznaczony do nauki jazdy (lit. d). Z kolei przepis art. 24 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami przewiduje, że nauka jazdy jest prowadzona:

1) pojazdem:

a) odpowiadającym wymaganiom określonym dla danej kategorii prawa jazdy lub dla pozwolenia na kierowanie tramwajem,

b) oznakowanym kwadratową tablicą barwy niebieskiej z białą literą "L",

c) przystosowanym do nauki jazdy, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym,

d) posiadającym adnotację w dokumencie stwierdzającym dopuszczenie do ruchu (wcześniej – w dowodzie rejestracyjnym) o spełnieniu wymagań, o których mowa w lit. a-c, dokonywaną przez odpowiedni organ, na podstawie pozytywnego wyniku badania technicznego przeprowadzonego przez stację kontroli pojazdów, o której mowa w art. 83 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - nie dotyczy tramwaju.

Skoro ustawa wprost i jednoznacznie wprowadza wymóg przewidziany w art. 24 pkt 1 lit. g, a przy tym wymóg ten dotyczy adnotacji potwierdzającej, w wyniku badania technicznego przeprowadzonego przez stację kontroli pojazdów, spełnienie szczególnych warunków, jakim powinien odpowiadać pojazd wykorzystywany do nauki jazdy, nie można przyjąć, by uchybienie w tym zakresie, przez dwukrotne przeprowadzenie praktycznych szkoleń samochodem nie spełniającym wymogu z art. 24 pkt 1 lit. g mogło być uznane za nieistotne.

Jeśli chodzi o przeprowadzenie 9 praktycznych szkoleń podstawowych i uzupełniających w zakresie kategorii C+E przyczepą niespełniającą wymagań w zakresie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, organ ustalił, że do prowadzenia szkoleń praktycznych w zakresie kategorii C+E skarżąca wykorzystywała przyczepę ciężarową o długości ok. 7,08 m i szerokości ok. 2,5 m. Trafnie Kolegium wskazało, że w myśl art. 24 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, nauka jazdy prowadzona jest pojazdem przystosowanym do nauki jazdy, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, tj. zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r. poz. 305). Na podstawie § 43 ust. 4 pkt 10 tego rozporządzenia, zespół pojazdów w zakresie kategorii C+E powinien składać się z samochodu ciężarowego i przyczepy o długości co najmniej 7,5 m.

W konsekwencji stwierdzić należy, że omówione uchybienia, mając na względzie ich rodzaj oraz wielokrotność, stanowiły rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i obligowały organ do wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej we wskazanym zakresie stosownie do treści art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Z przyczyn wskazanych wcześniej nie można uznać, by zaskarżoną decyzja naruszała wskazany przepis, jak również przepis art. 45 ust. 2 tej ustawy.

Nie zasługiwały również na podzielenie zarzuty naruszenia przepisów art. 70, art. 71 i art. 57 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich niezastosowanie i niewezwanie przez organ sprawujący nadzór do usunięcia naruszeń.

Stosownie do art. 70 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej spełnianie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr danej działalności. Przepis art. 57 stosuje się odpowiednio. W myśl zaś art. 57 ust. 3 ostatnio wymienionej ustawy organ koncesyjny może wezwać przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie.

Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy:

1) przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65, niezgodne ze stanem faktycznym;

2) przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez organ terminie;

3) stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę.

Jak podkreślono jednak wyżej, przepisy ustawy o kierujących pojazdami regulujące warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, w tym art. 45 ustawy, stanowią przepisy szczególne w stosunku do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami przewiduje wydanie decyzji administracyjnej o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez starostę terminie. Z kolei art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami przewiduje taką samą sankcję w sytuacji rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, przy czym rażące naruszenia wymienione są w ust. 2 tego artykułu. Zestawienie przepisów art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami prowadzi zatem do wniosku, że wezwanie jest zasadne w sytuacji naruszeń, które nie mają charakteru rażących. Natomiast w ostatnio wymienionym przypadku samo stwierdzenie rażącego naruszenia powoduje wydanie decyzji zakazującej wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców przewidzianej. Z wymienionych przyczyn bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji pozostaje podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność usunięcia naruszeń, gdyż w świetle art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o kierujących pojazdami w sytuacji stwierdzonych naruszeń organ zobligowany był do wydania kontrolowanej decyzji.

Nietrafny jest również argument, iż skarżąca została dopuszczona do wykonywania działalności. Organ rejestrowy nie bada bowiem wiarygodności oświadczenia złożonego przez przedsiębiorcę o spełnieniu warunków wykonywania działalności regulowanej przed dokonaniem wpisu, ale już po jego złożeniu – w trakcie wykonywania działalności. Odpowiedzialność za ocenę spełnienia warunków wykonywania działalności gospodarczej regulowanej została tym samym przerzucona na przedsiębiorcę (por. Małgorzata Sieradzka, Komentarz do art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, LEX).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.