Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2018r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Zarząd Dróg i Mostów w L. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust.1 pkt 3 uchwały oraz § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 Statutu Zarządu Dróg i Mostów w L. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Zarząd Dróg i Mostów w L.. Powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.), Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały oraz § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 Statutu Zarządu Dróg i Mostów w L., stanowiącego załącznik do uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na postawie m.in. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym również w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały, zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 - 4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. W myśl przepisów art. 19 ust. 2 pkt 2-4 ustawy o drogach publicznych zarządcami dróg są dla dróg: wojewódzkich - zarząd województwa; powiatowych - zarząd powiatu; gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy).

W § 2 przedmiotowej uchwały Rada Miasta ustaliła zakres i przedmiot działania Zarządu Dróg i Mostów w L., wskazując m.in., że przedmiotem działania Zarządu Dróg i Mostów będzie zarządzanie ruchem na drogach publicznych z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych oraz na drogach wewnętrznych (§2 ust. 1 pkt 3 uchwały).

Ponadto na mocy § 3 uchwały Rada nadała Statut Zarządu Dróg i Mostów w L. w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Zgodnie z § 2 ust. 3 Statutu Zarząd Dróg i Mostów wykonuje w imieniu Prezydenta Miasta L. zadania związane z zarządzaniem ruchem na drogach publicznych i wewnętrznych w zakresie określonym przepisami prawa. Szczegółowe rozwinięcie zakresu tego działania zamieszczone zostało natomiast w § 3 ust. 4 Statutu.

Zdaniem Wojewody [...] regulacje § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały oraz § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 Statutu Zarządu Dróg i Mostów w L. zostały podjęte bez podstawy prawnej, gdyż żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa o charakterze materialnym nie przewiduje możliwości przekazania kompetencji z zakresu zarządzania ruchem jednostkom organizacyjnym jednostek samorządu terytorialnego (zarządowi dróg).

Wojewoda podniósł, że na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm.) ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, zarządza prezydent miasta. Rodzaje działań z zakresu zarządzania ruchem określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784). Stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały, działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez:

1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności:

a) sporządzanie projektów organizacji ruchu,

b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia,

c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu,

d) zatwierdzanie organizacji ruchu,

e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji,

f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu,

g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności,

h) nadzór nad zarządzaniem ruchem;

2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów;

3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem. Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Działania, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a i b, mogą być realizowane przez jednostki inne niż wymienione w ust. 2 (§ 2 ust. 3 rozporządzenia).

Z przyjętego przedmiotową uchwałą Rady Miasta Statutu Zarządu Dróg i Mostów wynika, że Zarząd Dróg i Mostów w L. jest wyspecjalizowaną jednostką budżetową Gminy L., wykonującą w imieniu zarządcy drogi (Prezydenta Miasta L.) zadania zarządcy dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz zarządcy dróg wewnętrznych (§ 2 ust. 2 Statutu), jak również zdania związane z zarządzaniem ruchem na drogach publicznych i wewnętrznych (§ 2 ust. 3 Statutu).

Do zadań zarządcy drogi na podstawie ustawy o drogach publicznych należą przede wszystkim sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 ustawy).

Prowadzenie przez Zarząd Dróg i Mostów w L. zadań z zakresu zarządzania ruchem na drogach publicznych i wewnętrznych skutkuje łączeniem w tej samej jednostce organizacyjnej zarówno kompetencji organu zarządzającymi drogami, jak i organu zarządzającego ruchem na drogach. Ustawodawca natomiast do wykonywania zadań w zakresie zarządzania drogami oraz zarządzania ruchem na drogach powołał dwa rodzaje organów i nie przewidział możliwości łączenia tych kompetencji.

Zarówno aktualnie obowiązujące przepisy prawa, jak i przepisy obowiązujące w chwili podjęcia analizowanej uchwały, nie przewidują możliwości przekazania zadania administracji publicznej jakim jest zarządzanie ruchem na drogach, ustawowo określonego i przypisanego konkretnemu organowi (prezydentowi miasta) na rzecz innych podmiotów (w tym również Zarządowi Dróg i Mostów), z wyjątkiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który może powierzyć zadanie w zakresie zarządzania ruchem na drogach krajowych marszałkowi województwa (art. 10 ust. 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym).

Zarządzanie drogami publicznymi należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 19-21 ustawy o drogach publicznych), za wykonywanie których przepisy czynią odpowiedzialnym organ wykonawczy gminy. Organ ten, będąc zarządcą drogi, wspierany może być przez własną jednostkę organizacyjną - zarząd drogi, którego pracownicy mogą zostać upoważnieni do załatwiania spraw w jego imieniu w prawidłowo ustalonym zakresie (art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

Natomiast zarządzanie ruchem na drogach publicznych, uregulowane szczegółowo w ustawie Prawo o ruchu drogowym, zostało na mocy tej ustawy przypisane wyłącznie jednemu organowi - w niniejszej sprawie - Prezydentowi Miasta L.. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział możliwości przekazania wykonywania tego zadania jakiemukolwiek innemu podmiotowi, w tym również jednostkom organizacyjnym jednostki samorządu terytorialnego.

Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda [...] przytoczył między innymi ocenę Najwyższej Izby Kontroli wyrażoną w Informacji o wynikach kontroli wykonywania zadań przez organy zarządzające ruchem drogowym w zakresie bezpieczeństwa na drogach publicznych (Nr ewid. [...]) oraz w Informacji o wynikach kontroli "Organizacja ruchu na drogach gminnych, powiatowych i wojewódzkich" ([...]), według której nieprawidłowe jest łączenie w tej samej jednostce kompetencji organu zarządzającego drogami oraz organu zarządzającego ruchem na drodze, gdyż ustawodawca do wykonywania zadań w zakresie zarządzania drogami i zarządzania ruchem powołał dwa rodzaje organów i nie przewidział możliwości łączenia ich kompetencji. Ponadto przekazywanie do wykonywania zarządom dróg zadań organów zarządzających ruchem niejednokrotnie powodowało zatarcie różnic funkcjonalnych w kompetencjach tych organów i trudności w ustaleniu odpowiedzialnych za prawidłowe zarządzanie ruchem na drogach, a tym samym za stan bezpieczeństwa tego ruchu.

W ocenie Wojewody [...] w świetle powyższego należy stwierdzić, iż postanowienia § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały oraz § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 Statutu Zarządu Dróg i Mostów w L., na podstawie których Rada Miasta powierzyła Zarządowi Dróg i Mostów w L. wykonywanie w imieniu Prezydenta Miasta L. zadania związanego z zarządzaniem ruchem na drogach publicznych, zostały podjęte bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który kompetencje w omawianym zakresie przypisał wyłącznie prezydentowi miasta, bez możliwości ich dalszego przekazania.

Wojewoda [...] podniósł, że rada gminy uprawniona jest do dokonywania w drodze uchwały wyłącznie takich czynności, do których została wyraźnie upoważniona przez ustawodawcę. Dlatego uchwalenie przez Radę Miasta uchwały o wskazanej treści, bez ustawowego upoważnienia w tym zakresie, stanowi istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada Miasta podniosła, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, a przekazanie kompetencji z zakresu zarządzania ruchem jednostce organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego (zarządowi dróg) nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zarządca drogi (zarząd województwa i powiatu, burmistrz, prezydent miasta) może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu, radę miasta stołecznego Warszawy lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca (art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Nadto zarządca drogi może upoważnić pracowników, odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta, urzędu miasta stołecznego Warszawy lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych).

Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotem działalności zarządu drogi jest realizacja obowiązków zarządcy drogi.

Mając na uwadze powyższe, Rada Miasta na podstawie uchwały utworzyła gminną jednostkę budżetową pod nazwą Zarząd Dróg i Mostów w L., za pomocą której Prezydent Miasta L. wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg publicznych i wewnętrznych, a także która wykonuje w imieniu Prezydenta zadania związane z zarządzaniem ruchem na drogach publicznych i wewnętrznych w zakresie określonym przepisami prawa.

Realizując założenia uchwały, w dniu 1 lutego 2012 r. Prezydent Miasta L. na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, upoważnił na podstawie zarządzenia Nr [...] z dnia 1 lutego 2012 r. Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. do załatwiania w imieniu Prezydenta spraw z zakresu zarządzania ruchem na drogach publicznych położonych na terenie L. wynikających z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem, a także innych przepisów prawa.

W ocenie Rady Miasta uprawnienie do przekazania kompetencji z zakresu zarządzania ruchem jednostkom organizacyjnym jednostek samorządu terytorialnego wynika wprost z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Gminne jednostki organizacyjne mogą przybierać różne formy prawne, mogą pozostawać w strukturze gminy (jednostki prawnie niewyodrębnione) lub poza tą strukturą - jako jednostki prawnie wyodrębnione. W szczególności jednostkami organizacyjnymi gminy mogą być (z wyłączeniem przedsiębiorstw) wszelkie dopuszczalne przez prawo struktury organizacyjne, np. wszelkiego rodzaju spółki cywilne i handlowe, fundacje, jednostki i zakłady budżetowe. Teoretycznie gmina może więc całość swoich zadań realizować za pośrednictwem własnych jednostek organizacyjnych lub w całości zlecić je innym podmiotom. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt (prezydent miasta) wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Aby jakikolwiek organ administracji publicznej mógł sprawnie funkcjonować, musi mieć odpowiednio zorganizowany aparat pomocniczy zwany urzędem. Komentowany przepis wskazuje taką jednostkę organizacyjną, przy której pomocy wójt (prezydent miasta) wykonuje swoje zadania i realizuje kompetencje. Aparatem pomocniczym wójta są urząd gminy (miasta) oraz inne jednostki organizacyjne wykonujące funkcje pomocnicze. Do jednostek tych należą m.in. ośrodki pomocy społecznej, zarządy dróg, instytucje kultury, biblioteki publiczne.

W ocenie Rady Miasta z powyższego wynika, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie nie została podjęta z naruszeniem art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz bez podstawy prawnej, albowiem powołane przez organ w odpowiedzi na skargę przepisy prawa dają możliwość powierzenia wykonywania zadań z zakresu zarządzania ruchem na drogach publicznych i wewnętrznych zarządowi dróg.

Rada Miasta podniosła, że Zarząd Dróg i Mostów w L. sprawujący funkcję zarządu drogi nie występuje jako organ odrębny od organów wykonujących zadania przypisane samorządom, lecz jako organ należący do tego systemu, wykonujący zadania powierzone mu przez Prezydenta Miasta L. z zakresu administracji drogowej. Z treści uzasadnienia do projektu uchwały Rady Miasta w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Zarząd Dróg i Mostów w L. jednoznacznie wynika, iż Zarząd Dróg i Mostów w L. będzie realizował również zadania nałożone na Prezydenta Miasta L. w zakresie zarządzania ruchem.

Powołując się na powyższe argumenty, Rada Miasta nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżącego Wojewody [...], iż żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawnych o charakterze materialnym nie przewiduje możliwości przekazania kompetencji z zakresu zarządzania ruchem jednostkom organizacyjnym jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 31 marca 2011 r. Rada Miasta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 11, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) z dniem 1 lipca 2011 r. utworzyła gminną jednostkę budżetową pod nazwą Zarząd Dróg i Mostów w L. (§ 1 uchwały).

Według § 2 uchwały:

1. przedmiotem działania Zarządu Dróg i Mostów będzie:

1) zarządzanie, planowanie, utrzymanie, remonty, przebudowy i budowy dróg publicznych z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych;

2) zarządzanie, planowanie, utrzymanie, remonty, przebudowy i budowy dróg wewnętrznych posiadających wydzielony pas drogowy i stanowiących własność Gminy L.;

3) zarządzanie ruchem na drogach publicznych z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych oraz na drogach wewnętrznych.

2. szczegółowy zakres działalności, a także organizację i zasady funkcjonowania Zarządu Dróg i Mostów w L. określa statut.

Na mocy § 3 uchwały Zarządowi Dróg i Mostów w L. nadano statut, w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały.

Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta L. (§ 4 uchwały).

W § 5 uchwały przewidziano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

W § 2 ust. 3 Statutu, stanowiącego załącznik do uchwały, określono, że Zarząd Dróg i Mostów wykonuje w imieniu Prezydenta Miasta L. zadania związane z zarządzaniem ruchem na drogach publicznych i wewnętrznych w zakresie określonym przepisami prawa. W § 3 ust. 4 Statutu przewidziano, że w zakresie zarządzania ruchem Zarząd Dróg i Mostów w szczególności:

1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu;

2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniając wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa;

3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów;

4) przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji;

5) przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję;

6) opiniuje geometrię drogi w projektach budowlanych;

7) prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania / funkcjonowania znaków drogowych, sygnalizacji świetlnej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu;

8) współpracuje w zakresie organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa z innymi organami zarządzającymi ruchem, zarządem kolei, Policją oraz innymi jednostkami.

Rozpatrując skargę Wojewody [...] na powyższą uchwałę Rady Miasta z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie utworzenia gminnej jednostki budżetowej pod nazwą Zarząd Dróg i Mostów w L. wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2018 r., poz. 2197) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Przepisy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") poddają tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (zd. 2 ust. 1 art. 91 ustawy).

W myśl art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy przy tym podzielić stanowisko, zgodnie z którym wnosząc w trybie art. 93 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., jak również termin zaskarżenia nie wynika z przepisów powołanej ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7 oraz z dnia 13 stycznia 2005 r., OSK 1575/04, OSS 2005/3/70, a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, LEX nr 196722).

W świetle przytoczonych przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły więc negatywne przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a, które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie wniesionej przez W. L. skargi dotyczącej uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Zarząd Dróg i Mostów w L..

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, oceniając zasadność skargi i sformułowany w niej wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w określonej w skardze części, miał na względzie treść art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Wedle ust. 1 tego artykułu nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (jako skutku istotnego naruszenia prawa) po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jednocześnie przepis art. 94 ust. 2 przewiduje, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

W związku z przywołanymi zasadami, wiążącymi możność stwierdzenia nieważności uchwały albo jedynie stwierdzenia jej niezgodności z prawem między innymi z charakterem danej uchwały, wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, wedle którego uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2010 r., IOSK 1628/09 oraz powołane w jego uzasadnieniu wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 333/05, LEX nr 228249 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 332/05, LEX nr 174918).

Podzielając powyższe stanowisko uznać należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Zarząd Dróg i Mostów w L. nie stanowi aktu prawa miejscowego. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie zachodzi przewidziany w końcowej części art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyjątek od zasady wyłączenia stwierdzenia nieważności uchwały po upływie roku od jej podjęcia. Natomiast ustalenie istotnej sprzeczności z prawem uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego prowadzi do stwierdzenia jej niezgodności z prawem przez sąd administracyjny na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały należy w pierwszym rzędzie wskazać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 7 ustanawia zasadę legalizmu stanowiąc, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta oznacza, że obowiązujące przepisy prawa określają zadania i kompetencje oraz tryb postępowania organów władzy publicznej; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi (por. Marek Zubik (red.), Wojciech Sokolewicz Komentarz do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i powołana tam literatura, System Informacji Prawnej LEX).

Zgodnie z treścią zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały została ona podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.).

Ustawa o drogach publicznych w art. 19 ust. 1 określa, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

Według art. 19 ust. 2 powołanej ustawy zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg:

1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2) wojewódzkich - zarząd województwa;

3) powiatowych - zarząd powiatu;

4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Natomiast w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi zawiera art. 20 ustawy o drogach publicznych. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawca wskazywał łącznie na 19 zadań zarządcy drogi, wymienionych w punktach od 1 do 19 powołanego artykułu. Według treści art. 20 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należą "w szczególności" zadania określone we wskazanych punktach. Wobec tego uznać należy, że art. 20 ustawy o drogach publicznych ustanawia otwarty katalog zadań zarządcy drogi, co oznacza, że zarządca drogi realizuje również inne zadania, o ile jednak mieszczą się one w ramach jego ogólnej kompetencji wynikającej z art. 19 ust. 1 ustawy, to jest planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (por. Renata Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX).

Na mocy powołanego w ramach podstawy prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, to jest zarządca określonych w tych przepisach dróg publicznych, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Ponadto w myśl ust. 1a art. 21 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

Zatem przepis art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wprowadza odrębną od zarządcy drogi instytucję zarządu drogi, pod którym to pojęciem należy rozumieć jednostkę organizacyjną o charakterze pomocniczym wobec zarządcy drogi, utworzoną w drodze uchwały, odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (miasta). Zarządy dróg mają charakter samorządowych jednostek organizacyjnych i w ogólnym tego słowa znaczeniu wchodzą w skład podmiotowo rozumianej administracji samorządowej, bezpośrednio związanej z organami wykonawczymi jednostek samorządu terytorialnego administracji. Zarządy dróg są jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2013 r., II OSK 797/13 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r., II GW 10/17).

Z przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że przedmiotem działalności zarządu drogi jest realizacja obowiązków zarządcy drogi. Zarząd dróg to wyspecjalizowana jednostka organizacyjna, powoływana w celu obsługi zarządcy drogi przy wykonywaniu przez niego zadań. Ustawowa definicja zarządcy dróg zamieszczona w art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa, że w jego właściwości znajdują się jedynie sprawy planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Normy ustawy o drogach publicznych nie zawierają pełnego wykazu spraw należących do zarządcy drogi publicznej, jednak wykładnia norm zadaniowych powinna odbywać się przy uwzględnieniu kierunku wyznaczonego ogólnymi kompetencjami, o których mowa w art. 19 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 r., II OSK 2813/16).

Zarząd drogi może zatem wykonywać wyłącznie takie zadania, które zostały określone dla zarządcy drogi i nie posiada żadnych dodatkowych uprawnień, niż te przysługujące zarządcy; swoje wszystkie kompetencje zarząd wywodzi od zarządcy drogi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r., II GW 10/17 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r., II OSK 869/06, LEX nr 322777, a także Renata Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX).

W konsekwencji uznaje się, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który utworzył zarząd drogi, powierzając w statucie tej jednostki zadania nienależące do właściwości zarządcy drogi, przekracza upoważnienie udzielone jej w art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r., II GW 10/17).

Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżoną uchwałą powierzono utworzonemu Zarządowi Dróg i Mostów w L., oprócz sprawowania funkcji zarządu dróg, wykonywanie w imieniu Prezydenta Miasta L. zadań związanych z zarządzaniem ruchem na drogach publicznych i wewnętrznych w zakresie określonym przepisami prawa.

Kompetencje w zakresie zarządzania ruchem określone są w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm.). Stosownie do art. 10 ust. 6 tej ustawy prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami (art. 10 ust. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym).

Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., (Dz. U. z 2003, Nr 177, poz. 1729 z późn. zm.). Działania w zakresie zarządzania ruchem normuje § 2 ust. 1 rozporządzenia stanowiąc, że działania te realizowane są przez:

1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności:

a) sporządzanie projektów organizacji ruchu,

b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia,

c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu,

d) zatwierdzanie organizacji ruchu,

e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji,

f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu,

g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności,

h) nadzór nad zarządzaniem ruchem;

2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów;

3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 2 rozporządzenia).

Nie budzi zatem wątpliwości, że Prezydentowi Miasta L., będącemu na mocy art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg publicznych w granicach miasta, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, przysługują także wynikające z ustawy Prawo o ruchu drogowym i przepisów wykonawczych do tej ustawy określone kompetencje z zakresu zarządzania ruchem.

Jednakże z przyczyn wskazanych wyżej uznać należy, że powierzenie zaskarżoną uchwałą Zarządowi Dróg i Mostów w L., oprócz kompetencji wywodzonych od zarządcy dróg publicznych, także wykonywania w imieniu Prezydenta Miasta zadań związanych z zarządzaniem ruchem na drogach, a zatem kompetencji innych, niż wynikające z normy art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia przewidzianego w art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Powyższe oznacza zaś podjęcie z istotnym naruszeniem prawa zaskarżonych postanowień uchwały.

Przy uwzględnieniu uregulowania art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i upływu rocznego terminu od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, która nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie zachodziła jednak podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanej części. Istniała zaś podstawa do orzeczenia o jej niezgodności z prawem na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.