Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1156/20 w sprawie ze skargi R.Ł. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku izolacji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1156/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi R.Ł., uchylił decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z [...] sierpnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku izolacji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy co do istoty oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Organ zrzekł się rozprawy. Zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15zzzn ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; dalej "ustawa o COVID-19") poprzez jego błędną wykładnią w następstwie której doszło do jego niewłaściwego zastosowania. Sąd uznał, iż stwierdzenie naruszenia obowiązku izolacji "na podstawie ustaleń Policji" – wobec braku korelacji pomiędzy uprawnieniami organów inspekcji sanitarnej a uprawnieniami funkcjonariuszy policji – nie stanowi podstawy prawnej do wykonywania przez Policję działań zleconych przez organy ale jedynie jest podstawą do wykorzystywania tych "ustaleń". W następstwie dokonanej błędnej wykładni doszło do niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 15zzzn ust. 2 poprzez przyjęcie, iż oparcie decyzji na materiale dowodowym obejmującym stwierdzenie naruszenia obowiązku izolacji w warunkach domowych, tj. na notatce policyjnej – w kontekście niespójności o charakterze legislacyjnym – stanowi o naruszeniu reguł postępowania dowodowego, w szczególności art. 75ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.");

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd przyjął, iż brak w aktach sprawy decyzji o nałożeniu obowiązku izolacji, uniemożliwia sądowi kontrolę, czy rzeczywiście i na jakiej podstawie, skarżąca została objęta obowiązkiem izolacji domowej, co prowadzi do kontroli legalności wydanej decyzji o izolacji domowej, a taka nie mieści się w granicach sprawy będącej przedmiotem orzekania tj. sprawy nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku izolacji domowej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 75 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż organ w ogóle nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności, nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność naruszenia obowiązku Izolacji, w konsekwencji Sąd uznał ustalenia organu za dowolne, co jest sprzeczne z treścią zebranego materiału dowodowego w sprawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji organów administracyjnych obu instancji, podczas gdy okoliczności sprawy i zebrany materiał dowodowy, nie dawały podstaw do podjęcia przez Sąd pierwszej instancji takiego rozstrzygnięcia, a tym samym doprowadziło to do zbyt daleko idącego przekroczenia zasady braku związania sądu granicami skargi, która to swoboda nie może być utożsamiana z dowolnością.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.Ł. (dalej "skarżąca") wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wnosząc skargę kasacyjną, organ zażądał rozpoznania tego środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wskazać należy, że decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Myślenicach nałożył na R.Ł. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie obowiązku izolacji. Organ wskazał, że [...] kwietnia 2020 r. skarżąca w czasie przebywania w izolacji domowej (na skarżącą nałożony został taki obowiązek po tym jak ustalono, że została zakażona wirusem SARS-CoV-2) o godz. 9.02 "... po drodze publicznej w rejonie posesji nr [...] w [...] spacerowała z psami". Tym samym, zdaniem organu, skarżąca naruszyła obowiązek izolacji. Skarżąca tłumaczyła się, że wyprowadzała psy, które zaciągnęły ją na drogę publiczną. W czasie interwencji skarżąca posiadała maseczkę na twarzy.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił ww. decyzję w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej, określając ją na kwotę 2.500 zł.

Organ uwzględnił okoliczności wpływające na wymierzenie kary pieniężnej, wymienione w art. 189d k.p.a. Skarżąca podała wprawdzie inny opis swojego zachowania, co w ocenie organu nie zmieniało faktu, że znajdowała się na drodze publicznej i opuściła miejsce wskazane do izolacji domowej. Podając motywy swojego zachowania, skarżąca nie zaprzeczyła, że opuściła teren swojej posesji, a sam fakt, że była w maseczce na twarzy nie potwierdzał tezy o zachowaniu instynktownym i nagłym, i świadczył raczej o wyjściu zamierzonym przez osobę, świadomą zagrożenia, z racji wykonywanego zawodu medycznego. Organ uznał, że waga i okoliczności naruszenia prawa, zważywszy że skarżąca w czasie popełnienia czynu przebywała w izolacji domowej na skutek zakażenia wirusem SARS-CoV-2 miały znaczenie ze względu na potrzebę ochrony zdrowia, stwarzając ryzyko dla innych osób. Organ wziął także pod uwagę ustaloną okoliczność, że skarżąca przy stosunkowo licznych kontrolach w okresie izolacji domowej złamała nakaz izolacji tylko raz, tj. [...] kwietnia 2020 r., a miejsce jej izolacji będące zarazem miejscem zamieszkania znajdowało się w małej miejscowości i było oddalone od innych zabudowań około 200 m.

Organ uwzględnił okoliczności znane mu z ustaleń w toku postępowania, mianowicie to, skarżąca jest z zawodu pielęgniarką i zaraziła się wirusem w miejscu pracy, co oznacza, że z powodu przebywania na kwarantannie, następnie izolacji domowej związanej z zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 nie mogła pracować zarobkowo i w związku z tym nie otrzymywała pełnego wynagrodzenia za pracę. Te okoliczności w ocenie organu drugiej instancji przemawiały za obniżeniem wysokości wymierzonej kary pieniężnej.

WSA w Krakowie uchylił powyższe decyzje.

Sąd stwierdził, że w aktach brak jest jednak odpisu decyzji o nałożeniu na skarżącą obowiązku izolacji, co uniemożliwiło ocenę, czy orzeczenie o obowiązku izolacji domowej było na tyle precyzyjne, że określało w sposób wyraźny miejsce odosobnienia skarżącej. Z uwagi na to, że skarżąca mieszkała w domu jednorodzinnym, Sąd został więc pozbawiony możliwości weryfikacji gdzie tak naprawdę skarżąca przebywała w momencie przeprowadzenia czynności przez funkcjonariuszy Policji (z zacytowanej notatki policyjnej wynika, że skarżąca była "w rejonie posesji nr [...] w m. [...]" tj. właśnie w miejscu zamieszkania skarżącej).

Ponadto, organ w ogóle nie ustalił, w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, istotnych dla sprawy okoliczności. Powołany przez organy art. 15zzzn ust. 1 ustawy o COVID-19, wprawdzie dopuszcza stwierdzenie naruszenia obowiązku izolacji "na podstawie ustaleń Policji", ale zdaniem Sądu, nie oznacza to, że notatka policyjna ma walor dowodu urzędowego, którego nie można podważać w drodze postępowania dowodowego w trybie art. 75 i nast. k.p.a. Za słuszne Sąd uznał uwagi skarżącej o wątpliwej podstawie prawnej działań funkcjonariuszy policji. Z przepisami dotyczącymi uprawnień organów inspekcji sanitarnej nie zostały bowiem skorelowane uprawnienia funkcjonariuszy policji. Art. 14 ust. 2 ustawy o Policji uzależnia zgodność z prawem wykonywania przez funkcjonariuszy czynności na polecenie organów administracji państwowej, od tego w jakim zakresie obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach. Natomiast art. 15zzzn ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19 nie stanowi podstawy prawnej do wykonywania przez Policję działań zleconych przez organy, ale jedynie jest podstawą do wykorzystywania tych "ustaleń". W kontekście tych niespójności o charakterze legislacyjnym bardzo istotne więc było przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z art. 75 k.p.a.

Sąd powołał wyjaśnienia skarżącej zawarte w odwołaniu, że "po otwarciu bramy dla samochodu, który dowoził jej artykuły spożywcze należący do niej pies rasy york uciekł na ulicę. Odwołująca chcąc złapać psa na smycz i wrócić z nim do domu rzeczywiście opuściła teren swojej ogrodzonej działki. Było to zachowanie instynktowne i nagłe. Właścicielka psa chciała uchronić go przed potraceniem". Skarżąca dodatkowo wyjaśniała, że mieszka wspólnie z teściami, z którymi zachowywała dystans. Dodatkowo mąż skarżącej poddała się osobnej izolacji. Skarżąca skarżyła się przy tym na aroganckie zachowanie policjanta, który sporządzał notatkę.

Zdaniem WSA odstąpienie przez organ pierwszej instancji od zastosowania w sprawie art. 10 k.p.a. było całkowicie nieuzasadnione. Sąd podkreśla, że nawet organ drugiej instancji zauważył, że skarżąca była wielokrotnie kontrolowana, więc nie było powodów, aby uznać, że zagrożone jest bezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego. Od samego początku skarżąca poddawała bowiem w wątpliwość okoliczności naruszenia zasad izolacji (z relacji zawartej w notatce policyjnej wynika, że "psy (...) zaciągnęły ją na drogę"). Z zgromadzonego więc w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika nawet, czy skarżąca jest posiadaczką jednego (w odwołaniu podano, że pies uciekł po otwarciu bramy), czy też kilku psów (w notatce użyto liczby mnogiej).

Z uwagi na treść art. 10 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że koniecznym było odebranie od skarżącej bardziej szczegółowych wyjaśnień, chociażby po wyznaczeniu terminu w trybie art. 10 k.p.a.

Zdaniem Sądu, ocena organu drugiej instancji była oderwana od realiów sprawy. Skoro skarżącej dowożono żywność, to odbierając przywiezione jej produkty, z dużą pewnością mogła mieć założoną maseczkę na twarz, stąd uznanie jej wyjaśnień za dowód świadomego działania i braku wiarygodności wyjaśnień co do przyczyn wybiegnięcia poza posesję – było oceną dowolną, naruszającą art. 80 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że trudno zarzucić skarżącej, że nie dostarczyła paragonu z [...] kwietnia 2020 r., skoro w sposób oczywisty to nie skarżąca dokonywała zakupów w tym dniu. W zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że skarżąca "w chwili kontroli przez patrol Policji przebywała poza swoją posesją, na drodze publicznej, niezależnie od przyczyn takiego zachowania". Postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinno jednak polegać na ustaleniu nie tylko samego faktu naruszenia obowiązku administracyjnego, ale również okoliczności temu towarzyszących.

Sąd nakazał ustalenie stanu sprawy, a także rozważenie przesłanek z art. 189d, 189e i 189f "p.p.s.a." z uwzględnieniem stanowiska Sądu.

Ze stanowiskiem tym nie zgodził się organ, opierając skargę kasacyjną na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Co do zasady w takiej sytuacji NSA rozpoczyna badanie sprawy pod kątem zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jednak kompleksowy charakter sformułowanych zarzutów przemawia za ich łącznym badaniem.

Należy więc w tym miejscu wskazać, że stosownie do art. 15zzzn ust. 1 ustawy o COVID-1 w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, w przypadku nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny osoby zakażonej wirusem COVID-19, o której mowa w art. 15zzzn ust. 1 ustawy o COVID-19, otrzymanie przez organ notatki urzędowej sporządzonej przez Policję nie zwalnia organu z dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i prowadzenia innych dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Warszawie z 13 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1398/20; WSA w Rzeszowie z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 819/20). Przepis art. 15zzzn ust. 2 ustawy o COVID-19 nie przewiduje bowiem wyłączności tego rodzaju dowodu (wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2021 r., syn. akt VII SA/Wa 1624/20). Treść notatki, zwłaszcza wobec jej kwestionowania przez stronę, winna zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych, np. osobowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (vide wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1703/20).

W konsekwencji zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na notatce urzędowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji, która na dodatek nie wyjaśnia wszystkich okoliczności sprawy (np. ilości psów posiadanych przez skarżącą, a będących w chwili zdarzenia poza posesją, na której znajdował się dom skarżącej i gdzie skarżąca odbywała kwarantannę), stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dotyczących czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i postępowania dowodowego (art. 75 i 80 k.p.a.). Wobec tego zarzuty powołane w pkt 1.1), 2.2) i 2.3) petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

W zarzucie z pk t 2.1)petitum skargi kasacyjnej organ zarzucił naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznanej sprawie. Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji rozpoznał istotę sprawy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż dokonał oceny prawidłowości postępowania przez organy z uwzględnieniem przepisów materialnych, istotnych dla dokonania tej oceny. To, że organ nie zgadza się z oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy. Również w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 17 września 2018 r., II OSK 3343/17).

Ponadto, zdaniem NSA, rację miał Sąd pierwszej instancji, uznając, że brak w aktach sprawy decyzji o nałożeniu obowiązku izolacji, uniemożliwił kontrolę, czy rzeczywiście i na jakiej podstawie skarżąca została objęta obowiązkiem izolacji domowej. Należy bowiem stwierdzić, że skoro na podstawie art. 15zzzn ust. 1 ustawy o COVID-19 kara nakładana jest "w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku (...) kwarantanny (...) w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa", w aktach sprawy powinna znajdować się decyzja o nałożeniu tego obowiązku na stronę postępowania administracyjnego. Tylko więc porównanie treści tej decyzji z materiałem dowodowym sprawy, np. w odniesieniu do miejsca przebywania osoby objętej kwarantanną, jak w sprawie niniejszej, umożliwia sądom administracyjnym przeprowadzenie kontroli decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za złamanie tego obowiązku. Z tego powodu NSA nie uznał za uzasadniony zarzut z pkt 2.1) petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.