Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt III SAB/Kr 23/12 w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. o wypłatę dopłaty do wypoczynku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

I OSK 3102/12

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2009 r o wypłatę dopłaty do wypoczynku.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie. Bezczynności tej skarżący upatrywał w nierozpoznaniu w ustawowym terminie wniosku o dofinansowanie wypoczynku funkcjonariusza Policji za rok 2005. Skarżący podał w skardze, że Komendant Powiatowy Policji powinien dokonać czynności materialno-technicznej do której powinny mieć w chwili obecnej zastosowanie przepisy o egzekucji administracyjnej należności przysługujących z mocy prawa, wraz z należnymi odsetkami za zwłokę.

W piśmie precyzującym skargę podał, że chodzi o bezczynność Komendanta w załatwieniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. Zdaniem skarżącego organ nie wydając decyzji w przedmiocie wypłacenia mu dofinansowania naruszył normy prawa, co zamyka mu drogę do dochodzenia należności finansowych w stosownym postępowaniu odwoławczym i przed właściwym sądem administracyjnym. Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 74/11, którym sąd uznał zasadność skargi na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku policjanta o wypłatę dopłaty do wypoczynku, wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt l OSK 433/10 oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego. Do skargi załączył kopie pism: z dnia [...].06.2011 r. do Komendanta Głównego Policji oraz z dnia [...].07.2011 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie Wydział Kontroli zawierające żądania ponownego rozpatrzenia sprawy wypłaty dopłaty do wypoczynku za 2005 rok.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Na uzasadnienie swojego stanowiska, powołując się na przepisy art. 82 ustawy o Policji, oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz.U. Nr. 23, poz. 236) podał, że skarżącemu w 2005 roku został wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop w wymiarze 30 dni. W związku z czym nie mógł się on już ubiegać o przyznanie i naliczenie dopłaty do wypoczynku. Organ wskazał ponadto, że dopłata do wypoczynku jest formą świadczenia socjalnego, a ww. rozporządzenie nie przewiduje rozstrzygania w tym zakresie w formie decyzji administracyjnej. Wskazał ponadto, że postanowieniem z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt III SAB/Kr 5/10 WSA w Krakowie odrzucił skargę K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie w sprawie dotyczącej tego samego wniosku.

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2009 r o wypłatę dopłaty do wypoczynku.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przyjęcie przez sąd dopuszczalności skargi na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w sprawie niezałatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2009 r. o przyznanie dopłaty do wypoczynku oznaczałoby, że rozpatrzenie tego wniosku powinno się zakończyć w sposób przewidziany przepisem art. 3 § 2 pkt. 1-4 ustawy p.p.s.a.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, kwestię uprawnienia do dopłaty do wypoczynku przysługującej policjantom regulują przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom i członkom ich rodzin (Dz.U. Nr 23, poz. 236 ze zm.). Zgodnie z przepisem § 1 tego rozporządzenia policjantowi, który w związku z pełnieniem służby nabył w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze, oraz uprawnionym członkom jego rodziny przysługuje świadczenie pieniężne zwane dalej "dopłatą do wypoczynku". Paragraf 2 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wypłata dopłaty do wypoczynku dla policjanta oraz uprawnionych członków jego rodziny następuje w terminie 30 dni od dnia złożenia przez policjanta pisemnego wniosku przyznanie dopłaty do wypoczynku. Zgodnie z ust. 2, dopłatę do wypoczynku wypłaca komórka finansowa jednostki organizacyjnej Policji, właściwa dla miejsca pełnienia służby policjanta. W ocenie WSA w Krakowie, z treści przepisów powołanego rozporządzenia wynika, że nie przewiduje ono żadnej szczególnej formy rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania i wypłaty dopłaty do wypoczynku, a realizacja tego uprawnienia następuje poprzez działanie jednostki, o której mowa w § 2 ust. 2, tj. poprzez wypłatę dopłaty. W szczególności przepisy rozporządzenie nie przewidują wydania w tym przedmiocie decyzji ani postanowienia.

Zdaniem Sądu I instancji, sama wypłata dopłaty nie stanowi także czynności o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy p.p.s.a. Sąd meriti wskazał również, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.) nie przewidują załatwiania spraw z zakresu świadczeń socjalnych i bytowych, o których mowa w w/w rozporządzeniu, w formie decyzji lub postanowienia, chociaż szereg przepisów ustawy o Policji taką formę (tj. decyzji) przewiduje. Dotyczy to spraw związanych z mianowaniem, zawieszeniem, zwolnieniem policjanta ze służby, przyznaniem równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, przyznaniem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, przydziału i opróżnienia lokalu mieszkalnego. Zatem – jak skonstatował Sąd I instancji – kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych wynikają wyraźnie z przepisów prawa.

Zdaniem WSA, działanie organu w formie decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy przepis prawa taką formę przewiduje, czyli musi posiadać wyraźną podstawę prawną i nie może wynikać z domniemania. Sąd meriti wskazał w związku z tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94 w którym TK uznał, że administracyjnoprawny charakter stosunków służbowych funkcjonariuszy (m.in.) Policji nie oznacza jednak całkowitej odrębności od zasad ogólnych, a jedynie odstępstwo od tych zasad i to w takim zakresie, w jakim ustawodawca uznał to za konieczne ze względu na szczególne potrzeby stosunku służbowego. Zdaniem Trybunału stosunki te "zawierają szereg elementów specyficznych dla stosunków służbowych funkcjonariuszy policji, ale także szereg elementów typowych dla stosunku pracowniczego. Szczególny charakter zatrudnienia w drodze nominacji odnosi się przede wszystkim do szczególnych warunków tego zatrudnienia, jego czasu pracy, szczególnej podległości i dyspozycyjności. W takim zakresie jednak, w jakim pragmatyki te nie zawierają szczególnej regulacji, mają zastosowanie powszechnie obowiązujące przepisy".

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że uprawnienie policjanta do dopłaty do wypoczynku jest uprawnieniem typowo pracowniczym i jego konkretyzacja nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Także dochodzenie zaległych odsetek od przysługującej dopłaty nie należy do drogi postępowania administracyjnego. Nie może być również mowy - jak chce tego skarżący - o stosowaniu w tym przypadku przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ze względu na zakres zastosowania ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.).

W skardze kasacyjnej pełnomocnik K. J. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 104 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że organ administracji (Komendant Powiatowy Policji w Krakowie) nie musiał wydać decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek skarżącego o dofinansowanie wypoczynku funkcjonariusza w 2005 r.; art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., poprzez uznanie, że sama wypłata dopłaty bądź jej brak nie sanowi czynności, o której mowa w tym przepisie; art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., poprzez uznanie, ze sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej podniósł w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 104 k.p.a. W ocenie NSA, zarzut ten nie został prawidłowo skonstruowany, albowiem nie został powiązany z przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Powyższe stanowi istotną wadę konstrukcyjną rozpoznawanego zarzutu skargi kasacyjnej. Mimo tego Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publik. ONSA i WSA 2010/1/1) odniósł się do wszystkich zarzutów w niej podniesionych. Oceniając zatem wskazany zarzut skargi kasacyjnej, mimo wskazanych jego braków proceduralnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za uzasadniony.

Głównym motywem uzasadnienia skargi kasacyjnej jest właśnie zarzut naruszenia art. 104 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, że organy administracji, tj. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie nie musiał wydawać decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek skarżącego o dofinansowanie wypoczynku funkcjonariusza Policji w roku 2005. Kolejne zarzuty, tj. zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., poprzez uznanie, że sama czynność wypłaty dopłaty do wypoczynku bądź jej brak nie stanowi czynności materialno-technicznej oraz zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. są konsekwencją powołanego powyżej zarzutu naruszenia art. 104 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny zaprezentowanej w tej mierze przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jakoby Komendant Powiatowy Policji w Krakowie nie musiał wydawać decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek skarżącego o dofinansowanie wypoczynku funkcjonariusza Policji w roku 2005.

Stosownie do treści art. 73 ust. 6 ustawy o Policji, osobom, o których mowa w ust. 1 (Policjantowi i członkom jego rodziny), mogą być przyznawane także inne świadczenia socjalne i bytowe. Sprecyzowanie przepis ten znajduje w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 202 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 23, poz. 236 ze zm.). Zgodnie z § 1 wskazanego aktu prawnego, policjantowi, który w związku z pełnieniem służby nabył w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze oraz uprawnionym członkom jego rodziny przysługuje świadczenie pieniężne zwane dalej "dopłatą do wypoczynku". Paragraf 2 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wypłata dopłaty do wypoczynku dla policjanta oraz uprawnionych członków jego rodziny następuje w terminie 30 dni od dnia złożenia przez policjanta pisemnego wniosku przyznanie dopłaty do wypoczynku. Zgodnie z ust. 2, dopłatę do wypoczynku wypłaca komórka finansowa jednostki organizacyjnej Policji, właściwa dla miejsca pełnienia służby policjanta.

Z powyższej regulacji – zdaniem NSA - wynika, że w przypadku spełnienia wymogów formalnych (nabycie w danym roku kalendarzowym prawa do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze) organ zobowiązany jest do dokonania czynności w postaci ustalenia wysokości i wypłaty przedmiotowego świadczenia. Zatem, organ zobowiązany był do dokonania czynności materialno-technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., tj. wypłat dopłaty do wypoczynku. Wywołuje ono bowiem skutki prawne poprzez samo działanie o charakterze faktycznym - wypłatę konkretnego świadczenia. Stanowisko takie znajduje pełne poparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA – z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09, z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1301/09).

Zatem, przyjąć należało, że przyznawanie świadczeń socjalno-bytowych policjantom ma charakter czynności materialno-technicznej, a więc co do zasady nie wymaga przybrania formy decyzji administracyjnej.

Inaczej jednakże będzie w przypadku uznania przez organ, że wnioskodawcy nie przysługuje uprawnienie do otrzymania dopłaty do wypoczynku. W takim bowiem przypadku organ zobowiązany będzie wydać stosowną decyzję administracyjną. Stanowisko takie znajduje również pełne poparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak np. w wyroku z 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09 NSA podkreślił, że "dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji". Wskazać w tym zakresie należy także na wyrok NSA z 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 348/09, w którym Sąd II instancji w żaden sposób nie zakwestionował faktu, że organy (w tym Komendant Wojewódzki Policji) rozstrzygając wniosek policjanta o przyznanie dopłaty do wypoczynku kwestę te rozstrzygał w formie decyzji administracyjnej, właśnie w sytuacji, gdy odmawiał takiego świadczenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że już sam wniosek skarżącego zainicjował postępowanie o wypłatę dopłaty do wypoczynku za rok 2005. Wszczął on bowiem postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, które powinno zostać formalnie zakończone zgodnie z postanowieniami zawartymi w k.p.a. Zauważyć przy tym należy, co istotne w sprawie, że w praktyce (jak wynika z analizy akt sprawy) strona wprost w swoich pismach (wnioskach) domagała się wypłaty dopłaty do wypoczynku lub wydania decyzji, od której mogłaby złożyć odwołanie.

Odmowa natomiast dokonania czynności materialno-technicznej – jak wskazano powyżej – powinna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to w głównej mierze z faktu, iż stanowi ona o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1301/09, wyrok z 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08). Za przekonujący – zdaniem NSA – należy także uznać pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, że z treści art. 104 k.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji, Poznań 2005, s. 445-453; Cz. Martysz, Podstawa prawna decyzji administracyjnej (w:) Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 209-216; uchwała NSA z 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 10/01). Podobnie J. Jendrośka, B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81 stwierdzają, że jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej.

Reasumując powyższe rozważania, w sytuacji odmowy dokonania czynności materialno-technicznej, wobec braku wyraźnie wskazanej w akcie prawnym formy wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, winna ona przybrać formę decyzji administracyjnej. Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi władcze, jednostronne rozstrzyganie o czyichś uprawnieniach lub ich braku (por. A. Kisielewicz, Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Instytucje Procesu Administracyjnego i sądowo administracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 195-196; Z. Kmieciak glosa do uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, Nr 5, poz.51), powoduje zarazem negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o załatwienie której zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny.

Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007 r., sygn. I OSK 850/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 1983 r., sygn. II SA 2083/82).

Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zajął zupełnie odmienne stanowisko przyjmując autorytatywnie, że Komendant Powiatowy Policji w Krakowie nie był zobowiązany do podjęcia jakichkolwiek czynności faktycznych o charakterze materialno-technicznym, ani nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w przypadku ustalenia podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Skutkiem przyjęcia takiego założenia, zakładającego brak obowiązku wydania decyzji odmawiającej wypłaty dopłaty do wypoczynku w przypadku skarżącego, było odrzucenie jego skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Tym samym jednak, organ pozbawił stronę możliwości przeprowadzenia jakiejkolwiek kontroli działań podejmowanych (lub ich braku) ze strony organów Policji w jego indywidualnej sprawie.

Z tych też względów, w ocenie NSA, zaskarżone skargą kasacyjna postanowienie WSA w Krakowie nie może pozostać w obrocie prawnym z uwagi na wskazane naruszenia przepisów. Za zasadne zatem uznał NSA naruszenie przepisów art. 104 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mając na względzie wskazane wyżej uwagi, dokona oceny podstaw do stwierdzenia zarzucanej organowi bezczynności w zakresie odmowy wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego o wypłatę dopłaty do wypoczynku, przyjmując jako podstawę analizy przestawione przez NSA rozważania.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.