Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. K. o pomoc finansową w formie zasiłku okresowego i celowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy w sprawie.

Burmistrz Miasta i Gminy S. wnioskiem z dnia 8 lutego 2013 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. K. o pomoc finansową w formie zasiłku okresowego i celowego.

Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta K. zawiadomieniem z dnia 8 stycznia 2013 r., na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał Burmistrzowi Miasta i Gminy S. podanie R. K. o pomoc finansową w formie zasiłku okresowego, zasiłku celowego na zakup odzieży i obuwia oraz środków czystości, uznając się za organ niewłaściwy w tej sprawie.

Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy S. przekazanie mu według właściwości podania R. K. było nieuzasadnione. Ze zgromadzonych w sprawie materiałów, a zwłaszcza z treści wywiadu środowiskowego z dnia 13 grudnia 2012 r., wynika, że R. K. ostatnio był zameldowany na pobyt stały pod adresem ul. P. [...] w S. W 2008 r. został on zabrany z ulicy przez swojego brata. Po ustabilizowaniu się jego stanu zdrowia brat pomógł mu w znalezieniu pracy i zameldował go w swoim mieszkaniu w miejscowości P., gmina S. Jednakże w 2009 r. przy pomocy rodziny R. K. zdecydował się na powrót do K. Podczas wywiadu środowiskowego wymieniony podał, że zrezygnował z mieszkania, które zajmował po matce na ul. D. [...] w K. z uwagi na duże opłaty. Od tego czasu przebywał w garażu nr [...] na ul. Z. w K. Obecnie z uwagi na mrozy przeniósł się do pomieszczenia znajomego przy warsztacie na ul. W. [...]. Ma tam do dyspozycji jeden pokój z miejscem do spania oraz regał. Ponadto jest zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna.

W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy S. poczynione w sprawie ustalenia wskazują, że głównym ośrodkiem aktywności życiowej R. K. jest miasto K. W mieście tym wymieniony urodził się i przebywa przez całe życie, z wyjątkiem okresu, gdy brat podjął próbę poprawy jego sytuacji życiowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 K.p.a. jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle wyżej wymienionego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Obie wymienione przesłanki w rozpoznawanej sprawie spełnia Miasto K. Nie ulega wątpliwości, że w dniu powstania sporu o właściwość R. K. faktycznie przebywał w K. Na terenie tego miasta korzysta on z usług przychodni lekarskich. W oświadczeniu z dnia 13 grudnia 2012 r. zadeklarował współpracę z pracownikiem socjalnym MOPS w K. Wszystkie te okoliczności dowodzą, że ześrodkował on swoje centrum życiowe w K., a nie na terenie S., gdzie mieszkał jedynie tymczasowo w latach 2008 – 2009. Ponadto MOPS w K. już raz uznał się za właściwy do rozpatrzenia prośby R. K., przyznając mu posiłki w barze "[...]".

Ze stanowiskiem Burmistrza Miasta i Gminy S. nie zgodził się Prezydent Miasta K. W odpowiedzi na wniosek organ ten podniósł, że R. K. jest osobą bezdomną, prowadzącą tułaczy tryb życia. Po raz pierwszy zgłosił się do MOPS w K. w sierpniu 2007 r. jako osoba wymeldowana z pobytu stałego przy ul. D. w K. W latach 2007-2008 sporadycznie kontaktował się z pracownikiem socjalnym MOPS w K. Następnie zgłosił się w sierpniu 2012 r., wskazując, że jego ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały to P. [...] S. Podał, że pod tym adresem został zameldowany oraz mieszkał około 1 roku w mieszkaniu przydzielonym bratowej. Wskazane wyżej okoliczności dowodzą, że R. K. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Niewątpliwie zasadą jest, że dla osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej właściwą jest gmina miejsca zamieszkania. Niemniej w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały, na co wskazuje treść art. 101 ust. 2 powołanej ustawy. Z przedstawionego wyżej stanu faktycznego wynika, że R. K. jako bezdomny, wymeldowany z pobytu stałego na terenie gminy S., powinien zostać objęty pomocą przez Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają na mocy art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. z 2012 r., poz. 270 ze zm - dalej powoływana jako P.p.s.a.), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 K.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Prezydentem Miasta K., albowiem oba wyżej wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku R. K. o pomoc finansową w formie zasiłku okresowego i celowego.

Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, ale posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokal mieszkalny rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy aktualnie nie posiada żadnego stałego adresu, a w jego dowodzie osobistym brak adnotacji o stałym zameldowaniu. Ponadto z wywiadu środowiskowego jednoznacznie wynika, że R. K. prowadzi tułaczy tryb życia, w K. przebywa w garażu nr [...] na ul. Z. albo też (podczas panujących mrozów) w pomieszczeniu przy warsztacie na ul. W. [...]. W tej sytuacji zastosowanie w jego sprawie znajduje art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym organem właściwym do rozpoznania wniosku osoby bezdomnej jest organ właściwy ze względu na miejsce ostatniego stałego zameldowania. Jednakże w niniejszej sprawie wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku R. K. wymaga także rozważenia czy w przedmiotowym stanie faktycznym występują przesłanki z art. 101 ust. 3 cytowanej ustawy, to znaczy czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą wnioskodawcy lub czy dana sprawa jest niecierpiąca zwłoki. Podnieść należy, że z konstrukcji art. 101 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż wyznaczenie jako właściwej miejscowo gminy miejsca pobytu osoby bezdomnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażającej właściwość miejscową gminy ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ustalając zatem istnienie przesłanek z art. 101 ust. 3 ustaw, należy zbadać po pierwsze - czy sytuacja osobista i majątkowa osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie na tyle odbiega od niedostatku środków utrzymania występującego w innych tego rodzaju sprawach, że pozwala na przyjęcie, iż zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony a po drugie - czy z uwagi na charakter sprawy wnioskodawcy można ją zakwalifikować jako niecierpiącą zwłoki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby bezdomnej można też mówić w kontekście podjęcia przez nią działań zmierzających do związania swojego ośrodka życia z danym miejscem pobytu w celu stabilizacji życiowej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zaznaczyć należy, R. K. od dnia 14 stycznia 2013 zarejestrowany jest w Grodzkim Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna. Poszukuje pracy w K. i regularnie rozlicza się z notatnika aktywności zawodowej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. Tam również składa oświadczenia potwierdzające, że na terenie K wykonuje prace dorywcze. Co więcej Prezydent Miasta K. decyzjami z dnia 7 stycznia 2013 r. przyznał wnioskodawcy świadczenie w postaci gorącego posiłku w barze "[...]", kolejno w okresach od dnia 24 grudnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. i od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 28 lutego 2013 r. W uzasadnieniu organ przyznał, że z analizy akt sprawy jednoznacznie wynika, że R. K. znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i wymaga objęcia go pomocą ze środków pomocy społecznej.

Stąd w sytuacji, gdy zarówno treść wniosku, jak i dane zgromadzone w ramach przeprowadzonego wywiadu, wskazywały na konieczność przyznania świadczenia na mocy art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez gminę miejsca pobytu, za organ właściwy w tej sprawie należy uznać Prezydenta Miasta K. Sytuacja osobista R. K., koncentrującego swą aktywność życiową w mieście K. i nadal w nim przebywającego, uzasadnia właściwość miejscową Prezydenta Miasta K. na powołanej podstawie.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt. 4 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.