Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 13 października 2025 r., nr SKO.409.RÓ.1296.104.2025 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2025 r., nr IŚM.0147.14.2025, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego K.C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 1521/25

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi K. C. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") z dnia 13 października 2025 r. nr SKO.409.RÓ.1296.104.2025 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 11 września 2025 r. nr IŚM.0147.14.2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2025 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] z żądaniem udostępnienia w formie elektronicznej informacji następującej treści:

1. czy Gmina [...] eksploatuje system zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. Philips CityTouch, Schreder Exedra, Lumion, Pollight itp.) a jeżeli tak to jakiego używa oprogramowania; wskazanie liczby punktów świetlnych objętych systemem oraz jakie procentowo występuje pokrycie systemem względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu Gminy,

2. udostępnienie pliku zawierającego aktualną inwentaryzację opraw wygenerowanego bezpośrednio z systemu (preferowany format CSV, XLSX lub JSON), zawierający jak najszerszy zakres informacji dostępnych w systemie,

3. udostępnienie raportu aktualnego stanu błędów/awarii wygenerowanego z systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. plik CSV/XLSX),

4. udzielenie informacji czy Urząd posiada techniczne możliwości cyklicznego generowania raportów usterek z systemu zarządzania oświetleniem ulicznym (np. cotygodniowy raport błędów/opraw niesprawnych zawierających daty, lokalizacje itp.),

5. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 4, podanie, czy raporty te mogą być publikowane cyklicznie w Biuletynie Informacji Publicznej,

6. jeśli publikacja cykliczna nie jest obecnie możliwa, wyjaśnienie jakie są tego przyczyny (braki organizacyjne, prawne, techniczne).

Pismem z dnia 11 września 2025 r. organ udzielił skarżącemu informacji w zakresie:

- potwierdzenia, że Gmina eksploatuje system zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym,

- wskazania nazwy oprogramowania - Smartly.City,

- podania liczby punktów świetlnych objętych systemem - 415 opraw,

- określenia procentowego pokrycia systemem - 67% wszystkich opraw,

- wyjaśnienia, że urząd nie posiada technicznych możliwości cyklicznego generowania raportów usterek, gdyż usterki wyświetlane są w trybie online, a Biuletyn Informacji Publicznej nie pobiera danych w tym trybie.

Odnośnie pozostałych pytań organ wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, uznając pozostałą część żądanych danych za informację przetworzoną.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący podał, że dane udostepnienia których się domaga mają charakter informacji prostych, a ich udostępnienie sprowadza się do czynności materialno-technicznych (np. eksportu pliku z systemu).

Decyzją z dnia 11 września 2025 r. Wójt odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Odmowa została uzasadniona powołaniem się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej: "u.d.i.p.") czyli uznaniem, że dane stanowią informacje przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego oraz art. 5 ust 1 i 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że dane objęte wnioskiem stanowią dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz że ich ujawnienie mogłoby narazić infrastrukturę na zagrożenia w sferze cyberbezpieczeństwa.

SKO w Tarnobrzegu wskazaną na wstępie decyzją z dnia 13 października 2025 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z 11 września 2025 r.

SKO podzieliło pogląd organu I instancji, że skarżący domagał się udostępnienia informacji przetworzonej, a wobec nie wykazania przez niego szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej udostępnieniu należało odmówić jej udostępnienia.

K. C. nie zgodził się z powyższą decyzją i złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Jego zdaniem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - przez bezzasadne uznanie, że dane stanowiły informację przetworzoną, art. 107 § 3 k.p.a. - przez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, art. 7 i art. 77 k.p.a poprzez niewyjaśnienie jakie dane posiada system Smartly.City i czy występuje jakikolwiek nakład pracy przy ich wygenerowaniu, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę instancyjna wydanej decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta, o zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania sprawy z przyjęciem, że żądane dane (procent pokrycia systemem, inwentaryzacja opraw, raport usterek) mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz wskazanie, że ewentualne ograniczenia mogą być stosowane wyłącznie w trybie i zakresie art. 5 u.d.i.p., z pierwszeństwem dla udostępnienia częściowego (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

W odpowiedzi na skargę Kolegium zwróciło się o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jednego z praw politycznych - prawa do informacji o sprawach publicznych.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Co do zasady udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynność materialno-technicznej, polegającej na przekazaniu żądanej informacji.

Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Gwarantowane konstytucyjnie prawo do informacji publicznej nie jest nieograniczone. Przede wszystkim, z powołanych wyżej przepisów wynika, że dotyczy określonych informacji, a także określonych podmiotów.

W sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy systemu zdalnego monitorowania i sterowania oświetleniem ulicznym w zakresie nazwy oprogramowania, punktów świetlnych, procentowego pokrycia systemem, inwentaryzacji, raportu błędów, raportów usterek.

Organ I instancji stwierdził, że żądana informacja w części ma charakter informacji przetworzonej w związku z czym wezwał wnioskodawcę o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, a wobec braku jego wykazania, odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej wydając decyzję z dnia 11 września 2025 r., która została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia 13 listopada 2025 r.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Przedmiotem wniosku (pkt 2-6) są dane oparte na dokumentach generowanych przez system zarządzania oświetleniem ulicznym; plików inwentaryzacyjnych oraz raport usterek.

W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organów w sprawie, że informacje żądane w pkt 2-6 wniosku stanowią informację publiczną. Mimo, że jak twierdzi skarżący, wniosek nie dotyczył algorytmów, kodów źródłowych czy parametrów technicznych, a wnioskujący domagał się treści danych - zestawień dokumentujących stan majątku gminy (oprawy oświetleniowe) i efekty realizacji zadania publicznego (awarie i ich obsługa) - to zdaniem Sądu rację w tym sporze należy przyznać organowi.

Wnioskowane informacje w pkt 2-6 obejmują szczegółowe dane techniczne i lokalizacyjne elementów systemu, które stanowią komponent systemu teleinformatycznego i są częścią szerszej infrastruktury gminnej. Szczegółowe informacje o rozmieszczeniu, identyfikatorach urządzeń, systemach sterowania i protokołach komunikacyjnych mają bezwzględnie techniczny charakter.

Nieautoryzowane wejście do systemu (na podstawie udostępnionych żądanych informacji) mogłoby wiązać się ponadto ze znaczonymi szkodami, z ingerencją w system, utratą jego autentyczności, bezpieczeństwa i rzetelności, który służy celom publicznym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że informacją publiczną nie jest informacja o sprawach "niepublicznych". Należy przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy:

1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania;

2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;

3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania.

W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Program komputerowy jest obecnie powszechnie wykorzystywanym narzędziem informatycznym. Nie jest to pojęcie zdefiniowane prawnie. Jego rozumienie przyjmowane w doktrynie i piśmiennictwie akcentuje jednak techniczny i instrumentalny charakter programu komputerowego. Przyjmuje się bowiem, że program komputerowy jest zbiorem instrukcji, poleceń czy też rozkazów przedstawionym w takiej formie, aby można je było wykonać bezpośrednio lub pośrednio w komputerze i przez to osiągnąć określone przez twórcę programu cele (zob. J. Szczotka, w: Prawo autorskie i prawa pokrewne - zarys wykładu, M. Poźniak-Niedzielska (red.), Bydgoszcz-Warszawa-Lublin 2007, s. 149; K. Sztobryn, Glosa do wyroku TS z dnia 22 grudnia 2010 r., C-393/09, LEX/el. 2011).

Na techniczny charakter programu komputerowego wskazuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w których akcentuje się, że program komputerowy nie stanowi informacji publicznej, lecz jest narzędziem do stworzenia takiej informacji (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska (w:) I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, Komentarz do art. 6, teza 41).

Dane dotyczące sposobu działania i możliwości programu komputerowego nie są informacją publiczną. Program komputerowy jest bowiem narzędziem, którego zastosowanie umożliwia dopiero organowi wytworzenie informacji publicznej. Sam jednak, mimo że służy do osiągnięcia takiego celu jak otrzymanie informacji publicznej, taką informacją nie jest. Nie określa bowiem zasad funkcjonowania, czy organizacji organu. Program komputerowy nie spełnia kryteriów kwalifikowania go ani jako "aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest bezpośrednio ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych", ani jako nośnika informacji o takiej aktywności, a tym samym informacja o używanym przez organ programie komputerowym nie jest informacją o "sprawach publicznych". Jako rodzaj narzędzia informatycznego wykorzystywanego przez organ w zakresie prowadzonej działalności, program komputerowy pozostaje w sferze swojego rodzaju infrastruktury technicznej wykorzystywanej przez organ w jego działalności i ułatwiający tę działalność, ale to nie ten instrument determinuje bezpośrednio kierunek i treść realizowanych przez organ zadań publicznych. Tym samym, nie spełnia przesłanki określonej w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyroki NSA z: 19 września 2019 r. I OSK 586/18; 12 września 2013 r. I OSK 719/13, 14 lipca 2023 r. II OSK 5124/21).

Brak jest podstaw do utożsamiania informacji o wykorzystywaniu konkretnego narzędzia technicznego z informacją o zasadach funkcjonowania podmiotu.

Podkreślenia wymaga, że dla stwierdzenia istnienia sprawy publicznej jako działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, nie jest wystarczające ustalenie jakiegokolwiek związku aktywności tych podmiotów z wypełnianiem przez te podmioty określonych zadań publicznych i realizowaniem określonych interesów i celów publicznych. Związek ten musi być bezpośredni. W przeciwnym wypadku ustawowe sformułowanie "informacja o sprawach publicznych" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) należałoby odczytywać wbrew treści tego przepisu i z zanegowaniem potrzeby i racjonalności unormowania art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jako informacja o jakiejkolwiek aktywności organu w ramach wszelkich prowadzonych przez niego sprawach. Nie byłoby również potrzeby wprowadzania i definiowania w u.d.i.p. kategorii dokumentu urzędowego, skoro w istocie każdy nośnik jakiejkolwiek informacji miałby uzyskiwać walor informacji publicznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że z akt sprawy wynika, że oświetlenie uliczne sterowane jest przez specjalistyczny system informatyczny. Wniosek skarżącego w pkt 2-6 zawiera żądanie o "technikaliach", możliwościach funkcjonowania systemu oświetleniowego. Zawiera pytania o raporty błędów informatycznych powstających w czasie jego funkcjonowania. Niekwestionowane przez strony jest, że organ udzielił odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 1 wniosku. Pozostałe pytania dotyczą technicznych szczegółów funkcjonowania systemu, narzędzia w postaci programu informatycznego. W przekonaniu Sądu, mimo że dotyczą one majątku publicznego, funkcjonowania podmiotu publicznego, to z uwagi na ich ściśle informatyczną, techniczną treść, nie stanowią informacji publicznej. Szczegóły funkcjonowania systemu informatycznego sterującego oświetleniem nie mieszczą się więc w zakresie informacji publicznej o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).

W ocenie Sądu skoro wniosek skarżącego w pkt 2-6 nie dotyczył informacji publicznej zbędne było wydawanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Jeżeli bowiem wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. Decyzję wydaje się zatem w sytuacji, gdy wnioskowana informacja ma status informacji publicznej, ale organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na okoliczności uzasadniające ograniczenie prawa dostępu do niej. Skoro żądana przez skarżącego informacja statusu informacji publicznej nie posiadała, wystarczające zatem było poinformowanie go o stanowisku organu w formie zwykłego pisma.

Uznanie, że przedmiotowa informacja nie posiada charakteru informacji publicznej, oznacza, że zbędne w okolicznościach niniejszej sprawy było wydawanie decyzji odmowej. Ponownie wskazać należy, że przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji ani o umorzeniu postępowania, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Dla prawidłowego załatwienia wniosku z dnia 20 czerwca 2025 r. w zakresie pytań 2-6 wystarczyło zatem pisemne poinformowanie skarżącego, że ze względu na charakter tej informacji, nie może zostać ona udostępniona w trybie u.d.i.p.

Wadliwe zastosowania przez organy art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi i wzruszenia kontrolowanych decyzji, albowiem miało to wpływ na wynik sprawy, skoro przedmiotowa informacja - jako niestanowiąca informacji publicznej - nie mogła zostać skarżącemu udostępniona.

Z tych względów sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 wzwiązku z art. 205 § 2 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sąd zaliczył wpis od skargi w kwocie 200 zł ustalony zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.).