Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1019/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 r. nr LXXXVIII/1823/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Stanisława Przybyszewskiego, Kruczej, Zarzewskiej, Łomżyńskiej, gen. Jarosława Dąbrowskiego, Rzgowskiej, Bednarskiej, Wólczańskiej, Sieradzkiej i Piotrkowskiej oraz placu Reymonta 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Łódź na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1019/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Łodzi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi, z dnia 4 czerwca 2014 r., nr LXXXVIII/1823/14, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 8 ust. 10 pkt 1 lit. a nr 1.8 oraz § 8 ust. 12 pkt 1 lit. h, a także zasądził od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz strony skarżącej kwotę 800 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą nr LXXXVIII/1823/14 z dnia 4 czerwca 2014 r. Rada Miejska w Łodzi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.z.p." w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi, położonej w rejonie ulic: [...].

W dniu 2 listopada 2015 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wniosła skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 8 ust. 10 pkt 1 lit. a) tiret 8, § 8 ust. 12 pkt 1 lit. h), w której ochroną objęty został obiekt nieistniejący w chwili uchwalania planu, oznaczony w uchwale numerem [...]., wchodzący niegdyś w skład zespołu budynków dawnej Fabryki [...] i który zgodnie z prawem rozebrany został przed uchwaleniem planu, bez obowiązku odtworzenia. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie praw skarżącej, płynących z przysługującego jej prawa własności i ograniczenie zagospodarowania nieruchomości, poprzez nałożenie obowiązku odtworzenia obiektu, który został rozebrany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, przed podjęciem zaskarżonej uchwały;

2. art. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez objęcie ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obiektu nieistniejącego, podczas gdy zabytkami są jedynie obiekty istniejące i tylko takie obiekty podlegają ochronie;

3. art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez zastosowanie sposobu ochrony zabytku nieznanego ustawie, tj. objęcie ochroną nieistniejącego obiektu i ustalenie dla niego ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ochrona dotyczy jedynie obiektów istniejących;

4. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności nieruchomości w zakresie dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania w sposób sprzeczny z prawem oraz niezgodny ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, polegające na objęciu ochroną obiektu nieistniejącego i nakazanie jego odtworzenia, w sytuacji gdy brak jest podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających nałożenie takiego ograniczenia;

5. art. 140 K.c., art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ograniczenie wykorzystania nieruchomości na cele zgodne z przewidzianymi w planie, przez zastosowanie nieznanego ustawie obowiązku odtworzenia obiektu nieistniejącego, rozebranego zgodnie z ostateczną decyzją administracyjną, co godzi w prawnie chroniony interes skarżącej i stanowi nadużycie planistyczne gminy;

6. zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz związanej z nią zasady ochrony zaufania obywatela do państwa poprzez działanie organu samorządu gminnego, tj. Rady Miejskiej w Łodzi wbrew przepisom powszechnie obowiązującego prawa oraz wydanie aktu prawa miejscowego, którym nakazano odtworzenie budynku rozebranego zgodnie z ostateczną decyzją administracyjną, wydaną w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa.

Spółka wniosła o: stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 8 ust. 10 pkt 1 lit. a) tiret 8, § 8 ust. 12 pkt 1 lit. h) oraz zasądzenie od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto strona skarżąca na podstawie art. 106 ust. 3 p.p.s.a., wniosła o dopuszczenie dowodu m.in. z decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], na okoliczność uzyskania przez skarżącą ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę przedmiotowego budynku.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi reprezentowana przez radcę prawnego Sławomira Klimczaka wniosła o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.

Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i oświadczył, że decyzja z dnia 5 lutego 2007 r., która wpłynęła do sądu przy piśmie z dnia 20 stycznia 2016 r. nie posiada załącznika obrazującego, którego obiektu dotyczy rozbiórka. Z uwagi na to, że strona nie dysponuje decyzjami w związku z pożarem w roku 2008 lub 2009, w dniu 25 stycznia 2016 r. wystąpiła do Urzędu Miasta Łodzi Wydziału Urbanistyki i Architektury z prośbą o wydanie kopii mapy do decyzji nr [...]. Pełnomocnik skarżącej zgodził się ze stanowiskiem organu, że decyzja z 2008 r. dotyczyła innego obiektu niż będący przedmiotem sporu, a oznaczonego [...]. Wobec powyższego sąd postanowił odroczyć rozprawę i udzielić pełnomocnikowi strony skarżącej 30-dniowego terminu do złożenia dokumentów w postaci załącznika do decyzji z dnia 5 lutego 2007 r. obrazującego obiekt, którego decyzja dotyczy wraz z dokumentacją opracowaną przez mgr. inż. J. P., a nadto dokumentów potwierdzających datę rozbiórki spornego obiektu budowlanego.

W dniu 18 lutego 2016 r. wpłynęło do sądu pismo procesowe, w którym pełnomocnik strony skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodów z załączonych dokumentów:

1. pisma skarżącej do Urzędu Miasta Łodzi z [...] stycznia 2015 r. z prośbą odszukanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę z 2007 r. dla wykazania przyczyn powołania błędnej decyzji w treści skargi;

2. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] dla wykazania treści decyzji pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego obiektu hali [...];

3. pism skarżącej do Urzędu Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2016 r. i [...] stycznia 2016 r. dla wykazania treści wniosku o wydanie załączników do decyzji nr [...];

4. pisma przewodniego do Urzędu Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2016 r. wraz z kompletem załączników do decyzji [...] z [...] lutego 2007 r., to jest: opisem sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, oświadczeniem [...] Sp. z o.o. w Łodzi z dnia 19 stycznia 2007 r. o posiadanym prawie własności nieruchomości przy ul. [...] w Łodzi, projektem rozbiórki budynku magazynowego z grudnia 2006 r., mapą sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500 z rysunkiem "Plan sytuacyjny" z zaznaczonym budynkiem do rozbiórki, rysunkiem "Rzut przyziemia i przekrój" w skali 1:250 – dla wykazania, że decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę z [...] lutego 2007 r. obejmowała obiekt nr [...].;

5. dziennika budowy karty 1-3 i oświadczenia kierownika budowy z dnia 22 grudnia 2007 r. o wykonaniu rozbiórki na podstawie decyzji nr [...] z [...] lutego 2007 r. dla wykazania terminu wykonania robót rozbiórkowych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę.

Zdaniem Sądu, procedura planistyczna w sprawie została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a w szczególności wymogów § 12 tego rozporządzenia, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentach akt sprawy. W związku z powyższym, sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem zarzutów skargi.

Sąd odnotował, że podstawowy zarzut strony skarżącej sprowadzał się w istocie do przekroczenia przez gminę granic tzw. "władztwa planistycznego" poprzez nałożenie obowiązku odtworzenia kubaturowego obiektu oznaczonego nr [...] w sytuacji, kiedy w odniesieniu do tego obiektu przed podjęciem zaskarżonej uchwały Prezydent Miasta Łodzi wydał ostateczną decyzję o jego rozbiórce, która została wykonana.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego strona skarżąca przedłożyła decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku magazynowego na nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. [...], dz. nr [...], obręb [...] wraz z projektem rozbiórki sporządzonym przez mgr inż. J. P., mapą, kserokopią dziennika budowy oraz oświadczeniem kierownika budowy z dnia 22.12.2007 r. o wykonaniu rozbiórki zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...].

Sąd stwierdził, że analiza złożonych do akt sprawy dokumentów oraz dokumentacji planistycznej jednoznacznie wskazuje, iż rozbiórka dotyczyła spornego obiektu oznaczonego nr [...].

Sąd w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniach powołanych wyroków sądów administracyjnych, iż opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego właściwy organ gminy winien uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny na terenie objętym planem. Objęcie zatem ochroną konserwatorską obiektu nie istniejącego w dacie uchwalania planu narusza zasady sporządzania planu miejscowego. Przy uchwalaniu planu nie można bowiem pominąć stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych planem, istniejącego w dacie jego uchwalania, a wynika to z przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz. U. nr 164, poz. 1587), który stanowi, że materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Obowiązek ten wynika ponadto z zapisu art. 66 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że organy wydające decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, które dotyczą zagospodarowania terenu, są obowiązane przesyłać ich odpisy do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (ust. 1). Organy, które w terminie 7 dni od dnia wydania decyzji, o których mowa w ust. 1, nie prześlą odpisów tych decyzji, ponoszą na zasadach ogólnych odpowiedzialność za szkodę tym wyrządzoną (ust. 2).

Analogiczne unormowanie zawarte zostało również w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym decyzję o pozwoleniu na budowę właściwy organ przesyła niezwłocznie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta albo organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Regulacja ta obejmuje również decyzje o rozbiórce, gdyż orzeka o tym właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej udzielając wymaganego pozwolenia.

Organ planistyczny powinien zatem znajdować się w posiadaniu aktualnych informacji dotyczących stanu prawnego nieruchomości na danym terenie w zakresie ich dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy, który to stan powinien być wzięty pod uwagę przy uchwalaniu planu.

Sąd skonstatował, że z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą, w tym pisma Wiceprezydenta Miasta Łodzi Wojciecha Rosickiego z dnia 2 lutego 2016 r. wynika, że sporny obiekt oznaczony nr [...] w dacie wydania decyzji rozbiórkowej nie był wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ) nałożyła na prezydenta miasta obowiązek prowadzenia gminnej ewidencji zabytków w formie kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, zaś taka karta dla dawnej Fabryki [...] (dla zespołu, który zachował się do chwili obecnej) została wykonana dopiero w 2010 r. Prezydent Miasta Łodzi, zarządzeniem nr [...], przyjął gminną ewidencję zabytków i włączył do niej karty adresowe obiektów, wymienionych w wykazie, stanowiącym załącznik do w/w zarządzenia. W założonej powołanym zarządzeniem ewidencji umieszczono również, niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, nieistniejący już wówczas obiekt, tj. budynek nr [...]., wchodzący uprzednio w skład zespołu budynków dawnej Fabryki [...]. Doszło zatem do objęcia ochroną konserwatorską i nałożenia na stronę skarżącą obowiązku odtworzenia obiektu nieistniejącego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, takiej formy ochrony zabytku, nie przewidzianej w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r., plan nie może nakładać na właściciela nieruchomości.

Sąd wskazał, że powołany przez organ przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zawiera otwarty katalog zabytków nieruchomych. W lit. a i b tego przepisu wskazano, iż zabytkami nieruchomymi są: krajobraz kulturowy, układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Taki właśnie historyczny zespół budowlany znajdował się na nieruchomości, do której prawo przysługuje stronie skarżącej. Wynika to ewidentnie zarówno z ustaleń planu miejscowego, jak i ze specjalistycznych opracowań historycznych, które były sporządzone w trakcie procedury planistycznej i obejmuje zespół budynków dawnej Fabryki [...] z końca XIX wieku. Nie ulega również wątpliwości, że intencją planu było zachowanie tego zespołu jako dziedzictwa kulturowego miasta Łodzi.

Objęcie w zaskarżonej uchwale ochroną wskazanego układu urbanistycznego jako elementu dawnej przemysłowej części miasta, w ocenie Sądu, nie narusza prawa. Wadliwe jest jednak ujęcie w zapisach planu m. innymi budynku oznaczonego nr [...], który został rozebrany w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego rozbiórkę, a następnie nałożenie obowiązku jego odtworzenia.

Sąd uznał, że Rada Miejska w Łodzi przekroczyła kompetencję wynikającą z art. 7 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" nie mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych, w tym ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Łodzi. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że zakwestionowane zapisy uchwały Rady Miejskiej w Łodzi doprowadziły do ograniczenia, czy wręcz uniemożliwienia realizacji uprawnień skarżącego i tym samym do naruszenia jego interesu prawnego;

2) art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, iż uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi doszło do istotnego i bezprawnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego;

3) art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, iż działania organu planistycznego w zakresie nałożenia na skarżącą spółkę nakazu odtworzenia kubaturowego budynku nie znajdują oparcia w przepisach prawa- tj. nie został odpowiednio zważony interes publiczny i prywatny, a uprawnienie gminy jako organu planistycznego sformułowane w art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie uzasadnia dostatecznie zapisów zaskarżonej uchwały;

4) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 15 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie dokonania analizy uprawnień organu planistycznego do formułowania ochrony obszarowej dla historycznych zespołów budowlanych w kontekście faktu, iż katalog zabytków nieruchomych ma charakter otwarty;

5) art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez zaniechanie dokonania oceny zasadności ochrony dawnego układu urbanistycznego, zakładającej zachowanie określonej kompozycji zabudowy, w tym poprzez wprowadzenie nowej zabudowy na miejsce dawnej zabudowy już nieistniejącej;

6) art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie za nieważne ustaleń ochrony zawartych w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi, w sytuacji gdy dokonywanie ustaleń ochrony w planie miejscowym jest jedną z dopuszczalnych form ochrony zabytków;

7) art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie za nieważne ustaleń ochrony zawartych w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi, w sytuacji obowiązywania zasady, iż w planie miejscowym uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków;

8) art. 15 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż objęcie w zaskarżonej uchwale ochroną wskazanego układu urbanistycznego jako elementu dawnej przemysłowej części miasta, w ocenie sądu nie narusza prawa, w konsekwencji powyższego stwierdzenie nieważności ustaleń planu w tym zakresie bez jednoczesnego wskazania dopuszczalnych nakazów i zakazów, stanowiących realizację kompetencji organu planistycznego, o których Sąd wypowiedział się, że mają umocowanie prawne;

9) art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji bezzasadne uznanie, że doszło do nadużycia przez organ władztwa planistycznego i nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności.

10) przepisu Rozdział 4 § 14 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której skarga w niniejszym postępowaniu została złożona w dniu 2 listopada 2015 r., czyli w dacie sprzed wejścia w życie Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

II. przepisów postępowania polegające na naruszeniu art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 147 § 1 P.p.s.a., co mogło mieć wpływ na wynika sprawy, a przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej niezasadnie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 r. nr LXXXVI11/1823/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: oraz placu [...] w zakresie § 8 ust. 10 pkt 1 lit. a nr 1.8 oraz § 8 ust. 12 pkt 1 lit. h; podczas gdy organ działał na podstawie przepisów prawa i nie naruszył interesu prywatnego skarżącego, a więc nie miało miejsce naruszenie władztwa planistycznego.

Rada Miejska w Łodzi wniosła o uchylenie w całości wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Zarzut proceduralny stanowi procesowy aspekt kontrowersji materialnoprawnej. Jego skuteczność zależy od zasadności podstawy materialnej skargi kasacyjnej.

Analizę zagadnień materialnoprawnych rozpocząć należy od wskazania, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Ta kompetencja planistyczna organu gminy stanowi, w odniesieniu do ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, formę ochrony zabytków przewidzianą w art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.). W myśl tego przepisu, formami ochrony zabytków są m.in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Jest niekwestionowane, że objęty ochroną w zaskarżonym planie zespól budynków dawnej Fabryki [...] spełnia wymogi określone w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W takim stanie prawnym Rada Miejska w Łodzi była uprawniona do objęcia zespołu budynków ochroną przewidzianą w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenia ustanawiane w planie, związane z ochroną zabytków, nie mogą być jednak kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); prawo własności (pkt 7).

Ponadto, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków nie mogą naruszać powszechnie obowiązujących norm regulujących zakres i formy ochrony zabytków. Normy te zawarte są w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tym zakresie wskazać należy na przepisy art. 18 i art. 19. W myśl art. 18 ust. 1, ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Odnotować trzeba także art. 18 ust. 2, zgodnie z którym, 2. W koncepcji, strategiach, analizach, planach i studiach, o których mowa w ust. 1, w szczególności:

1) uwzględnia się krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami;

2) określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu;

3) ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami.

W dalszej analizie można pominąć art. 18 ust. 2 pkt 1, który nie odnosi się do istoty sporu w niniejszej sprawie.

Przypominając zaś, że problem dotyczy możliwości nakazania w planie odtworzenia zabytku (budynku), który już nie istnieje, skonstatować można, że taka możliwość nie wynika z art. 18 ust. 2 pkt 2. W przepisie tym jest mowa o zapobieganiu zagrożeniom dla zabytków. Hipoteza obejmuje zatem zabytek istniejący. Tak samo, ochrona zabytku przy realizacji inwestycji, odnosi się do zabytku istniejącego, wymagającego ochrony przy realizacji inwestycji. Przywracanie zabytku do jak najlepszego stanu obejmuje również zabytek, który co prawda znajduje się w stanie, który nie może być określony jako najlepszy, ale z pewnością jest istniejącym realnie zabytkiem, który może być poddany zabiegom określanym jako przywracanie do jak najlepszego stanu. Za takie przywracanie nie może być uznana ewentualna odbudowa zabytku, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Opieka nad zabytkiem, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 3 obejmuje także, co do zasady, istniejący zabytek.

Z pojęcia zabytku, zawartego w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami także wynika, że chodzi o rzeczy, ich części lub zespoły, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Takie odczytanie powołanych przepisów współgra z poglądem, do którego nawiązał Sąd pierwszej instancji, według którego, przy uchwalaniu planu nie można pominąć stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych planem, istniejącego w dacie jego uchwalania (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1597/12; wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r, sygn. akt II OSK 1950/13).

Zauważyć jednak należy, że zabytkiem może być, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, zespół budowlany (art. 3 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Jednocześnie, z art. 5 pkt 2 tej ustawy wynika, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. Według art. 3 pkt 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez prace restauratorskie należy rozumieć działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań.

Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 3 obejmuje zatem takie przeznaczenie i takie zasady zagospodarowania terenu, które m.in. zobowiązują właściciela terenu do zapewnienia warunków prowadzenia prac restauratorskich, polegających na odtworzeniu części zabytku.

Zobowiązanie do zapewnienia warunków prowadzenia prac restauratorskich nie jest tożsame z możliwością zobowiązania do odtworzenia części zabytku w postaci nieistniejącego już budynku należącego do utworzonego, po rozbiórce tego budynku, zespołu budowlanego.

Niezależnie zaś od abstrakcyjnie rozważanej możliwości nałożenia na osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną obowiązku w zakresie restauracji części zespołu budowlanego, podkreślając wyjątkowość sytuacji, w której opieka nad zabytkiem dotyczy substancji nieistniejącej, zauważyć trzeba przede wszystkim, że skorzystanie z tej możliwości przez gminę w okolicznościach niniejszej sprawy stanowiło przekroczenie granic kompetencji planistycznej. Ocena ta wynika z tego, że jedną z form ochrony interesu prawnego jednostki jest kształtowanie swoich działań z uwzględnieniem przewidywalnych działań organów władzy publicznej. Skoro budynek położony na terenie objętym obecnie ochroną został rozebrany na podstawie wymaganej przez prawo decyzji organu administracji, to inny organ władzy publicznej nie może dalszych działań związanych z tym obiektem podejmować w oderwaniu od poprzednich rozstrzygnięć bez usunięcia ich z obrotu prawnego.

Zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji normy stanowiły w istocie próbę odwrócenia, poprzez procedurę planistyczną, legalnie przeprowadzonej procedury organu władzy publicznej, właściwego w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej oraz organu do spraw ochrony zabytków.

Możliwość nałożenia na właściciela obowiązku przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu jest przewidziana w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Kompetencja w tym zakresie należy do wojewódzkiego konserwatora zabytków, a nakaz jest wydawany w formie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Niezależnie od braku podstaw do zastosowania dyspozycji art. 45 ust. 1 w postępowaniu planistycznym, w ramach art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne jest podkreślenie, że nie można podmiotu, który dokonał rozbiórki zabytku na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, traktować tak jak sprawcy samowoli, o której mowa w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Nie podważając zatem kompetencji gminy do określenia przeznaczenia terenu oraz zasad ochrony istniejącego na tym terenie, w dacie uchwalania planu, zespołu budowlanego, uznać należy, w ślad za Sądem pierwszej instancji, że nie było podstaw do objęcia ochroną planistyczną budynku ([...] budynek zespołu budynków tkalni) rozebranego przed uchwaleniem planu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę i ustanowienia nakazu odtworzenia tego budynku, rozebranego przed uchwaleniem planu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Oceny tej nie zmienia wpisanie tego budynku, już po jego rozbiórce do gminnej ewidencji zabytków.

Powyższe stanowisko oznacza bezzasadność zarzutów sformułowanych w materialnej podstawie kasacji.

Sąd pierwszej instancji zasądził na rzecz skarżącej Spółki kwotę 800 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, przy czym jest niewątpliwe, że kwota 300 zł odpowiadała poniesionej opłacie sądowej. Sąd ograniczył się, wskazując podstawę prawną orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania, do powołania przepisu art. 200 P.p.s.a. Można jednak, biorąc pod uwagę wysokość kwoty zasądzonej oraz wysokość opłaty sądowej, wskazać, że na rzecz skarżącej zasądzono kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Stawka minimalna, ustalona przepisem § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) wynosiła w niniejszej sprawie 240 zł. Nie oznacza to jednak, że Sąd pierwszej instancji zastosował przepisy nowego rozporządzenia. W myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podstawę zasądzenia opłaty, o której mowa w ust. 1, stanowią stawki minimalne określone w rozdziałach 3-5. Opłata ta nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy.

Zasądzona przez Sąd pierwszej instancji, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego kwota 500 zł, nie jest wyższa, niż sześciokrotna stawka minimalna.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (por. uchwała NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSA i wsa 2013/3/38).