Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Telewizji [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 628/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Telewizji [...] S.A. z siedzibą w W. z dnia 31 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 628/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Telewizji [...] S.A. z siedzibą w W. z 31 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 132 oraz art. 200 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Telewizji [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 12 stycznia 2022 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej jako "Stowarzyszenie") zwróciło się do Telewizji [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") o udostępnienie informacji o:

- łącznych kosztach poniesionych przez Spółkę w związku z organizacją imprezy sylwestrowej - Sylwester Marzeń z Dwójką Zakopane 2021 - która odbyła się 31 grudnia 2021r. (zwana dalej "Imprezą");

- spisu faktur i rachunków związanych z wydatkami poniesionymi przez Spółkę na organizację ww. wydarzenia, zawierającego informacje o wystawcy dokumentu, kwocie i nazwie usługi/towaru, którego dokument dotyczy;

- informacji, czy Spółka podpisywała umowy związane z występami poszczególnych artystów: [...];

- regulaminu ww. wydarzenia.

Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, zwana dalej "u.d.i.p."), art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913, zwana dalej "u.z.n.k."), z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy odmówiono Stowarzyszeniu udostępnienia informacji w zakresie:

- łącznych kosztów poniesionych przez Spółkę w związku z organizacją ww. Imprezy;

- spisu faktur i rachunków związanych z wydatkami poniesionymi przez Spółkę na organizację ww. Imprezy;

- informacji, czy Spółka podpisywała umowy związane z występami ww. artystów.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja w sposób niedostateczny spełnia wymogi zawarte w art. 107 § 1 pkt 6, § 3 w zw. z art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz.735, zwana daje "k.p.a."), w szczególności w zakresie lakonicznego uzasadnienia co do poszczególnych punktów wniosku o udzielenie informacji publicznej. W konsekwencji Spółka nie przedstawiła wyczerpującego wyjaśnienia konieczności objęcia wszystkich żądanych przez Stowarzyszenie informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Spółka powołała się na podjęcie działań mających na celu zachowanie żądanych informacji w poufności, gdyż podmioty konkurencyjne, które prowadzą w tym zakresie aktywność, uzyskując informację o kosztach organizacji Imprezy, mogłyby wzmocnić swoją pozycję rynkową, jednocześnie osłabiając pozycję Spółki na rynku. Jednak, zdaniem Sądu w sposób niewystarczający został wyjaśniony aspekt materialny żądanej informacji. Spółka nie odniosła się w indywidualizowany sposób do poszczególnych pytań zawartych we wniosku. Zdaniem Sądu I instancji w szczególności próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się przez Spółkę do zagadnienia tajemnicy przedsiębiorstwa - możliwości potencjalnego zagrożenia interesów Spółki - w odniesieniu do ujawnienia informacji dotyczącej podpisania, bądź niepodpisania umów z artystami, którzy brali udział w ww. Imprezie.

Podsumowując, zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, z kilku względów. Po pierwsze, Spółka nie wykazała, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Po drugie, Spółka zaniechała podania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, które wskazują na potrzebę objęcia wnioskowanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, np. przez wskazanie, że informacje te mają wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy oraz, że w tym zakresie podjął on kroki w celu utajnienia tych danych, m.in. na istotną wartość gospodarczą ww. informacji. Ponadto Spółka w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazuje, którym konkretnie informacjom nadano klauzulę tajności i z jakiego powodu. Powyższe ustalenia przesądzają o naruszeniu przez Spółkę art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Skargę kasacyjną wniosła Spółka, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), tj.:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - przez przyjęcie przez Sąd, iż organ nie wykazał, iż: informacje o łącznych kosztach poniesionych przez Telewizję [...] S.A. w związku z organizacją imprezy sylwestrowej - Sylwester Marzeń z Dwójką Zakopane 2021 - która odbyła się 31.12.2021 r., spis faktur i rachunków związanych z wydatkami poniesionymi przez Telewizję [...] S.A. na organizację ww. wydarzenia, zawierającego informacje o wystawcy dokumentu, kwocie i nazwie usługi/towaru, którego dokument dotyczy oraz informacja, czy Telewizja [...] S.A. podpisywała umowy związane z występami poszczególnych artystów: [...] stanowią informacje posiadające wartość gospodarczą uzasadniającą odmowę udzielenia informacji publicznej w sytuacji, gdy organ wykazał, iż te informacje stanowią dla organu informacje posiadające wartość gospodarczą uzasadniającą odmowę udzielenia informacji publicznej,

2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - przez przyjęcie przez Sąd, iż organ nie wykazał w sposób dostateczny, dlaczego informacje o: łącznych kosztach poniesionych przez Telewizję [...] S.A. w związku z organizacją imprezy sylwestrowej - Sylwester Marzeń z Dwójką Zakopane 2021 - która odbyła się 31.12.2021r., spisie faktur i rachunków związanych z wydatkami poniesionymi przez Telewizję [...] S.A. na organizację ww. wydarzenia, zawierającego informację o wystawcy dokumentu, kwocie i nazwie usługi/towaru, którego dokument dotyczy oraz informacja o tym, czy Telewizja [...] S.A. podpisywała umowy związane z występami poszczególnych artystów; [...] stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, w oparciu o którą możliwa jest odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy organ wykazał, w sposób wystarczający, dlaczego odmawia udostępnienia niniejszych informacji publicznych.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego (pkt 2), tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. przez ich niezastosowanie i nieprzyjęcie, iż organ mógł odmówić udostępnienia informacji publicznej w postaci: informacji o łącznych kosztach poniesionych przez Telewizję [...] S.A. w związku z organizacją imprezy sylwestrowej - Sylwester Marzeń z Dwójką Zakopane 2021 - która odbyła się 31.12.2021 r., spisie faktur i rachunków związanych z wydatkami poniesionymi przez Telewizję [...] S.A. na organizację ww. wydarzenia, zawierającego informacje o wystawcy dokumentu, kwocie i nazwie usługi/towaru, którego dokument dotyczy oraz informacji, czy Telewizja [...] S.A. podpisywała umowy związane z występami poszczególnych artystów: [...] z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez oddalenie skargi na decyzję, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Jako niezasadne ocenić należy zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nie wykazał sposób dostateczny, iż żądane informacje posiadają wartość gospodarczą i nie wykazał dlaczego żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy - uzasadniające odmowę udzielenia tych informacji.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zarówno z zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a., jak również z kontekstu art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a., wynika obowiązek organu przedstawienia w decyzji uzasadnienia nie tylko faktycznego, ale i prawnego oraz podania argumentów, które przemawiają za stanowiskiem przyjętym przez Spółkę w rozpoznawanej sprawie.

Forma omawianych zarzutów, wymaga wyjaśnienia autorowi skargi kasacyjnej, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (k.p.a.), stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To jednak nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje przepisy k.p.a., lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego autor skargi kasacyjnej w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Już z tej przyczyny omawiane zarzuty nie mogły być skuteczne.

Następnie należy wskazać, że Sąd I instancji nie zarzucił organowi naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie wskazał aby powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie przez organ tych przepisów. Zatem i z tej przyczyny nie mogło dojść do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem stwierdził naruszenie przez organ przepisów art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 11 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 11 k.p.a., co także przesądziło o nieskuteczności wniesionej skargi kasacyjnej.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ nie wykazał w sposób dostateczny, iż żądane informacje posiadają wartość gospodarczą oraz nie wykazał dlaczego żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy - uzasadniające odmowę udzielenia tych informacji. W skardze kasacyjnej nie podważano wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dokonanej przez Sąd I instancji. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie zarzutów naruszenia przepisów postępowania ogranicza się do lakonicznych twierdzeń, jakoby organ wykazał w dostateczny sposób, że żądane informacje posiadają wartość gospodarczą i wykazał dlaczego żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy - uzasadniające odmowę udzielenia wnioskowanych informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji – w zasadzie bez przedstawienia argumentacji na poparcie tych twierdzeń. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej próżno szukać odniesienia się do szerokiej argumentacji Sądu I instancji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przemawiającej za naruszeniem przez organ wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że wnioskowane informacje mają obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Organ nie zbadał rzetelnie tych przesłanek w odniesieniu do żądanych informacji. Nie budzi też wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ nie wykazał z jakich – zindywidualizowanych względów uznał, że te informacje podlegają ochronie i nie mogą być udostępnione wnioskodawcy. W uzasadnieniu decyzji brak jest wymaganego przepisami art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 11 k.p.a. wyjaśnienia dlaczego wnioskowane informacje mają dla organu istotną wartość gospodarcza i z jakiego powodu ich udostępnienie nie może nastąpić oraz w jaki sposób, choćby potencjalnie, udostępnienie przedmiotowych informacji może zagrozić interesom organu.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji i argumentację przedstawioną na jego poparcie. Jak to prawidłowo stwierdził ten Sąd, w zaskarżonej decyzji aspekt materialny informacji został wyjaśniony w niewystarczającym zakresie, aby mogło dojść do przekonania, że stanowisko Spółki w tym zakresie jest prawidłowe. Spółka w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób niedostateczny – lakoniczny, bez odniesienia się w zindywidualizowany sposób do poszczególnych pytań zawartych we wniosku o udzielenie informacji publicznej - uzasadniła swoje stanowisko. W szczególności próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się przez Spółkę do zagadnienia tajemnicy przedsiębiorstwa - możliwości potencjalnego zagrożenia interesów Spółki - w odniesieniu do ujawnienia informacji dotyczącej podpisania, bądź niepodpisania umów z artystami, którzy brali udział w Imprezie. Spółka nie wykazała, że informacje z tego zakresu stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka, wydając decyzję odmowną, powinna wyjaśnić aspekt materialny i formalny objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa konkretnej – żądanej przez skarżącego informacji. Spółka powinna też podać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanki, które wskazują na potrzebę objęcia wnioskowanych przez skarżącego informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, np. przez wskazanie, że informacje te mają wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy oraz, że w tym zakresie podjął on kroki w celu utajnienia tych danych, m.in. ze względu na istotną wartość gospodarczą ww. informacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próżno jednak szukać zindywidualizowanej argumentacji z tego zakresu w odniesieniu do poszczególnych pytań zawartych we wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Wprawdzie Spółka wskazuje, że konkurencja, znając warunki organizacji Imprezy, może łatwiej wynegocjować korzystniejsze warunki oraz, że w podobny sposób może zostać wykorzystana informacja o tym, czy Spółka podpisała umowy z artystami występującymi na Imprezie, tym niemniej Spółka nie wykazała, że utajniła wszystkie żądane informacje, w tym te dotyczące umów z poszczególnymi artystami.

Ponadto, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że Spółka w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazała, którym konkretnie informacjom nadano klauzulę tajności i z jakiego powodu. Wyjaśnia jedynie dość ogólnikowo, że podjęła działania w celu zachowania informacji w poufności, nadając im klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa, na podstawie wewnętrznych aktów prawnych Spółki – Instrukcji Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa, stanowiącej Dział II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w Spółce. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez Spółkę nie wynika, że rzeczywiście poszczególnym informacjom żądanym przez Stowarzyszenie – dokumentom i materiałom – Spółka nadała klauzulę poufności i to jeszcze przed złożeniem wniosku dostępowego przez skarżącego. W szczególności, że doszło do nadania klauzuli poufności informacjom dotyczącym podpisywania przez Spółkę umów związanych z występami poszczególnych artystów na ww. Imprezie. Tym samym, niemożliwa jest weryfikacja ogólnikowych twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji to, iż w wewnętrznych aktach prawnych Spółki – przewidziano, że istnieje możliwość nadania pewnym informacjom klauzuli poufności, nie oznacza tego, że miało to miejsce. Stowarzyszenie i Sąd, który bada legalność wydanej przez Spółkę decyzji odmownej, powinni mieć możliwość zweryfikowania dość ogólnikowych twierdzeń, które w żadnej mierze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie poparto konkretnymi dowodami, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Podsumowując, w uzasadnieniu decyzji odmownej podmiot, do którego wystąpiono z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, powinien podać przesłanki, którymi kierował się odnosząc się do poszczególnych punktów zawartych we wniosku o udzielenie informacji publicznej, a nie tylko do niektórych z nich. Jednak Spółka nie wyjaśniła w zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny przesłanek formalnych i materialnych ograniczenia dostępu do informacji w zakresie możliwości potencjalnego zagrożenia interesów Spółki, w szczególności w odniesieniu do ujawnienia informacji dotyczącej podpisania umów z artystami, którzy brali udział w Imprezie, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, a ponadto nie powołała się na konkretne dokumenty, z których wynikałoby nadanie poszczególnym informacjom żądanym przez Stowarzyszenie we wniosku z 12 stycznia 2022 r., jak również dokumentów tych nie załączyła do akt sprawy. W tych okolicznościach, także i z tych powodów za niezasadny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Skoro w skardze kasacyjnej nie podważono stanowiska Sądu I instancji co do wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie wykazania przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji do ograniczenia dostępu do żądanej przez Stowarzyszenie informacji publicznej, to w konsekwencji, nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że Sąd I instancji miał podstawy do zastosowania tych przepisów i zaakceptowania decyzji o ograniczeniu dostępu do wnioskowanej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W tych okolicznościach, także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.