Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 31 stycznia 2018 r. nr XLIII/500/2018 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w Chorzeminie, w obszarze działki o numerze ewidencyjnym 568//12 1. stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Wolsztynie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

IV SA/Po 897/18

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski złożył skargę do WSA w Poznaniu wnosząc o:

1) stwierdzenie nieważności § 7 uchwały nr XLIII/500/2018 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 31 stycznia 2018 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w Chorzeminie, w obszarze działki o numerze ewidencyjnym 568/12 (dalej jako zaskarżona uchwała),

2) zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Przepisowi § 7 zaskarżonej uchwały zarzucił rażące naruszenie art.15 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. - zwanej dalej "u.p.z.p.") w z.w. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017r., poz.2187 ze zm.) - zwanej dalej "u.o.z." - poprzez określenie w planie miejscowym zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w sytuacji, gdy na terenie objętym planem nie występują żadne zabytki.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Wolsztynie dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w Chorzeminie, w obszarze działki o numerze ewidencyjnym 568/12. Uchwałę podjęto na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 - zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Akt ten został doręczony Wojewodzie Wielkopolskiemu dnia 8 lutego 2018 roku.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ww. ustawy. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W myśl normy art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących i stanowią podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych.

Według art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazanie w tym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g.

Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" w orzecznictwie interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Przy czym zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm. - zwane dalej "rozporządzeniem" (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015r., II OSK 1333/15; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015r., II OSK 1328/15; wyrok NSA z dnia 29 maja 2015r., II OSK 2661/13, CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwały, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, CBOSA).

W § 7 zaskarżonej uchwały postanowiono, iż "w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej ustala się zastosowanie przepisów odrębnych w zakresie dotyczącym prowadzenia podczas prac ziemnych, związanych z zagospodarowaniem terenu, badań archeologicznych, których zakres, zgodnie z brzmieniem tych przepisów określi właściwy wojewódzki konserwator zabytków przed uzyskaniem pozwolenia na budowę."

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). W myśl art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Jednocześnie zgodnie z art. 7 pkt 4 u.o.z. jedną z form ochrony zabytków są m.in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast według art. 19 ust. 1 u.o.z. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków i parków kulturowych. Jeżeli gmina posiada gminny program opieki nad zabytkami, ustalenia tego programu uwzględnia się w ww. planie miejscowym (art. 19 ust. 2 u.o.z.). Przy czym w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 u.o.z.).

Powinnością organów gminy jest więc zawarcie w planie miejscowym takich ustaleń i czynności, które zapewnią należytą ochronę zabytkom, lecz tylko w sytuacji, gdy na terenie objętym planem występują zabytki. Obligatoryjny charakter elementów zawartych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie powoduje bowiem konieczności przyjęcia takich ustaleń w każdym planie miejscowym. W orzecznictwie wskazuje się, że rozumienie pojęcia "obowiązkowości" oznacza, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r" sygn. akt II OSK 311/10, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/11, z dnia 6 września 2012 r" sygn. akt II OSK 1343/12: z dnia 20.04.2016 r" sygn. akt II OSK 1993/14,CBOSA).

Ani z treści przedmiotowego planu miejscowego, ani z przedłożonej organowi nadzoru dokumentacji prac planistycznych nie wynika, aby w granicach terenu objętego zaskarżoną uchwałą znajdowały się jakiekolwiek stanowiska archeologiczne czy też inne zabytki, podlegające ochronie konserwatorskiej. Dlatego nałożenie w § 7 ww. uchwały na inwestorów dodatkowych, nie wynikających z przepisów prawa i bezprzedmiotowych, obowiązków stanowi rażące naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Rada Miejska w Wolsztynie w odpowiedzi na skargę podniosła, że zapis planu w zakresie ochrony zabytków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 568/12 w Chorzeminie został wprowadzony zgodnie z wnioskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w Lesznie z dnia 01 czerwca 2017 r. znak: Le-Wa.5150.2113.2.2017. W piśmie tym wniesiono o zachowanie dotychczasowych ustaleń w zakresie obszarów i zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Dotychczasowe ustalenie, czyli ustalenie zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w Chorzeminie, gm. Wolsztyn, w obszarze działki o numerze ewidencyjnym 568/12 brzmiało :"Dla ochrony archeologicznego dziedzictwa kulturowego, ustala się obowiązek prowadzenia podczas prac ziemnych, związanych z zagospodarowaniem terenu, badań archeologicznych, których zakres inwestor powinien uzgodnić z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków przed uzyskaniem pozwolenia na budowę."

Z uwagi na argumentację wskazaną w skardze wniosek ten budził od wątpliwości. Zwrócono się zatem do WWKZ Delegatura w Lesznie o wskazanie podstawy dla takiego zapisu, a także o wskazanie obszarów udokumentowanych zabytków archeologicznych na działce nr 568/12 w Chorzeminie, aby możliwe było ich umiejscowienie na rysunku miejscowego planu i wprowadzenie odpowiedniego ustalenia w tekście. Konserwator odmówił stwierdzając, iż stref nie wskaże, bo istnieje wyłącznie potencjalna możliwość wystąpienia zabytków archeologicznych na tym obszarze i na tę okoliczność teren należy przebadać. Powyższy zapis umożliwi rozpoczęcie poszukiwań na tym obszarze. Wyraził też stanowisko, że uzgodni wyłącznie zapis w brzmieniu jak wprowadzono do planu.

Ze stanowiska Konserwatora wynikało, iż wnosi o uogólniony zapis "na wszelki wypadek". Rezygnacja z wnioskowanej przez Konserwatora formy zapisu skutkowałaby brakiem uzgodnienia, co znacznie wydłużyłoby procedurę zmiany planu, przy czym zmiana ta nie ingerowała w zasadnicze ustalenia, a jedynie odnosiła się do wysokości stawki planistycznej i niewielkiej modyfikacji wskaźników zabudowy.

Wskazano, że miejscowy plan był już uchwalony i opublikowany uprzednio z powyższym sformułowaniem w zakresie ochrony zabytków

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Skargę na zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały (tj. od 08 lutego 2018 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był ją zaskarżyć później, w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10, dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XLIII/500/2018 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w Chorzeminie, gm. Wolsztyn, w obszarze działki o numerze ewidencyjnym 568/12.

Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w części obejmującej jej § 7, który stanowi, że: "W zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej ustala się zastosowanie przepisów odrębnych w zakresie dotyczącym prowadzenia prac ziemnych, związanych z zagospodarowaniem terenu, badań archeologicznych, których zakres, zgodnie z brzmieniem tych przepisów określi właściwy wojewódzki konserwator zabytków przed uzyskaniem pozwolenia na budowę."

Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 07 lutego 2018 r. (poz. 1271) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 18 uchwały).

Zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z 14 sierpnia 2018 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

W skardze podniesiono zarzuty dotyczące wyłącznie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, natomiast brak jest zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu jego sporządzania. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę ostatnią okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na zaskarżoną uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – dostępne w CBOSA). W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p.

Przechodząc do oceny zarzucanej w skardze Wojewody sprzeczności z prawem postanowienia § 7 uchwały, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl - wskazanego w zarzucie, jako naruszony - przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. To ogólne unormowanie zostało uszczegółowione w § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie MI"), zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami m.p.z.p., w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Z kolei drugi z przywołanych w analizowanym zarzucie przepisów – art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, z późn. zm.; w skrócie "u.o.z.") – stanowi, że w studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca wyliczył obligatoryjne elementy, jakie powinien zawierać m.p.z.p. Sąd w niniejszym składzie podziela jednak sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu – dominujący w orzecznictwie i doktrynie, a także prezentowany przez skarżącego – zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. np. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12; z 20.04.2016 r., II OSK 1993/14; z 10.03. 2017 r., II OSK 1761/15 – dostępne w CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15).

Przy takim rozumieniu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Rada Miejska, wprowadzając ograniczenia, o jakich mowa w § 7 uchwały, winna uzasadnić, że na terenie objętym planem zaistniały warunki uzasadniające ustanowienie takiej regulacji, motywowanej potrzebą ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków.

Zaskarżony plan został uchwalony już pod rządem art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w nowym brzmieniu – ustalonym od dnia 18 listopada 2015 r. przez art. 41 pkt 4 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777, z późn.zm.) – który expressis verbis nakłada obowiązek sporządzenia projektu planu "wraz z uzasadnieniem". Wcześniej taki obowiązek przewidywał już przepis § 12 pkt 19 rozporządzenia MI, który stanowi, że dokumentacja prac planistycznych powinna obejmować m.in. uzasadnienie uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego.

Poza tym przywołane przepisy u.p.z.p. i ww. rozporządzenia korespondują z bardziej ogólnym obowiązkiem – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP") – sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09 – dostępne w CBOSA; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

Podobnie w doktrynie trafnie podkreśla się, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie m.p.z.p. miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (tak E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96). Ponadto wywodzi się, że zarówno z tego względu, iż prawo zabudowy – które bodaj najczęściej doznaje ograniczeń w wyniku regulacji m.p.z.p. – ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, jak i z uwagi na to, że konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały – o ile jest ono sporządzane – a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (tak W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211).

Władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest bowiem władztwem absolutnym (nieograniczonym), nie podlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego – nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części (por. wyroki NSA: z 28.03.2014 r., II OSK 518/13; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA).

W uzasadnieniu do uchwały (w pkt 4) wskazano jedynie, że ustala się zastosowanie przepisów odrębnych w zakresie dotyczącym prowadzenia podczas prac ziemnych związanych z zagospodarowaniem terenu, badań archeologicznych, których zakres, zgodnie z brzmieniem tych przepisów określi właściwy wojewódzki konserwator zabytków przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Natomiast w żadnym miejscu nie wyjaśniono, dlaczego takie ustalenie zostało do planu wprowadzone. Dopiero w odpowiedzi na skargę Burmistrz podał, iż uczyniono to na wyraźny, kategoryczny wniosek Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Delegatura w Lesznie). Jednocześnie przyznał, że dotychczas nie stwierdzono na działce nr 568/12 udokumentowanych zabytków archeologicznych, a z korespondencji i rozmów z WWKZ wynika, że istnieje wyłącznie potencjalna możliwość wystąpienia zabytków archeologicznych na tym obszarze, i że na tę okoliczność teren należy przebadać. A więc kwestionowany "uogólniony zapis" § 7 wprowadzono niejako "na wszelki wypadek".

W ocenie Sądu wprowadzenie do planu przepisu § 7, nakazującego prowadzenie badań archeologicznych każdorazowo podczas prac ziemnych związanych z zagospodarowaniem terenu na całym obszarze objętym planem, w sytuacji, gdy nie zostało wykazane (udokumentowane), ani nawet w sposób wiarygodny w wysokim stopniu uprawdopodobnione, występowanie na danym obszarze zabytków lub stanowisk archeologicznych, wykraczało poza zakres władztwa planistycznego przysługującego Gminie Wolsztyn. Wprowadzenie do m.p.z.p. ustaleń, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 oraz § 4 ust. 4, ma bowiem służyć ochronie dziedzictwa kulturowego lub zabytków rzeczywiście niezbędnej i uzasadnionej – na co wskazuje wyraźnie treść art. 19 ust. 3 u.o.z. ("...mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków") – a nie ich ustanawianiu "na wszelki wypadek".

Takiemu działaniu prawodawczemu sprzeciwia się już wzgląd na konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), w tym jej aspekcie, który wymaga, aby nakładane ograniczenia wolności lub praw (tu: ograniczenie zwłaszcza wolności zabudowy, poprzez nałożenie dodatkowego obowiązku prowadzenia podczas realizacji inwestycji badań archeologicznych) były "konieczne" (niezbędne) w demokratycznym państwie prawnym. Poza tym z nałożeniem obowiązku badań archeologicznych wiąże się konieczność ich sfinansowania przez podmiot zobowiązany (o czym niżej), co w rozpatrywanych okolicznościach może być postrzegane także jako nieuzasadniona ingerencja w prawa majątkowe tego podmiotu, również podlegające konstytucyjnej ochronie (art. 64 Konstytucji RP).

Przede wszystkim jednak wprowadzony postanowieniami planu obowiązek badań archeologicznych w odniesieniu do wszystkich prac ziemnych prowadzonych w granicach terenu objętego tym planem, stanowi przekroczenie kompetencji gminy wynikającej z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym zakresie aktualne i w pełni adekwatne pozostają rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione na tle analogicznego wymogu planistycznego dotyczącego obowiązku ustanowienia, w takim samym zakresie przedmiotowym, nadzoru archeologicznego (zob. wyrok NSA z 01.03.2018 r., II OSK 3148/17, CBOSA). Otóż, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że dla oceny takiego ustalenia planistycznego, oprócz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jej art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 1 ust. 2 pkt 4) znaczenie mają także przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – jej art. 7 pkt 4, zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w m.p.z.p., oraz art. 19 ust. 3 stanowiący, że w planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Z kolei art. 31 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.z. wprowadza obowiązek pokrycia kosztów badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków, w przypadku realizacji robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń m.p.z.p. lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak również w przypadku realizacji robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego. Jednocześnie w art. 31 ust. 2 u.o.z. wskazano, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Nadto, jak wynika z treści art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 u.o.z., to wojewódzki konserwator zabytków udziela pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, ale również na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku oraz na prowadzenie badań archeologicznych. Może również uzależnić wydanie pozwolenia na podejmowanie ściśle określonych w tym przepisie działań od przeprowadzenia niezbędnych badań archeologicznych.

W nawiązaniu do rozważań zawartych w w/w wyroku NSA należy stwierdzić, że wprowadzając do planu kwestionowane uregulowanie dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego, Rada Miejska w Wolsztynie zobowiązana była do działania w granicach zakreślonych ww. przepisami upoważniającymi i kompetencyjnymi. W ramach tych działań zobligowana była uwzględnić okoliczność, że zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) oraz w art. 36 u.o.z. W tych przepisach rangi ustawowej prawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Katalog działań inwestora w tym zakresie jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych obowiązków. Za niedopuszczalne należy zatem uznać ustanowienie w akcie prawa miejscowego powiązania wszelkich prac ziemnych z wymogiem prowadzenia badań archeologicznych, gdy ustawa tego nie wymaga. Pomimo że jedną z form ochrony zabytków są zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalone w m.p.z.p., to jednak podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a ponadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Skoro kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkami zostały już kompleksowo uregulowane w ustawie - Prawo budowlane oraz w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tej materii w m.p.z.p. w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Tylko bowiem w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Także tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalna jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 01.03.2018 r., II OSK 3148/17, CBOSA).

Nie usprawiedliwia dopuszczenia się przez Radę Miejską w Wolsztynie zarzucanego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego okoliczność, że kwestionowany zapis § 7 został wprowadzony do planu w uzgodnieniu (a wręcz "pod dyktando") WWKZ. Organ planistyczny dysponuje bowiem środkami prawnymi zwalczania nieprawidłowych, jego zdaniem, rozstrzygnięć organów uzgadniających projekt mp.p.z.p., których to środków istnienia i powinności stosowania organy Gminy są – jak wynika z odpowiedzi na skargę – w pełni świadome.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że Rada Miejska, zamieszczając w § 7 uchwały bezwarunkowy nakaz prowadzenia badań archeologicznych bez należytego uzasadnienia oraz dostatecznego oparcia w przepisach prawa, w tym zwłaszcza w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności ww. przepisu Uchwały.

Wobec powyższego, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 7 (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.