Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

R. Ż. T.wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 30 sierpnia 2018 r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 30 listopada 2017 r. R. Ż. T. wystąpiła do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w ramach gospodarstwa rolnego w miejscowości T. gmina T. (cz. działki nr [..]). We wniosku oraz piśmie uzupełniającym z dnia 12 stycznia 2018 r. wnioskodawczyni wskazała, że teren posiada dostęp do drogi publicznej – obecnie korzysta ze zjazdu z drogi [..], stanowiącego działkę nr [..] i planuje nadal korzystać z tego zjazdu.

W toku postępowania Wójt Gminy wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który postanowieniem z dnia 20 lutego 2018 r., nr [...], odmówił uzgodnienia z uwagi na objęcie obszaru planowanej inwestycji strefą ochrony archeologiczno-konserwatorskiej z uwagi na lokalizację na terenie działki nr [..] stanowiska archeologicznego nr [..], dla której w przypadku działań inwestycyjnych o charakterze prac ziemnych istnieje wymóg przeprowadzenia interwencyjnych badań archeologicznych o charakterze nadzoru archeologicznego prowadzonego podczas realizacji inwestycji. Jednocześnie organ wskazał warunki, pod którymi może dojść do uzgodnienia projektu decyzji.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 20 lutego 2018 r., nr [..], odmówił uzgodnienia projektu decyzji wyjaśniając, że droga krajowa nr [..], z której planowany jest zjazd, na mocy zarządzenia nr 34 Generalnego Dyrektora dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 października 2007 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, została zakwalifikowana do dróg głównych (droga klasy G), na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego – zgodnie

z § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia – należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów. W związku z tym organ nie dopuszcza bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [..] na działkę nr [..] zaznaczając, że w tym celu należy wykorzystać drogę gminna poprowadzoną po działce nr [..].

Ponownie rozpoznając rozważając uzgodnienie postanowieniem z dnia 10 maja 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie własne wydane w pierwszej instancji w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy Wójt Gminy w dniu 6 lipca 2018 r. wystąpił do inwestora z propozycją zmiany wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej, tj. określenia, aby wjazd na teren działki odbywał się z drogi gminnej. Jednocześnie poinformowano, że w przypadku braku zgody na ww. zmianę wniosku lub brak odpowiedzi na niniejsze pismo w terminie 14 dni, sprawa zostanie rozstrzygnięta w oparciu o posiadane materiały i dowody, tj. zostanie wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w miejscowości T.

Z uwagi na brak odpowiedzi inwestora na propozycję zmiany wniosku, Wójt Gminy decyzją z dnia 30 sierpnia 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak możliwości spełnienia warunku określonego w art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona stanęła na stanowisku, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji pozytywnej, zaś odrębną kwestią jest to, czy ustalone warunki (w tym dotyczące wjazdu na teren inwestycji) byłyby satysfakcjonujące dla wnioskodawczyni.

Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 października 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wbrew twierdzeniom strony, Wójt Gminy nie mógł wydać decyzji pozytywnej, niezależenie od tego, czy ustalone w niej warunki byłyby satysfakcjonujące dla wnioskodawcy. Jak bowiem wskazał, to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania, a organ prowadzący postępowanie jest nią związany i nie może swobodnie interpretować żądania strony. Nie mniej, w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem, organ może podejmować z urzędu czynności wyjaśniające treść żądania w nim zawartego. W odniesieniu do powyższego uprawnienia Wójt Gminy wystąpił do inwestora o zmianę treści wniosku w zakresie wskazania, że obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie z drogi gminnej, lecz wystąpienie to pozostało bez odpowiedzi. Brak aktywności wnioskodawcy w tym zakresie został zrozumiany jako wola ustalenia dostępu wyłącznie do drogi krajowej wskazanej we wniosku. Z uwagi zaś na to, że wobec stanowiska Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad taki dostęp jest niemożliwy, organ był zobligowany do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy zgodnych z wnioskiem inwestora.

W skardze skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zobowiązania organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu strona podniosła, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji pozytywnej, albowiem nieruchomość spełnia wymogi określone w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 u.p.z.p. W związku z tym organ winien był wydać decyzję w oparciu o posiadane materiały i dowody. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że stanowisko organu jest dla niej niezrozumiałe, albowiem w odniesieniu zjazdu z drogi krajowej nr [..] do działek o nr [..] i [..], położonych w obrębie geodezyjnym T., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał w dniu 27 marca 2018 r. postanowienie znak [..], pozytywnie uzgadniające ten zjazd. W związku z tym skarżąca wniosła o zobowiązanie GDDKiA o dołączenie do akt sprawy akt postępowania dotyczącego ww. postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącej wskazał na nową okoliczność polegającą na tym, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2019 r., w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 2020/18, uchylono postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 maja 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 20 lutego 2018 r., którymi w niniejszej sprawie odmówiono skarżącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w zakresie lokalizacji zjazdu z jej działki na drogę krajową nr [..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowego jednorodzinnego z garażem i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w ramach gospodarstwa rolnego w miejscowości T. gmina T. (część działki nr [..]). Organy obu instancji uwzględniły wiążące postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odmawiające uzgodnienia wnioskowanej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej zjazdem z działki zainwestowanej bezpośrednio na drogę krajową nr [..], jak również brak modyfikacji wniosku skarżącej w kierunku wskazanym przez organ uzgadniający, tj. poprzez skomunikowanie działki z drogą gminną – działką nr [..].

Weryfikując sprawę według stanu na datę podejmowania kwestionowanej decyzji, tj. 19 października 2018 r., wskazać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja Wójta Gminy są zgodne z prawem.

W dacie rozstrzygania sprawy przez Kolegium postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad były ostateczne i wiążące w sprawie głównej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..]. Dopiero bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2020/18, wyeliminował z obrotu prawnego oba postanowienia odmawiające uzgodnienia komunikacyjnego z dnia 20 lutego 2018 r. i z dnia 10 maja 2018 r. Jednak powyższy wyrok nie miał wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, albowiem skutki wyroku nastąpiły dopiero po jej wydaniu.

W niniejszej sprawie mamy sytuację, w której skarżąca zainicjowała swoim wnioskiem postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji na działce nr [..]. Określiła m.in., że skomunikowanie działki zainwestowanej ma nastąpić poprzez bezpośredni zjazd na drogę krajową nr [..].

W myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W takiej sytuacji organ zobowiązany był do zweryfikowania przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 u.p.z.p. oraz do pozyskania wszystkich wymaganych, w związku z uwarunkowaniami inwestycji, uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 z zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie inwestycji. Oba organy odmówiły uzgodnienia projektu decyzji wskazując warunki, których spełnienie umożliwiłoby wnioskowane uzgodnienie. W odniesieniu do zarządcy drogi krajowej warunkiem takim było skomunikowanie działki zainwestowanej z drogą gminną – działką [...]. Jednak skarżąca jako inwestor wezwana do zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy w kierunku wskazanym przez zarządcę drogi nie odpowiedziała na tą propozycję.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne w szczególności w przypadku negatywnych postanowień uzgodnieniowych. Weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne.

Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06; z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2322/10, z dnia 1 października 2014 r., II OSK 733/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.gov.pl).

W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma związanie organów obu instancji - przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy o ustalenie warunków zabudowy - pozostającymi w obiegu prawnym, w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, postanowieniami odmawiającymi uzgodnienia wydanymi w tej sprawie w trybie art. 106 k.p.a. przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Pomimo stwierdzonych wadliwości tych postanowień, które przesądziły o ich późniejszym wyeliminowaniu z obrotu prawnego wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2020/18, w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji wiązały one Kolegium i przesądziły o treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić również należy, że z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony ani do jego zmiany. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783). To od woli inwestora zależy w istocie, gdzie ma on zamiar zlokalizować główny wjazd lub wejście na działkę. Skoro skarżąca jako inwestor wezwana przez organ do zmiany lokalizacji zjazdu z działki zainwestowanej zamiast na drogę krajową nr [...] to na drogę gminną – działkę nr [...], pozostała bierna, to organ nie miał prawnych możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przy uwzględnieniu zmienionych warunków zjazdu. W tej sytuacji organ nie był również zobligowany do występowania do organu ochrony zabytków w celu ponowienia uzgodnienia.

Podsumowując, zaskarżona decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej, z uwagi na związanie organów ustalających warunki zabudowy negatywnymi postanowieniami uzgodnieniowymi, jest zgodna z prawem. Należy przy tym podkreślić jeszcze raz, że organy orzekające w sprawie głównej nie mogły dokonać weryfikacji kwestii stanowiących przedmiot oceny organów uzgadniających, albowiem działałyby poza granicami prawa. Zatem argumenty skargi odnoszące się do pozytywnych uzgodnień uzyskanych dla inwestycji zlokalizowanej w sąsiedztwie na działkach nr [...] i [...] nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Kontrolując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Sąd nie mógł również uwzględnić skutków prawnych wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2020/18, albowiem nastąpiły one już po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.