Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę

Decyzją Dyrektora ds. Zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich w [...] (ZDM) z dnia [...] czerwca 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta W. na podstawie upoważnienia z dnia 6 grudnia 2006 r. do zarządzania drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) wojewódzkimi, powiatowymi, wydanym na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19. poz. 115) oraz na podstawie art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku firmy F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółki, skarżącej), odmówiono wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. B. w rej. ul. B. w celu umieszczenia w nim urządzenia reklamowego w postaci dwustronnej tablicy o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2.

ZDM w [...] zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się następujące dokumenty: 1) "Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów"- niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską; 2.) Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; 3) Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg "W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów- Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM); 4) wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S. A. (BPRW); 5) pismo z dnia [...] października 2006 r. Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych; 6) pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; 7) szczegółowy plan sytuacyjny reklamy; 8) statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006.

ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych w 2006 r. według której w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych.

ZDM na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego uznał za priorytetowy obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez intensyfikację działań prewencyjnych ograniczających zagrożenie w transporcie drogowym. Powołując się na Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 stwierdził, że jednym z takich działań jest budowa i utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej, co powinno być realizowane także przez usprawnienie systemu prowadzenia przeglądów. Działanie to obejmuje m.in. monitorowanie dróg pod kątem eliminowania elementów przyczyniających się do zwiększania ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego. Środkiem prowadzącym do realizacji tego celu jest także zabezpieczanie lub usuwanie niebezpiecznych obiektów przy krawędzi drogi. ZDM uzyskał z IBDiM "Opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W.", która - zdaniem organu I instancji - wraz z Białą Księgą Komisji Europejskiej, krajowy program GAMBIT 2005 wprowadzają istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym stosowanych dotychczas przez ZDM. Podkreślił, że nowe, jednolite kryteria pozwalają na równe traktowanie stron w postępowaniach dotyczących zezwoleń na lokalizację reklam. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, działania podejmowane w latach 2006-2007 w ramach pierwszego etapu realizacji strategii Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego zmierzają w szczególności do usuwania niebezpiecznych obiektów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz kształtowania bezpiecznego pasa drogowego. Zdaniem organu I instancji, szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama bowiem powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W opinii IBDiM wskazano m. in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan dekoncentracji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości, a następnie drogę całkowitego jego zatrzymania: przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie do 51,7 m).

Z przedmiotowej opinii wynika ponadto, że przeprowadzone w USA badania wykazują, że w 10 - 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadków dla odcinków drogi z przydrożnymi billboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Na potwierdzenie wskazanych wyżej okoliczności organ I instancji przywołał wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosków, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie."

Organ administracji przytoczył również stanowisko Ministra Transportu, który w piśmie do Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r. podkreślił, że "nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Pas drogowy nie jest bowiem miejscem gdzie reklamy powinny się znajdować. Należy bowiem pamiętać, że lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę."

W rozpatrywanej sprawie ZDM wskazał, że pas drogowy ulicy B. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu wynosi 760 pojazdów / godzinę, a w szczycie popołudniowym - 340 pojazdów na godzinę. Organ zwrócił także uwagę na okoliczność, iż przedmiotowa reklama umieszczona została w odległości 28 m od znaków drogowych A-11 oraz B-7, zaś wyżej wskazana opinia IBDM stwierdza, że nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 40 m od znaków drogowych i tablic drogowskazowych, sygnalizatorów.

ZDM uznał, że warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności stwierdzone natężenie ruchu na drodze w szczytach porannym i popołudniowym powodują, że funkcjonowanie nośnika reklamowego w tym miejscu będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Na tej podstawie ZDM stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Podniósł także, że z przepisu art. 39 ust. 1 i ust. 3 w/w ustawy wynika co do zasady zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś zezwolenie w tym zakresie może nastąpić tylko wyjątkowo w szczególnie uzasadnionym przypadku. Ostatecznie ZDM uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony, co spowodowało konieczność odmowy wydania zezwolenia.

Odwołanie od powyższej decyzji prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r. złożył przedsiębiorca zarzucając jej naruszenie:

1. art. 6 K.p.a. poprzez nadużycie prawa do odmowy wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pomimo braku zmiany stanu faktycznego, które to działanie zmierza do usunięcia "z dnia na dzień" nawet do 90% wszystkich reklam w pasie drogowym należących do Spółki oraz innych podmiotów,

2. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie w sprawie,

3. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie,

4. art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych,

5. art. 10 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji,

6. art. 7, 77 i 81 K.p.a. poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla Spółki, z pominięciem innych dowodów, poprzez uwzględnienie jako dowód opinii pracownika IBDiM, co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem zaskarżonej decyzji,

7. art. 79 K.p.a. poprzez niezastosowanie,

8. art. 84 K.p.a. poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez K.p.a.,

9. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniósła o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. (ad 1) Spółka podniosła, że nabyła prawo do nośnika reklamowego usytuowanego przy ul. B. od spółki A. S.A., który to nośnik reklamowy był w tym rejonie zlokalizowany od wielu lat. Wskazała, że ZDM w sposób masowy odmawia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, pomimo pobieżnie zebranych dowodów, nieaktualnych danych o ilości wypadków w ostatnim czasie. Z tego Spółka wyprowadziła wniosek, że stan faktyczny nie uległ zmianie i w związku z tym odmowa wydania zezwolenia zgodnie z wnioskiem skarżącej stanowi nadużycie prawa.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Spółka wskazała, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien mieć art. 38 ust. 1 w/w ustawy dotyczący istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi i które zgodnie z dyspozycją tego przepisu mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Powyższą tezę Spółka wywiodła z literalnego brzmienia powołanego przepisu stwierdzając, że art. 38 ust. 1 w/w ustawy dotyczy obiektów już istniejących, a więc dotyczy sytuacji skarżącego, jako właściciela urządzenia reklamowego umieszczonego w pasie drogi i posiadającego czasowe zezwolenie.

Co do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie Spółka podniosła, że organ administracji błędnie uznał powyższy przepis za znajdujący zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Wskazała, że art. 39 ust. 3 w/w ustawy mówi, iż: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.", zaś użyty w przepisie wyraz: "lokalizowanie" oznacza, że dotyczy sytuacji, w których obiekt reklamowy dopiero ma zostać umieszczony w pasie drogi. Z faktu, iż nośnik reklamowy został już raz zlokalizowany (i otrzymał zezwolenie) skarżący wywodzi, że przepis art. 39 ust. 3 nie ma zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Spółka powołała się także na dotychczasową praktykę stosowaną przez ZDM w tym zakresie. Wskazała także, że ZDM wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym w trybie art. 39 ust. 3 w/w ustawy powinien zbadać, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", a ponadto przy tej ocenie, w sytuacji wydawania ponownej decyzji uwzględnić, iż strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych. Zdaniem Spółki zarządca drogi powinien jedynie stwierdzić, czy nośnik powoduje zagrożenie albo utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi, zaś w przypadku stwierdzenia braku tych negatywnych przesłanek organ administracji powinien wydać zezwolenie. Jednocześnie Spółka przywołała orzeczenie NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. (sygn. akt. OPK 3/00), zgodnie z którym "pas drogowy może być także wykorzystywany do przekazywania użytkownikom drogi kierowanych do nich informacji niezwiązanych z organizacją ruchu, mających charakter reklamy."

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Spółka stwierdziła, że skoro ZDM nie sprzeciwił się w terminie 14 dni planowanemu umiejscowieniu reklamy blisko ulicy, to tym samym należy uznać, że ZDM również zezwolił na odstępstwo od wymogu określonego w art. 43 ust. 1 w/w ustawy. A skoro tak, to obecnie ZDM nie może w żadnym razie powoływać się na niewielką odległość nośnika od krawędzi jezdni.

W zakresie pozostałych zarzutów Spółka podniosła, że organ I instancji nie umożliwił jej prawidłowego zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, co stanowiło naruszenie art. 10 K.p.a., bowiem w chwili kiedy otrzymała pismo informujące ją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, znajdował się w nich jedynie wniosek skarżącej o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Natomiast dopiero po tym piśmie do akt sprawy zostały załączone istotne dla sprawy dowody w postaci opinii pracownika IBDiM, wykaz natężenia ruchu kołowego, a także Program GAMBIT 2005. Wskazała, że zgodnie z art. 79 K.p.a. strona powinna być powiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych i oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. Spółka zarzuciła zatem, iż organ administracji w niniejszej sprawie nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, skoro skarżąca nie mogła zapoznać się z w/w opinią. Jednocześnie odnosząc się do treści opinii Spółka podniosła, że jest ona ogólnikowa, nie dotyczy konkretnej lokalizacji, przed jej wydaniem nie zostały przeprowadzone żadne badania dotyczące wpływu reklam, nie podano miejsca publikacji źródeł, co uniemożliwia zweryfikowanie ich prawdziwości i wiarygodności oraz powołuje się na dane historyczne świadczące o wzrastającym zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego w W., a pomija dane publikowane na stronie Komendy Policji, świadczące o odmiennej tendencji. Podniosła także inne polemiczne argumenty wobec opinii oraz uzasadnienia decyzji oraz wskazała, że w World Report On Road Traffic Injury Prevention nie ma mowy o wpływie reklam przy drodze na bezpieczeństwo ruchu drogowego, jako źródło publikacji wskazując ogólnie internet, zastrzegając przy tym, iż nie ma zgody na korzystanie z praw autorskich w postaci kopiowania, w związku z czym skarżąca nie załączyła do akt sprawy kopii raportu, ani tłumaczenia na język polski.

Dalej odnosząc się do uzasadnienia decyzji oraz do opinii pracownika IBDiM Spółka stwierdziła, że nie kwestionuje, iż reklamy są jednym z czynników odwracających uwagę kierowców, ale jej zdaniem nie są jedynym i nie są najważniejszym. Z tego powodu oceniła, że nie można porównywać sytuacji jaka panuje na drogach w USA i Polsce, ze względu chociażby na inne warunki drogowe oraz odmienne kultury jazdy (w USA: skrzyżowania bezkolizyjne, wielopasmowe autostrady i drogi szybkiego ruchu, inne limity prędkości, automatyczne skrzynie biegów i tempomaty). Przywołała także cytat z artykułu opublikowanego w Kwartalniku Motoryzacyjnym Instytutu Transportu Samochodowego, który wskazuje inne niż reklamy przyczyny zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Reasumując skarżąca Spółka stwierdziła, iż ZDM nie wyjaśnił okoliczności sprawy w sposób przekonujący zgodnie z wymogiem art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 9 K.p.a. (zasada informowania stron) oraz art. 11 K.p.a. (zasada wyjaśniania przesłanek załatwienia sprawy).

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] marca 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Według SKO, materialno-prawną podstawą decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 w/w ustawy zakazuje "dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego." W szczególności w pkt 1 i 5 przepis ten zabrania "lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego''' oraz "umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów". Przepis art. 39 ust. 3 w/w ustawy, będący podstawą prawną przedmiotowej decyzji stanowi, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej."

Z powołanego wyżej przepisu wynika, że lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym może nastąpić jedynie na zasadzie bardzo rygorystycznie rozumianego wyjątku, a to z racji na nieprzypadkowe przecież użycie przez ustawodawcę sformułowania: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Językowa wykładnia powyższego sformułowania wskazuje bowiem, że nie wystarczy, aby organ administracji zezwalał na lokalizację w/w obiektów w przypadkach uzasadnionych zwykłymi okolicznościami, lecz jednoznacznie przesądza o tym, aby okoliczności usprawiedliwiające odstąpienie od przedmiotowego zakazu nie prowadziły do naruszenia dóbr chronionych tymi przepisami, tj. funkcjonalności drogi (np. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. VI SA/Wa 251/06), czy też bezpieczeństwa ruchu drogowego. Gdyby zaś miały stwarzać ryzyko naruszenia powyższych wartości to co najmniej powinny mieć charakter nadzwyczajny i istotny w tym sensie, że uznanie ich za "szczególnie uzasadnione przypadki", a w konsekwencji wydanie zezwolenia, mogłoby nastąpić tylko w celu ochrony innego, ważniejszego, prawnie chronionego dobra.

Analiza całokształtu materiału dowodowego zebranego w rozpatrywanej sprawie wskazuje, że odmowa wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. B. w rej ul. B. jest w pełni uzasadniona, bowiem nie zostały spełnione warunki określone w art. 39 ust. 3 w/w ustawy tj. nie zostało wykazane, że w przedmiotowej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Zgodnie z konstytucyjną (art. 7 Konstytucji RP) i prawno-administracyjną (art. 6 K.p.a.) zasadą praworządności organ władzy publicznej powinien korzystać ze swoich uprawnień w granicach określonych w przepisach prawa. Swobodę uznania administracyjnego ogranicza także wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przez słuszny interes obywateli nie może być rozumiany wyłącznie interes Spółki jako czerpiącej zysk z udostępniania nośników reklamowych, lecz także interes innych osób, na które rozciągać się mogą skutki wydanej decyzji. W niniejszej sprawie przez interes społeczny oraz słuszny interes obywateli należy rozumieć potrzebę zapewnienia prawnej ochrony wskazanych wyżej wartości, zwłaszcza bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Na podstawie art. 77 § 1 K.p.a. organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że co do zasady obowiązek wykazania (udowodnienia) faktów leżących u podstaw decyzji ciąży na organie administracji. Należy jednak zwrócić uwagę, że w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na lokalizację obiektów w pasie drogowym, w którym właściwy organ administracyjny może w granicach swojego uznania wydać zezwolenie lub go odmówić, Spółka jako strona posiadająca interes w pozytywnym rozstrzygnięciu sprawy powinna przedstawić możliwie wyczerpujący materiał dowodowy uzasadniający takie rozstrzygnięcie. Wskazane wyżej przepisy nie mogą bowiem być odczytywane jako nakaz poszukiwania przez organ administracyjny w każdej sytuacji dowodów pozwalających na pozytywne załatwienie sprawy administracyjnej. Konieczność i jednocześnie obowiązek pełnienia przez stronę postępowania (Spółkę) aktywnej roli w dostarczaniu dowodów potwierdzających własne żądanie jest szczególnie widoczna w niniejszej sprawie, w której zachodzi potrzeba wykazania, że umieszczenie w pasie drogowym obiektu może nastąpić wyłącznie "w szczególnie uzasadnionym przypadku". Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1605/96, w którym stwierdził, że "nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia - mimo wezwania - środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach."

Dla SKO nie ulega wątpliwości, że specyfika sprawy wymaga inicjatywy strony w dostarczaniu dowodów. Organ administracyjny załatwiający sprawę ocenia stosownie do art. 80 K.p.a., czy istotne dla sprawy okoliczności zostały udowodnione na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Analiza całokształtu materiału dowodowego zebranego w rozpatrywanej sprawie wskazuje, że odmowa wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. B. w rej ul. B. jest w pełni uzasadniona, bowiem nie zostały spełnione warunki określone w art. 39 ust. 3 w/w ustawy, tj. Spółka nie wykazała, że w przedmiotowej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Spółki, wskazującej na istnienie innych przyczyn zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego niż umieszczanie reklam w pasie drogi, należy stwierdzić, że nie jest to teza przekonująca zwłaszcza w świetle kluczowego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04). Sąd stwierdził w przywołanym orzeczeniu, że "Reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega również na szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m. in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach, tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg miejskich publicznych były i są odpowiedzialne za ochroną wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."

Zdaniem SKO sam cel reklamy, jakim jest zamiar zwrócenia adresatów (kierowców, pieszych) uwagi na przekazywaną treść, a tym samym co najmniej godzenie się przedsiębiorcy wystawiającego reklamę na fakt, że potencjalny adresat może odwrócić uwagę od innych czynności, które w tym czasie wykonuje np. prowadzenie pojazdu, wykonywanie manewru, ewentualnie może osłabić czujność itp. świadczy o istnieniu realnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Już samo to wystarczy do przyjęcia, że reklama umieszczona w pasie drogi, zwłaszcza w ruchliwym punkcie, stwarza z zasady zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co dyskwalifikuje możliwość uznania za "szczególnie uzasadniony przypadek" lokalizację nośników reklamowych w pasie drogowym. Zresztą sama Spółka nie kwestionuje, iż reklamy są jednym z czynników odwracających uwagę kierowców.

Co do zarzutów dotyczących opinii IBDiM znajdującej się w aktach sprawy, kwestionujących ją jako nierzetelnej, subiektywnej oraz zbyt ogólnej, bez wskazania źródeł badań i z tego powodu nie odnoszącej się do przedmiotowej, zindywidualizowanej sprawy – SKO stwierdziło, że znajdująca się w aktach sprawy opinia jest tylko jednym z kilku dowodów podlegających ocenie organu. Opinia IBDiM nie ma waloru opinii biegłego w danej sprawie, ma charakter ekspertyzy opracowanej in abstracto, tj. w celu naświetlenia ogólnego problemu, jakim jest podatność uczestników ruchu, w szczególności kierowców na dekoncentrację pod wpływem czynnika zewnętrznego - reklamy i przewidywane skutki w postaci obniżenia szybkości reakcji. Nie miała ona istotnego wpływu na konkretne rozstrzygnięcie, z uwagi na wskazane wyżej przesłanki, tj. niewykonanie obowiązku ciążącego na wnioskodawcy wykazania, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" usprawiedliwiającym. W rozpatrywanej sprawie istotne są bowiem dowody wskazujące, że chodzi o reklamę umieszczoną w ruchliwym punkcie, tj. o dużym natężeniu ruchu oraz charakterystykę reklamy, skonkretyzowane i zindywidualizowane poprzez dołączenie planu sytuacyjnego reklamy. Jednocześnie chybionym zarzutem jest argument o naruszeniu art. 10 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia Spółce przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji. Skoro bowiem w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji skarżąca szczegółowo odnosi się do treści opinii, to oznacza, że miała okazję zapoznać się w toku instancji, tj. przed wydaniem decyzji w II instancji, a zatem art. 10 kpa nie został naruszony.

Co się zaś tyczy uwag, że ZDM stosuje dyskryminującą praktykę polegającą na tolerowaniu innych funkcjonujących w pasie drogowym nośników reklam SKO stwierdziło, że nie można uznać za przejaw dyskryminacji realizowanie polityki Prezydenta W., polegającej na sukcesywnym porządkowaniu otoczenia dróg zarządzanych przez ten organ. Właściwy organ administracyjny nie nadużywa prawa korzystając z uznaniowego charakteru wydawanych decyzji, bowiem czyni to w granicach przepisów prawa. Konsekwentne odmawianie przedłużania zezwoleń na lokalizację nośników reklamowych w ruchliwych punktach W. wskazuje, że została zachowana równość wobec innych podmiotów. Trzeba także wskazać, że czasowy charakter wydawanych zezwoleń przesądza, że nie ma podstaw do powoływania się na ochronę praw nabytych skoro faktycznie nigdy nie przysługiwało Spółce prawo do zajmowania pasa drogowego na czas nieokreślony, a tylko na czas ściśle określony w zezwoleniu. Spółka korzystała zatem z uzyskanych uprawnień do zajęcia pasa drogi wyłącznie w granicach wynikających z decyzji, a fakt złożenia wniosku świadczy o pełnej świadomości z wynikających z czasowego charakteru decyzji ograniczeń. Nie miała zatem prawa oczekiwać, że organ administracyjny przedłuży zezwolenie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z dnia [...] marca 2008 r. złożył przedsiębiorca wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydenta W. Skarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 38 ust. 1 ustawy prawo o drogach publicznych poprzez niezastosowanie w sprawie,

- art. 39 ust 1 i 3 ustawy prawo o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez błędną ocenę przez organ administracji publicznej materiału zebranego w sprawie oraz brak wszechstronnego zbadania przedmiotowej sprawy,

- art. 80 w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez przyjęcie do akt sprawy dokumentu, który nie został sporządzony przez właściwego biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez K.p.a., który jest jednocześnie jedynym dowodem będącym podstawą rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że lokalizacja przedmiotowej konstrukcji reklamowej została ustalona na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Prezydenta W., na mocy której wydano zezwolenie na umieszczenie nośnika na tym terenie. Usytuowanie tej konstrukcji spełniało wówczas przepisy prawa budowlanego, prawa o drogach publicznych oraz prawa o ruchu drogowym, jak i nadal spełnia wszelkie warunki ze względu na brak zmiany stanu faktycznego i prawnego, umożliwiającego kontynuację korzystania z tego terenu. Według skarżącej, głównym powodem odmowy wydania decyzji odmawiającej wydania ponownego zezwolenia przez organ jest błędne przekonanie organu, że w niniejszej sprawie "podstawę prawną przedmiotowej decyzji stanowi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych". Zdaniem skarżącej, organ w swoim rozstrzygnięciu nie zastosował obowiązujących przepisów i nie dokonał właściwej i całościowej analizy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a w szczególności nie zastosował art. 38 ust. 1 ustawy prawo o drogach publicznych, co jest przyczyną błędnego zastosowania w sprawie art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. W przedmiotowej sytuacji zastosowanie ma - w opinii skarżącego - wyłącznie regulacja zawarta w art. 38 ust. 1 w/w ustawy, ustalająca iż: "istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie." Skarżąca zwróciła uwagę, że powyższa konstrukcja reklamowa istnieje w pasie drogowym od 2006 r. na podstawie pozytywnej decyzji ZDM, który nie widział wówczas żadnych faktycznych, jak i prawnych przeciwwskazań w dobie obowiązywania zarówno programu GAMBIT 2005, jak i Białej Księgi Komisji Europejskiej. Skarżąca stwierdziła ponadto, że składając wniosek o przedłużenie zezwolenia na zajęcie powyższej lokalizacji nie ubiega się po raz pierwszy na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, nie zgłasza zamiaru udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż przedmiotowe zezwolenie zostało już jej raz udzielone w 2006 r. Nadto stwierdziła, że przedmiotowa konstrukcja nie wymaga zlokalizowania, gdyż została już raz zlokalizowana (otrzymała zezwolenie) i nadal istnieje. W związku z tym - zdaniem skarżącej - niewłaściwe jest szukanie przez organ okoliczności uzasadniających w myśl art. 39 ust. 3 w/w ustawy udzielenia zezwolenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", gdyż w niniejszej sprawie nie ma w ogóle zastosowania powoływana regulacja prawna. W opinii skarżącej organ błędnie interpretuje istniejący obiekt jako nie spełniający kryteriów do udzielenia zezwolenia "na zasadzie bardzo rygorystycznego wyjątku", gdyż z zasady w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi prawna przesłanka do szukania uzasadnionych powodów do udzielenia zezwolenia, jako że zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 w/w ustawy przedmiotowe urządzenie reklamowe istnieje w pasie drogowym na podstawie już raz udzielonego zezwolenia w 2006 r., zgodnie z obowiązującym prawem. Skarżąca zwróciła dodatkowo uwagę, że od wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na danym terenie ani stan faktyczny ani prawny nie zmienił się dla powyższej lokalizacji, która niezmiennie spełnia wszelkie wymogi dla jej dalszego funkcjonowania.

Rozwijając zarzut naruszenia przepisów art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., a także w art. 80 zw. z art. 84 K.p.a. skarżąca podniosła, że ZDM wydał decyzję opierając się na dokumentach, które bezpośrednio nie dotyczą lokalizacji konstrukcji reklamowej na ul. B. w rejonie B., a jedynie na dokumentach odnoszących się ogólnie do stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach w całej Polsce. Według skarżącego "Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-20013" Gambit 2005 jest ogólnie pojętą wizją, programem i strategią przyjętą dla zorganizowania bezpieczeństwa ruchu drogowego w kraju. Skarżąca wskazała, że program Gambit jest przewodnikiem do walki z problemem w postaci niebezpiecznego zachowywania się uczestników ruchu oraz niskiej jakości infrastruktury drogowej. W programie tym, który za jeden z głównych celów przyjął zmniejszenie liczby śmiertelnych ofiar wypadków drogowych o 50% w stosunku do 2003 r., wśród szeroko i szczegółowo wymienionych przyczyn wadliwości systemu bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce ani razu nie stwierdzono, że powodem rosnącego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz przyczyną śmiertelnych wypadków jest umiejscowienie reklam w pasie drogowym. Skarżąca podkreśliła, że w programie tym ani razu nie zostało podniesione, że należy ograniczyć ilość wydawanych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pod reklamy ani też nie został zawarty postulat o ograniczeniu ilości dotychczas wydawanych zezwoleń poprzez zmiany stanu faktycznego, będącego przyszłą przyczyną odmowy ich dalszego udzielania lub przedłużania. Jednocześnie podtrzymała stanowisko negujące moc dowodową ekspertyzy IBDiM jako sporządzonej z pominięciem trybu art. 84 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie

Zdaniem organu drugiej instancji powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Decyzja wydana w związku ze złożonym przez Spółkę wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy. W ramach luzu decyzyjnego właściwe organy współuczestniczące w akcie wydania decyzji dokonują swobodnej oceny, czy konkretny przypadek daje podstawy do uznania, że zostały spełnione warunki określone w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj., że zostało wykazane ponad wszelką wątpliwość w postępowaniu administracyjnym, że w niniejszej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Z powołanego wyżej przepisu wynika bowiem, że lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym może nastąpić jedynie na zasadzie bardzo rygorystycznie rozumianego wyjątku, a to z racji na nieprzypadkowe przecież użycie przez ustawodawcę sformułowania: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Językowa wykładnia powyższego sformułowania wskazuje bowiem, że nie wystarczy, aby organ administracji zezwalał na lokalizację w/w obiektów w przypadkach uzasadnionych zwykłymi okolicznościami, lecz jednoznacznie przesądza o tym, aby okoliczności usprawiedliwiające odstąpienie od przedmiotowego zakazu nie prowadziły do naruszenia dóbr chronionych tymi przepisami, tj. funkcjonalności drogi, czy też bezpieczeństwa ruchu drogowego. Gdyby zaś miały stwarzać ryzyko naruszenia powyższych wartości, to co najmniej powinny mieć charakter nadzwyczajny i istotny w tym sensie, że uznanie ich za "szczególnie uzasadnione przypadki", a w konsekwencji wydanie zezwolenia, mogłoby nastąpić tylko w celu ochrony innego, ważniejszego, prawnie chronionego dobra. Rozpatrując tą sprawę SKO w [...], uwzględniając w szczególności konsekwentnie wyrażane stanowisko sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. VI SA/Wa 251/06, wyroku NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1369/06, a przede wszystkim w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt. OSK 1026/04, nie znalazło podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, usprawiedliwiający odstąpienie od zakazu wyrażonego w art. 39 ust. 1 w/w ustawy "dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego".

Odnosząc się natomiast to zarzutu skarżącej, iż w rozpatrywanej sprawie zastosowanie powinien mieć przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, SKO wskazało, iż jest to pogląd błędny, jako że hipoteza wymienionego przepisu obejmuje stan faktyczny, który zaistniał przed dniem wejścia w życie w/w ustawy. Taką wykładnię potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt. III SA/Gd 578/2005, stwierdzając w uzasadnieniu, co następuje: "Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2004 r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.) stanowi w art. 38 ust. 1, że znajdujące się w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten obowiązuje od dnia wejścia ustawy w życie, to jest od 1 października 1985 r. Sformułowanie, że obiekty "mogą pozostać", wskazuje na to, że omawiany przepis ma charakter przejściowy i reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów (...).Przepis zatem stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane."

Przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., a także w art. 80 zw. z art. 84 K.p.a. należało, zdaniem Kolegium, wziąć pod uwagę także inne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza na wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. zasadę szybkości i proporcjonalności: "organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia".

Uwzględniając całokształt reguł postępowania administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny problemu masowych i typowych wniosków rozpatrywanych przez organy administracyjne i nie dopatrzył się naruszenia wymienionych przez skarżącego przepisów w działaniach organów administracyjnych upraszczających postępowania dowodowe w tego rodzaju sprawach. Wyrazem tego są m.in. powoływane wyżej orzeczenia: wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1369/06, oraz wyrok z dnia 2 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04. NSA odwołał się w nich do zasady proporcjonalności (przyjęte działania muszą pozostawać współmierne do obranego celu), która została również wyrażona w art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Wspomniany Europejski Kodeks Dobrej Administracji w art. 18, zalecając obowiązek uzasadnienia decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, dopuszcza jednocześnie - w przypadku dużej liczby jednostek, których dotyczą podobne decyzje - przekazywanie decyzji "wystandaryzowanych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w [...] z dnia z [...] marca 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora ds. Zarządzania w ZDM w [...] (ZDM) z dnia [...] czerwca 2007 r., którą odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. B. w rej. ul. B. w celu umieszczenia w nim urządzenia reklamowego w postaci dwustronnej tablicy o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2.

Skarżąca podniosła w skardze zarzuty o charakterze procesowym, wskazując na naruszenie szeregu przepisów postępowania, a w szczególności art. 6 k.p.a., przepisów kodeksu regulujących postępowanie dowodowe (głównie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.), a także przepisów art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – w kontekście zarzutu nie wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu co do możliwości usytuowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji. Zgłoszono także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. w szczególności art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – przez niezastosowanie w sprawie, oraz art. 39 ust. 3 powołanej ustawy – przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i błędną interpretację.

Przystępując do rozpoznania sprawy, tj. do rozpatrzenia w pierwszej kolejności zarzutów proceduralnych, trzeba z naciskiem podkreślić, że przedmiotem kontrolowanego postępowania nie było ustalenie wpływu lokalizacji reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego w ogóle, a w przedmiotowej lokalizacji w szczególności. Taka tematyka, mająca charakter merytoryczny, związany m.in. z inżynierią i organizacją ruchu drogowego, jeśli ma być opracowana w sposób naukowy wymaga wiadomości specjalnych – według terminologii przyjętej w art. 84 k.p.a., co z całą pewnością nie dokonuje się w ramach postępowania administracyjnego. Jednocześnie ten wpływ jest oczywisty, choć dyskusyjne i trudne jest ustalenie jego stopnia i zakresu w odniesieniu do reklam zlokalizowanych w konkretnym odcinku pasa drogowego. Powstaje w związku z tym szereg pytań, a mianowicie czy w postępowaniu w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele reklamy taki dowód jest w ogóle niezbędny, jaki zakres powinno mieć ewentualne postępowanie dowodowe i kto powinien je przeprowadzić (ciężar dowodu), a następnie – jaki wpływ mogą mieć wyniki badań w tym zakresie na treść podejmowanego rozstrzygnięcia sprawie.

Według oceny skarżącej dopiero bezsporne udowodnienie (m.in. na podstawie materiałów Policji, pełnego postępowania administracyjnego z wizjami lokalnymi i pogłębionymi analizami, a także wiarygodnymi badaniami naukowymi, przeprowadzonymi z całym instrumentarium badawczym) związku przyczynowego między wypadkiem drogowym i określoną reklamą, a także wskazanie nadzwyczajnej ilości takich wypadków w pobliżu tej określonej reklamy może prowadzić do odmowy wydania zezwolenia na usytuowanie nośnika reklamy w pasie drogowym określonej ulicy, w konkretnej lokalizacji. Innymi słowy, zgoda na umieszczenie nośników reklam w pasach drogowych ulic publicznych powinna być zasadą, zaś odmowa takiego ich usytuowania powinna dotyczyć swoistych "czarnych punktów", w których niezbicie i bezspornie wykazano przedstawiony wyżej związek przyczynowy.

Odnosząc się przede wszystkim do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd stwierdził, że SKO w [...] prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej stronie, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX Nr 171170, w którym NSA wskazał, że: " nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie też więc wskazano, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Zarzuty dotyczące opinii pracownika jednostki badawczo-rozwojowej, jaką jest IBDiM, czy biura projektowego (BPRW) nie mają znaczenia dla oceny dokonanego rozstrzygnięcia, skoro uzyskanie przez organ opinii biegłego nie jest obligatoryjne, natomiast dopuszczalne są działania zarządcy drogi zmierzające do eliminacji potencjalnych zagrożeń. Brak jest podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

Stawiając ten zarzut strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta).

Zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/, LEX nr 41643. Podobnie w literaturze prawniczej stwierdza się wprost, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenie o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw "Administracja nie może być tylko bezwolnym wykonawcą prawa (...). Ma ona dość pozostawionej jej swobody, aby nadać nawet bardzo określonej normie nieco zróżnicowaną treść uzależnioną od potrzeb społecznych i sytuacji politycznej. To właśnie nazywamy polityką administracyjną." (red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. Prawnicze, wyd. II, Warszawa 2002, str. 22, za F. Longchamps). W literaturze prawniczej określa się również warunki takiej działalności. "...Stosowanie polityki wobec działalności polegającej na stosowaniu prawa powinno odbywać się pod dwoma jednoczesnymi warunkami: po pierwsze, porządek prawny musi dopuszczać taki wpływ (lub mu nie przeszkadzać), po drugie, wpływ ten może się odbywać wyłącznie wobec stosowania takich norm, które mają odpowiednią budowę, a więc np. wobec norm uznaniowych, norm kierunkowych, norm wskazujących jedynie na możliwość podjęcia działania. Całość tak sformułowanych kryteriów wynika z niemożliwości odstąpienia od realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawnego." (red. J. Boć, Administracja publiczna, wyd. Kolonia Limited 2003, str. 113, a także str. 292 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 366 – 367, za E. Iserzonem).

Jedyną przesłanką pozytywną, od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń wyników badań natężenia ruchu w określonym szczycie (porannym, popołudniowym, wieczornym) natężenia ruchu (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW oraz szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, a także charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny (i projektowany) limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, zwłaszcza w świetle przedstawionych wyżej poglądów piśmiennictwa na rolę biegłego w postępowaniu administracyjnym, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora ZDM, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B., w rejonie ul. B. w W., na cele reklamy. Nie ma też – wbrew twierdzeniom skarżącego – podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. BPRW oraz IBDiM, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. W istocie potwierdzają one proste prawdy, że reklama przydrożna, niosąca podaną w atrakcyjnej formie informację, przyciąga uwagę kierowców, zajmując ich uwagę, a przez to spowalniając ich reakcje w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego i obciążenia ulic tym ruchem.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywoływanego wielokrotnie w rozpoznawanej sprawie, w tym również przez SKO [...], który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. stwierdził, co następuje:"... Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

Trzeba również, odpowiadając na zarzut typowości (braku indywidualizacji) i braku przejrzystości przy wydawaniu przedmiotowych decyzji wskazać, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że stanowisko ZDM, oparte m.in. na wspomnianych wyżej opiniach i ekspertyzach, w kwestii lokalizowania reklam w pasach drogowych ulic W. było odpowiednio wcześniej nagłaśniane, co zresztą skarżąca sama zauważyła (traktując to zresztą jako szykanę). W tej sytuacji trudno udowodnić zarzut nadużywania uprawnień, chyba że uzna się zań proces porządkowania reklamy przyulicznej na obszarze całego W., dotyczący wszystkich firm działających na tym rynku.

Reasumując, uznać trzeba, że konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.

Ponadto powołany wyrok NSA zwraca uwagę na podstawową kwestię, że to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które – jak wskazano wyżej – nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w obu zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego stwierdzić trzeba, że podstawowy zarzut strony sprowadza się do stwierdzenia niewłaściwej podstawy prawnej decyzji – w jej ocenie zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany w podstawie prawnej decyzji art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Ten ostatni przepis mówi bowiem o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, a więc obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, zaś art. 38 ust. 1 ustawy odnosi się do obiektów istniejących (m.in. reklam), które – jak obiekt strony - zostały zlokalizowane wcześniej. Za taką interpretacją, związaną z wyraźnym rozróżnieniem sytuacji polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia, przemawia zarówno fakt posiadania przez stronę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, jak i treść wniosku strony – o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod ten sam nośnik. Według Spółki inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, od przypadku gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej"; przesądza o tym głównie użycie przez ustawodawcę w art. 39 ust. 3 określenia "lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednocześnie Spółka zgadza się z tym, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy zarządca drogi winien zbadać, czy ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Jednak gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy, a więc gdy chodzi o nośnik reklamowy w pasie drogowym, to czy nośnik ten powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Gdy nie zachodzą te negatywne sytuacje skarżąca, jak i inne osoby będące w podobnej sytuacji jak ona, ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie wyda zezwolenie. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 ustawy występuje uznanie administracyjne, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy jest to tzw. decyzja związana.

Sąd w tym składzie nie zgadza się z przedstawionym wywodem skarżącego w całości i praktycznie w odniesieniu do każdej przedstawionej w nim tezy.

W szczególności w ocenie Sądu brak podstaw do rozróżnienia – w odniesieniu do lokalizacji reklam - sytuacji prawnej polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia.

Przepis art. 38 ust. 1 ustawy, w myśl którego "istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie", ma wyraźnie charakter przepisu przejściowego. (tak P. Świątecki, "Drogi publiczne. Praktyczny komentarz do przepisów prawnych.", ZCO, Zielona Góra 2002, str. 126. Według autora "...przepis art. 38 miał być, w zamierzeniu, przepisem przejściowym. Obecnie nie jest dopuszczalne wznoszenie nowych takich obiektów w pasie drogowym."). Twierdzenie, iż o odmiennym charakterze tego przepisu, stanowiącym według skarżącego podstawę do "przedłużania" zezwolenia na umieszczenie reklamy, jest w ocenie Sądu nieporozumieniem. Tym bardziej niewłaściwe jest opieranie takiego twierdzenia na wykładni systematycznej, związanej z zamieszczeniem tego przepisu w rozdziale 4 :"Pas drogowy", a nie w przepisach końcowych. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że w rozdziale 4:"Pas drogowy" ustawy o drogach publicznych zamieszczone zostały przepisy o różnym charakterze, poczynając od określenia odległości granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy (art. 34), przez planowanie rozwoju sieci drogowej, a tym również w aspekcie przestrzennym (art. 35), postępowanie w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu (art. 36), przepisy regulujące opłaty za zajęcie pasa drogowego na różne cele, przejazdu pojazdów nienormatywnych oraz odległości obowiązujących przy umieszczaniu w pobliżu pasa drogowego urządzeń liniowych, a także odległości od zewnętrznych krawędzi jezdni, w jakich powinny być usytuowane obiekty budowlane (art. 43). Wspólną cechą tych wszystkich, tak przecież różnorodnych przepisów jest to, że dotyczą one – właśnie w różny sposób – pasa drogowego. Na tym tle art. 38 miał regulować, właśnie w założeniu, status istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, pod warunkiem, że: 1) obiekty te nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i 2) nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 20, poz. 90, z późn. zm.), w rozdziale 3:"Pasy drogowe" dopuszczała utrzymanie w pasie drogowym takich budynków i urządzeń. Obecnie obowiązująca ustawa o drogach publicznych nie zezwala na lokalizowanie takich urządzeń w pasie drogowym. Przeciwnie, z obowiązującej, ustawowej definicji pasa drogowego, zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy ("pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą") jednoznacznie wynika, że w pasie drogowym ex definitione nie przewiduje się lokalizowania tzw. urządzeń pozakomunikacyjnych; w pasie drogowym mogą być zlokalizowane wyłącznie, poza drogą, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przez drogę ustawa rozumie (art. 4 pkt 2) "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym." Wyjątki od tej zasady wprowadzają dopiero przepisy zawarte w rozdziale 4 ustawy: "Pas drogowy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 578/05, ONSAiWSA nr 6(21)2007, poz. 136, rozważając relację między art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdził, co następuje: "Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) stanowi w art. 38 ust. 1, że znajdujące się w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten obowiązuje od dnia wejścia ustawy w życie, to jest od 1 października 1985 r. Sformułowanie, że obiekty "mogą pozostać wskazuje na to, że omawiany przepis ma charakter przejściowy i reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów (...). Przepis zatem stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane.

Należy także zwrócić uwagę na brzmienie przepisu art. 40 ust. 2 ustawy, w myśl którego zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zezwolenia zatem wymaga "umieszczenie" obiektu budowlanego w pasie drogowym, a nie jego pozostawienie w obrębie tego pasa. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) stanowi ponadto w § 1 ust. 1, że podmiot zajmujący pas drogowy składa przed planowanym zajęciem pasa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zasadą więc jest uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed zajęciem pasa drogowego, polegającym na umieszczeniu obiektu budowlanego w pasie drogowym.

Skoro sama ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zezwala w art. 38 ust. 1 na pozostawienie w pasie drogowym obiektu należącego do skarżącej, zbudowanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to wydanie przez organ administracji decyzji, zezwalającej na zajęcie pasa drogowego było pozbawione podstawy prawnej, ponieważ przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy nie dotyczy obiektów budowlanych istniejących w dniu wejścia wżycie tej ustawy i spełniających warunki wynikające z art. 38 ust. 1."

Tak więc systemowa wykładnia obecnego rozdziału 4 ustawy pozwala stwierdzić, że – po pierwsze – art. 38 ustawy ma charakter przepisu przejściowego, po drugie zaś – podstawowym przepisem odnoszącym się do lokalizacji tzw. obiektów i urządzeń pozakomunikacyjnych, w tym reklam, wprost wymienionych w tym przepisie, jest art. 39 obecnie obowiązującej ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dla pełnej jasności trzeba dodać, że reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 powołanej ustawy jest "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę." Nie jest to zatem sam nośnik informacji wizualnej, ale również odpowiednia konstrukcja.

Przepis art. 39 ust. 1 wprowadza generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, precyzując jednocześnie bliżej ("w szczególności") rodzaj zakazanych działań. Ust. 3 tego przepisu określa dopuszczalność wyjątków od generalnego zakazu – w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Art. 40 stanowi, że również zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, oraz precyzuje jakiego rodzaju działań to zezwolenie może dotyczyć; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu stwierdza się, że zezwolenie takie dotyczy również umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana Spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniona nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i jego elementów, np. ustalonych stawek opłaty, i po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Tym samym skarżąca Spółka nie może powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte tylko z uwagi na fakt, że wcześniej posiadała (a ściślej – jej poprzednik prawny) zezwolenie na lokalizację reklamy w tym samym miejscu. Zezwolenie takie jest bowiem zezwoleniem wydanym tylko na czas ściśle określony. Po upływie takiego okresu zezwolenie traci moc. Dlatego też trafnie organy orzekające w sprawie pominęły jako dowody w sprawie decyzje administracyjne wydawane poprzednio na rzecz strony, gdyż wbrew twierdzeniu strony skarżącej sam fakt wydania tych decyzji wcale nie świadczył o tym, że spełnione zostały przesłanki materialno-prawne niezbędne dla otrzymania kolejnego zezwolenia.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.