Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Powiatu Hajnowskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 16 lutego 2024 r. nr NK-II.4131.37.2024.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę

Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru") zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 16 lutego 2024 r., znak: NK-II.4131.37.2024.AB, stwierdził nieważność uchwały Nr XLIV/361/2024 Rady Powiatu Hajnowskiego z dnia 18 stycznia 2024 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego B.Ł. z powodu utraty prawa wybieralności (dalej: "Uchwała").

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 16 stycznia 2024 r. radny Rady Powiatu Hajnowskiego B.Ł. (dalej: "Radny") złożył pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu radnego.

Z tego powodu Komisarz Wyborczy w Białymstoku II (dalej: "komisarz wyborczy") 23 stycznia 2024 r. wydał postanowienie nr 12/2024 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 542). W § 1 postanowienia wskazano, że stwierdza się wygaśnięcie z dniem 16 stycznia 2024 r. mandatu radnego wybranego do Rady Powiatu Hajnowskiego w okręgu wyborczym nr 1 z listy nr 10 - KW PRAWO I SPRAWIEDLIWOŚĆ, z powodu pisemnego zrzeczenia się mandatu. Postanowienie powyższe nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego.

Tymczasem w dniu 18 stycznia 2024 r. Rada Powiatu Hajnowskiego (dalej: "Rada Powiatu") podjęła Uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu Radnego. Została ona wydana na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. b oraz art. 11 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. 2023 poz. 2406, dalej: "k.w.") w zw. z art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2022 poz. 1526, dalej: "u.s.p.").

Uchwała wpłynęła do Wojewody, działającego jako organu nadzoru, w dniu 19 stycznia 2024 r. i z urzędu poddana została kontroli legalności.

Opisanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym z 16 lutego 2024 r. Wojewoda stwierdził nieważność Uchwały.

W ocenie organu nadzoru Uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. W sposób istotny narusza art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 k.w. z uwagi na stwierdzenie wygaśnięcia mandatu osoby, która w dniu podjęcia uchwały nie była już radnym Rady Powiatu, bowiem jej mandat wygasł z dniem 16 stycznia 2024 r.

Wojewoda przytoczył treść art. 383 § 1 k.w. i wskazał, że wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Podkreślono, że art. 383 § 2a k.w. wskazuje, że wygaśnięcie mandatu radnego z dniem wystąpienia przyczyny, o której mowa w § 1 pkt 1, 4, 5a i 6, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje się do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej. Przepisów art. 247 § 3, art. 279 § 3 oraz art. 364 § 2 nie stosuje się.

Zdaniem organu nadzoru nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy przyczyną wygaśnięcia mandatu radnego jest pisemne zrzeczenie się mandatu, wygaśnięcie to następuje z dniem złożenia pisemnego zrzeczenia się mandatu - w przedmiotowej sprawie z dniem 16 stycznia 2024 r. Tym samym w ocenie Wojewody Rada Powiatu nie mogła stwierdzić wygaśnięcia mandatu radnego w dniu 18 stycznia 2024 r., bowiem w tej dacie nie był on już radnym.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym Powiat Hajnowski (dalej: "Powiat", "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez:

a) nieuprawnione stwierdzenie nieważności Uchwały, w sytuacji gdy Rada Powiatu, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zainicjowanego interpelacją z dnia 18 grudnia 2023 r. i stwierdzeniem zaistnienia przesłanek wygaśnięcia mandatu Radnego, była prawnie zobligowana do podjęcia przedmiotowej uchwały;

b) nieuprawnione stwierdzenie nieważności uchwały argumentowane zrzeczeniem się mandatu przez Radnego z dniem 16 stycznia 2024 r., pomimo że przyczyna wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na utratę prawa wybieralności nastąpiła wcześniej - co najmniej przed datą 18 grudnia 2023 r. - a Uchwała jedynie potwierdziła istniejący stan rzeczy;

c) usankcjonowanie obejścia prawa dokonanego przez Radnego, przejawiającego się w złożeniu oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego w sytuacji pełnej świadomości stanu utraty prawa wybieralności już na czas daleko poprzedzający złożenie takiego oświadczenia;

2) art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 3 u.s.p. poprzez:

a) niedopuszczalne zaniechanie analizy stanu faktycznego i w efekcie prawnego, przejawiające się w pominięciu faktu pierwotnej przyczyny wygaśnięcia mandatu Radnego z uwagi na brak miejsca zamieszkania na terenie Powiatu prowadzący do utraty wybieralności determinującego status radnego, z jednoczesnym uznaniem priorytetu oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu przez radnego - co doprowadziło do wadliwego stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej jedynie potwierdzenie istniejącego stanu rzeczy na datę zdecydowanie wcześniejszą niż zrzeczenie się mandatu;

b) brak zastosowania wykładni systemowej i w efekcie zbagatelizowanie negatywnych skutków, jakie niesie ze sobą stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie gospodarowania finansami publicznymi w kontekście pobierania diet przez radnego w okresie od utraty przez niego prawa wybieralności, tj. po wygaśnięciu jego mandatu;

3) art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 poz. 775, dalej: "k.p.a.") poprzez:

a) wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego zaledwie 3 dni po wszczęciu postępowania nadzorczego, co uniemożliwiło organowi nadzoru należyte wyjaśnienie sprawy, w tym odniesienie się do podstaw i okoliczności związanych z podjęciem uchwały, a także udział organu uchwałodawczego w postępowaniu i odniesienie się do stanu faktycznego i prawnego sprawy (uwzględniając godzinę przesłania rozstrzygnięcia nadzorczego do Rady Powiatu w dniu 16 lutego 2024 r. - 8.33 rano, wskazuje na wydanie rozstrzygnięcia de facto 2 dni po wszczęciu postępowania);

b) instrumentalne postępowanie i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez uprzedniego przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego i wysłuchania strony postępowania, które to czynności były konieczne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego;

c) zaniechanie analizy treści uzasadnienia Uchwały, w którym zostało zawarte szczegółowe przedstawienie stanu faktycznego i prawnego oraz motywów jej podjęcia;

d) opieszałość organu nadzoru i wszczęcie postępowania nadzorczego dopiero w dniu 13 lutego 2024 r., podczas gdy uchwała została mu przekazana w dniu 19 stycznia 2024 r., co w efekcie uniemożliwiło przeprowadzenie rzetelnego postępowania, w tym odebrania wyjaśnień od Rady Powiatu, z uwagi na konieczność rychłego wydania rozstrzygnięcia w związku z upływającym terminem przewidzianym w art. 79 ust. 1 u.s.p.;

e) zaniechanie wezwania do udziału w postępowaniu komisarza wyborczego, co umożliwiłoby prawidłową analizę stanu faktycznego w kontekście pierwotnej przyczyny stanowiącej podstawę wygaśnięcia mandatu - tj. utraty prawa wybieralności;

4) art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i złożenia stosownych wyjaśnień, wniosków, dowodów;

5) art. 79 ust. 3 w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) zaniechanie dokonania należytego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, tak w zakresie faktycznym jak i prawnym, polegające na braku dokładnego zbadania stanu faktycznego i okoliczności towarzyszących podjęciu uchwały, w szczególności przejawiające się w całkowitym pominięciu faktycznej i pierwotnej podstawy wygaśnięcia mandatu radnego, jaką jest utrata prawa wybieralności;

b) sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób daleko odbiegający od zasad prawidłowego konstruowania orzeczeń administracyjnych, przejawiający się daleko idącą lakonicznością w opisie i ocenie stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, wskazujący jednoznacznie na brak dogłębnej analizy przedmiotowej sprawy, w szczególności całkowitym pominięciem faktycznej i pierwotnej przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego, co doprowadziło do nieuprawnionego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego;

c) zupełne pominięcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego kwestii podniesionych w uzasadnieniu uchwały oraz brak ich analizy, co doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o niewłaściwe przesłanki faktyczne i prawne;

6) art. 7 Konstytucji w zw. z art. 79 u.s.p. poprzez:

a) naruszenie zasady praworządności skutkujące wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, polegające na nieuprawnionym zakwestionowaniu istnienia przesłanki wygaśnięcia mandatu w postaci utraty prawa wybieralności, zaistnienie której uczyniło oświadczenie radnego B.Ł. o zrzeczeniu się mandatu radnego za bezprzedmiotowe;

b) naruszenie zasady praworządności, polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały przy jednoczesnym zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia chronologii zaistniałych zdarzeń, szalenie istotnej z punktu widzenia decyzji o ważności podjętej uchwały;

7) art. 79 ust. 1 u.s.p. i art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 383 § 2 k.w., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi pierwotna przesłanka wygaśnięcia mandatu w postaci utraty przez Radnego prawa wybieralności i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o oświadczenie Radnego o zrzeczeniu się mandatu i postanowienie komisarza wyborczego, które w świetle okoliczności niniejszej sprawy należy uznać za bezprzedmiotowe i niewywołujące skutków prawnych;

8) art. 79 ust. 1 u.s.p. i art. 383 § 1 pkt 4 k.w. w zw. z art. 383 § 2a k.w. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w oparciu o postanowienie komisarza wyborczego w Białymstoku II w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na zrzeczenie się przez niego mandatu, w sytuacji uprzedniego wygaśnięcia mandatu Radnego na skutek utraty przez niego prawa wybieralności;

9) art. 383 § 1 pkt 2 k.w. poprzez jego całkowite pominięcie jako właściwej i koniecznej do zastosowania podstawy wygaśnięcia mandatu Radnego z uwagi na utratę prawa wybieralności, co stanowi samoistną przesłankę do zastosowania tego przepisu jako podstawy wygaszenia mandatu przez Radę Powiatu.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości, przeprowadzenie wskazanych dowodów uzupełniających w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 16 lutego 2024 r., stwierdzające nieważność Uchwały Rady Powiatu z dnia 18 stycznia 2024 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego z powodu utraty prawa wybieralności

Jako podstawę prawną zaskarżonego aktu nadzoru powołano art. 79 ust. 1 u.s.p., wedle którego organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu powiatu w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zawarta w art. 79 ust. 1 u.s.p. przesłanka sprzeczności z prawem, warunkująca sankcję nieważności jest pojęciem nieostrym. Zgodnie jednak przyjmuje się, że chodzi tu o sprzeczność oczywistą, bezpośrednią i wyraźną, wynikającą wprost z treści przepisu prawa (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., III OSK 3457/21 – wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne są w bazie orzeczeń CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec zaś faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się jedynie do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa (o czym stanowi art. 79 ust. 4 u.s.p.), przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., jest istotna sprzeczność uchwały z prawem (zob. szersze rozważania w wyroku WSA w Białymstoku z 20 września 2022 r., II SA/Bk 464/22). Przepis art. 79 ust. 3 u.s.p. przewiduje, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia wszystkie ww. wymogi.

Przechodząc zaś do głównego przedmiotu sporu wskazać należy, że stosownie do treści art. 383 § 1 k.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku:

1) śmierci;

2) utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów;

3) odmowy złożenia ślubowania;

4) pisemnego zrzeczenia się mandatu;

5) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności;

5a) objęcia urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej;

6) wyboru na wójta, posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego;

7) niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym.

Stosownie do § 2 wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Z kolei w § 2a ustawodawca przewidział, że wygaśnięcie mandatu radnego z dniem wystąpienia przyczyny, o której mowa w § 1 pkt 1, 4, 5a i 6, stwierdza niezwłocznie komisarz wyborczy w drodze postanowienia. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje się do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej. Przepisów art. 247 § 3, art. 279 § 3 oraz art. 364 § 2 nie stosuje się.

Odnośnie normy prawnej uregulowanej w art. 383 § 2a k.w. wyjaśnienia wymaga, że mandat wygasa z chwilą zrzeczenia się, a postanowienie komisarza wyborczego potwierdza tylko zaistniały stan (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2019 r., VIII SA/Wa 831/19). Stanowisko to potwierdza również piśmiennictwo, gdzie wskazuje się, że oświadczenie organu zawarte w akcie stwierdzającym wygaśnięcie mandatu – zawierające potwierdzenie wystąpienia tych okoliczności w odniesieniu do konkretnej osoby (radnego) – jest oświadczeniem wiedzy, a nie woli. Mandat radnego ustaje z mocy prawa, a nie z woli podmiotu podejmującego akt o jego wygaśnięciu, co powoduje, że postanowieniu komisarza stwierdzającemu wygaśnięcie mandatu przypisuje się charakter aktu deklaratoryjnego (zob. A. Wierzbica, Przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego wymagające potwierdzenia postanowieniem komisarza wyborczego i charakter prawny takiego postanowienia [w:] Wygaśnięcie mandatu radnego, Warszawa 2022, LEX/el. oraz cyt. tam M. Gurdek, Utrata mandatu radnego, ST 2012/10, s. 28–39, a także M. Gurdek, Wybory uzupełniające do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, ST 2012/4, s. 40). W orzecznictwie także wskazuje się, że mandat wygasa z chwilą złożenia w przepisanej formie oświadczenia o jego zrzeczeniu się. Rezygnacja ze sprawowania tego mandatu uzależniona została od woli samego radnego, od którego woli uwarunkowane było również kandydowanie do konkretnego organu (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 13 listopada 2012 r., IV SA/Gl 569/12).

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że charakter przesłanek wygaśnięcia mandatu z art. 383 § 2 i § 2a k.w. jest odmienny. Norma wskazana w § 2a k.w. przewiduje, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu należy do kompetencji komisarza wyborczego. Przy czym z woli ustawodawcy wygaśnięcie mandatu radnego następuje "z dniem wystąpienia przyczyny", o której mowa w § 1 pkt 1, 4, 5a i 6. Sąd podziela pogląd Wojewody, że choć w każdym przypadku określonym w art. 383 § 1 k.w. mandat radnego wygasa z mocy prawa, a więc fakt ten nie jest uzależniony od woli rady lub komisarza wyborczego, to jednak nie oznacza to, że skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego zawsze nastąpi "z dniem wystąpienia przyczyny". Przeczy temu literalne zestawienie treści art. 383 § 2 i § 2a k.w. Tylko bowiem w § 2a, a więc w sytuacji wystąpienia przyczyny, o której mowa w § 1 pkt 1, 4, 5a i 6, przepis prawa przewiduje, że wygaśnięcie mandatu następuje "z dniem wystąpienia przyczyny". Inaczej rzecz się ma w przypadkach określonych w art. 383 § 2 k.w., a zatem m.in. wtedy, gdy kodeks wyborczy przewiduje, że mandat radnego wygasa w przypadku utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W ocenie Sądu nieprzewidzenie przez ustawodawcę w przepisie § 2, że rada stwierdza wygaśnięcie mandatu "z dniem wystąpienia przyczyny" było świadomym zabiegiem legislacyjnym i miało na celu, aby wygaśnięcie mandatu w sytuacjach tam opisanych zmaterializowało się w pełni dopiero z chwilą uprawomocnienia się uchwały rady (powiatu). W tym kontekście aktualne pozostaje stwierdzenie wyrażone przez NSA na gruncie poprzedniego stanu prawnego, że "Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu z mocy prawa spełnia funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną radnego i przez to służy ochronie interesów zarówno radnego, jak i rady. Brak takiej uchwały jednak sprawia, że konsekwencje pewnych zdarzeń, przewidziane wprost przez ustawodawcę, pozostają w zawieszeniu. Dopiero uchwała o wygaśnięciu mandatu pozwala zmaterializować się w pełni woli ustawodawcy (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00).

Sąd zauważa, że takie rozwiązanie prawne ma istotny walor praktyczny, gdyż na kanwie niniejszej sprawy stwierdzenie, w którym momencie doszło do utraty przez Radnego prawa wybieralności wskutek zamieszkania poza obszarem Powiatu (względnie czy stan ten trwał od dnia wyboru, na co zdaje się wskazywać Rada w uzasadnieniu Uchwały) byłoby trudne do wykazania w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Ponadto, nawet gdyby możliwe było precyzyjne ustalenie daty zaistnienia tej przesłanki wygaśnięcia mandatu, należy wziąć pod rozwagę konsekwencje, jakie powoduje wygaśnięcie mandatu w kontekście realizacji zasady pewności obrotu prawnego oraz ważności decyzji i rozstrzygnięć podejmowanych przez organ nieuprawniony (por. A. Rytel-Warzocha, Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, LEX/el. 2014, teza 1). Dlatego też rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę jawi się jako racjonalne i przemyślane.

Podsumowując powyższe wywody stwierdzić należy, że mandat Radnego wygasł z mocy prawa z chwilą zrzeczenia się, a ściślej rzecz ujmując z chwilą doręczenia pisma o rezygnacji przewodniczącemu rady, albo innej osobie upoważnionej do odbierania skierowanej do niego korespondencji (zob. wyrok NSA z 3 czerwca 2009 r., II OSK 384/09). Brak jest podstaw do twierdzenia, że przed 18 stycznia 2024 r. nie mogło nastąpić zrzeczenie się. Postanowienie komisarza wyborczego z 23 stycznia 2024 r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu miało zaś jedynie charakter deklaratoryjny. Radny utracił zatem mandat przedstawicielski 16 stycznia 2024 r.

Powyższa konkluzja oraz wcześniejsze rozważania prawne prowadzą do kluczowego dla niniejszej sprawy wniosku, że Rada Powiatu nie mogła podjąć uchwały o wygaśnięciu mandatu Radnego w dniu 18 stycznia 2024 r., ponieważ Radny nie sprawował już wówczas tej funkcji.

Skarżący podnosi, że przyczyna wygaśnięcia mandatu Radnego z uwagi na utratę prawa wybieralności nastąpiła wcześniej - co najmniej przed 18 grudnia 2023 r. W tym aspekcie podkreślić trzeba, że data zaistnienia przesłanki wygaśnięcia mandatu powinna zostać dokładnie określona w treści uchwały. Nie może bowiem zaistnieć sytuacja, w której nie jest znany konkretny dzień wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Ustalenie tej daty jest obowiązkowe z uwagi na konieczność ochrony sytuacji prawnej zarówno radnego, jak i organu stanowiącego, a także ze względu na dbałość o pewność obrotu prawnego. Tymczasem Rada Powiatu ograniczyła się jedynie do sformułowania w § 1 Uchwały, że: "Stwierdza się wygaśnięcie mandatu Radnego Powiatu Hajnowskiego Pana B.Ł. z powodu utraty prawa wybieralności". Ponadto, jak to wyżej podkreślono, wygaśnięcie mandatu w sytuacjach określonych w art. 383 § 2 k.w. materializuje się dopiero z chwilą uprawomocnienia się uchwały rady (powiatu).

Nie jest więc tak, jak twierdzi Skarżący, że organ nadzoru uznał przesłankę z art. 383 § 1 pkt 4 k.w. za ważniejszą od tej z pkt 2, a w konsekwencji nadał jej "priorytet". Takie wartościowanie jest niemożliwe w tym sensie, że przesłanki te nie są ze sobą powiązane i występują niezależnie, a zatem nie ma racji bytu szukanie pomiędzy nimi tego rodzaju relacji. Z puntu widzenia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miała zaś chronologia zaistniałych zdarzeń. Niezasadny jest też zarzut sprowadzający się do stwierdzenia, że Wojewoda pominął "pierwotną przyczynę wygaśnięcia mandatu" i uznał priorytet oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu przez Radnego. Nie sposób bowiem uznać jakoby przesłanka wygaśnięcia mandatu w postaci utraty prawa wybieralności wystąpiła przed zrzeczeniem się mandatu, albowiem jeszcze raz powtórzyć należy, że dla swojej skuteczności musi zostać ona potwierdzona uchwałą rady powiatu, co nastąpiło 18 stycznia 2024 r.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 79 u.s.p. podkreślenia wymaga, że ani organ nadzorczy ani Sąd nie stwierdziły, że nie zaistniała przesłanka wygaśnięcia mandatu w postaci utraty prawa wybieralności poprzez zamieszkanie poza obszarem Powiatu, lecz fakt, że Rada Powiatu podjęła uchwałę w tym przedmiocie 18 stycznia 2024 r., a zatem już po zrzeczeniu się mandatu przez Radnego.

Skarżący powołuje się na interpelację z 18 grudnia 2023 r. informującą o zamieszkiwaniu przez Radnego poza terenem Powiatu. W ocenie Sądu powyższe wystąpienie co najwyżej zainicjowało procedurę mającą na celu ustalenie, czy rzeczywiście taka sytuacja miała miejsce. Interpelacja stanowiła zatem swego rodzaju impuls dla dokonania przez Radę Powiatu stosownych ustaleń. Tym bardziej, że nie pada w niej stwierdzenie o zaistnieniu przesłanki wygaśnięcia mandatu, a ponadto dotyczyła ona także radnego M.G. (k. 17 akt sądowych).

Nie mógł również odnieść skutku zarzut zbagatelizowania negatywnych skutków, jakie niesie stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie gospodarowania finansami publicznymi w kontekście pobierania diet przez radnego w okresie od utraty przez niego prawa wybieralności. Zarzut ten nie do końca jawi się jako zrozumiały, zwłaszcza że nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi. Niemniej jednak wydaje się, że Skarżący zmierza do wykazania, że stwierdzenie nieważności Uchwały uniemożliwia mu wyegzekwowanie nienależnie pobranych (w jego ocenie) diet przez Radnego. W tym aspekcie Sąd pragnie zaznaczyć, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, tj. sprawności, celowości działania czy też gospodarności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 grudnia 2017 r., II SA/Bd 1076/17). Marginalnie warto zauważyć, że skoro Rada Powiatu nie ustaliła dokładnej daty wygaśnięcia mandatu, to – przyjmując punkt widzenia Skarżącego – obliczanie wysokości nienależnie pobranych diet byłoby i tak niemożliwie.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 7 k.p.a. W pełni uzasadniona jest argumentacja organu nadzorczego, że analiza Uchwały rozpoczęła się nie z dniem wszczęcia postępowania nadzorczego (13 lutego 2024 r.), ale z dniem jej wpłynięcia do organu, tj. 19 stycznia 2024 r. Zanim bowiem dojdzie do wszczęcia postępowania nadzorczego Wojewoda powinien szczegółowo przeanalizować uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem. A zatem należy przyjąć, że z chwilą wszczęcia postępowania Wojewoda dysponował już wiedzą wystarczającą dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Dlatego też wydanie zaskarżonego aktu nadzoru 3 dni od wszczęcia postępowania nie sposób poczytywać za naruszenie art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 7 k.p.a. czy też za przejaw opieszałości organu. Co również istotne w tym aspekcie, rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia Uchwały.

Nie budzi wątpliwości, że stosownie do art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. art. 10 § 1 i 61 § 4 k.p.a. organ nadzoru był zobowiązany do zawiadomienia Rady Powiatu o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały oraz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym umożliwienia radzie zajęcia stanowiska. Sąd podziela jednakże prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nawet nieprawidłowe lub zbyt późne zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego nie decyduje o prawidłowości samego rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok WSA w Kielcach z 14 maja 2015 roku, II SA/Ke 339/15). Istotne jest bowiem to, czy późne (bądź nawet jego brak) zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawiło stronę możliwości uczestniczenia w postępowaniu i czy miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zarzut ten może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05; z 16 października 2007 r., I OSK 1192/06; z 21 lipca 2010 r., II OSK 881/10). Aby taka sytuacja miała miejsce, wskazanemu uchybieniu towarzyszyć musi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania (por. wyrok NSA z 15 maja 2003 r., I SA/Gd 199/00 i uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04). Jak trafnie wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z 17 lutego 2021 r., II SA/Gl 1299/20, strona powinna wykazać, że zawiadomienie jej w niewłaściwym czasie o wszczęciu postępowania nadzorczego, uniemożliwiło jej dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenie dokumentu, czy wyjaśnień co do faktów nieznanych organowi nadzoru), która to dodatkowo miałaby jeszcze wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu krótki czas trwania postępowania nadzorczego nie doprowadził do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Skarżący nie wykazał, w jaki sposób doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania trzy dni przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego i brak złożenia przez niego wyjaśnień miało wpływ na końcowe rozstrzygnięcie prowadzonego postępowania nadzorczego.

Odnosząc się zaś do podnoszonych w skardze kwestii dowodowych wskazać trzeba, że udział w postępowaniu komisarza wyborczego, wyjaśnienia Rady Powiatu czy też dokumenty załączone do skargi (interpelacja radnego R.O., wyjaśnienia Radnego oraz jego oświadczenie z 2 stycznia 2024 r.) nie mogłyby wpłynąć na wydane przez Wojewodę rozstrzygnięcie nadzorcze. Co więcej, komisarz wyborczy nie jest stroną ani w postępowaniu nadzorczym ani sądowym. W sprawie niniejszej doszło do naruszenia przez Radę Powiatu przepisów prawa w taki sposób, że ani ww. dowody ani też dodatkowe wyjaśnienia Skarżącego nie spowodowałyby odmiennego rozstrzygnięcia. Kluczowy materiał dowodowy stanowiło bowiem postanowienie komisarza wyborczego z 23 stycznia 2024 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego oraz Uchwała Rady Powiatu.

Co istotne, postanowienie komisarza wyborczego zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego (poz. 542) i nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Organ nadzoru nie jest w żadnej mierze kompetentny do oceny prawnej tego aktu, a tym bardziej do przesądzania o jego istnieniu w obrocie prawnym. Na mocy art. 383 § 2a k.w. komisarz wyborczy jest wyłącznym organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w przypadku zaistnienia przesłanki pisemnego zrzeczenia się mandatu. W tym sensie postanowienie komisarza wyborczego było dla Wojewody wiążące. Nie ma więc racji Skarżący podnosząc, że postanowienie to jest bezprzedmiotowe. Ponadto zwrócić należy uwagę na fakt, że w obrocie prawnym może funkcjonować tylko jeden akt prawny regulujący kwestię wygaśnięcia mandatu radnego. Niedopuszczalna byłaby zatem sytuacja obowiązywania jednocześnie Uchwały oraz postanowienia komisarza wyborczego.

Badając zaskarżone rozstrzygnięcie także w zakresie wykraczającym poza podniesione w skardze zarzuty Sąd nie dostrzegł uchybień, które zadecydowałyby o konieczności jego uchylenia.

Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 poz. 935), skargę oddalił.