Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. Sp. k. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 22 lipca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej [...] Sp. z o. o. Sp. k. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 25 października 2016r., nr [...] Wojewoda (powoływany dalej jako "Wojewoda") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej jako "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 22 lipca 2016r. [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 22 lutego 2013r. Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. poz. 243, poz.1623; dalej jako "P.b."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. Ł. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego z funkcją agroturystyczną wraz z infrastrukturą techniczną i zbiornikiem bezodpływowym jako obiektem tymczasowym na nieruchomości w rejonie ul. [...] i [...] w P., jako II etap inwestycji obejmującej w całości rozbudowę stadniny koni przedstawionej na projekcie zagospodarowania terenu – działki nr [...], [...], części działek [...], [...], działki [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb S..

Pismem z dnia 1 czerwca 2016r. [...] Sp. z o.o. Sp. k. w P. wniosła o przeniesienie wyżej opisanej decyzji na swoją rzecz. Pismem z dnia 17 czerwca 2016r. wnioskodawca [...] sp. z o.o.sp. k. został wezwany do złożenia dokumentu potwierdzającego, że strona na rzecz której ma być przeniesiona decyzja jest posiadaczem gospodarstwa rolnego tj. gruntów rolnych lub leśnych o powierzchni ponad 1 ha, co skutkuje prawem do budowy zagrody. W dniu 24 czerwca 2016r. wnioskodawca poinformował, że jest właścicielem gruntów rolnych położonych w miejscowości Ż., gmina K., powiat poznański, do pisma dołączono odpis zupełny prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej.

Decyzją z dnia 22 lipca 2016r., nr [...] na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 40 ust. 1 oraz art.80 P.b. Prezydent Miasta P. odmówił przeniesienia pozwolenia z dnia 22 lutego 2013r., nr [...] z J. Ł. na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp. k. ul. [...]. M. [...] w P..

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana na rzecz J. Ł. prowadzącego gospodarstwo rolne i podlegającego ubezpieczeniu społecznemu rolników. Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego będącej elementem zagrody rolniczej wydana została na rzecz osoby, która posiadała gospodarstwo rolne na terenie tutejszej gminy, osoba ubiegająca się o przeniesienie praw z powyższej decyzji pozwolenia na budowę na swoją rzecz winna spełniać także te wymagania. Ponadto firma [...] Sp. z o.o. Sp. k. jest osoba prawną, a teren inwestycji położony jest na terenie zabudowy zagrodowej. Trudno więc uznać, że spółka z o.o. prowadzi rodzinne gospodarstwo rolne, tak jak rolnik indywidualny. Nadto jeśli decyzja zostałaby przeniesiona, to budowa powyższego budynku gospodarczo-garażowego w ocenie organu, nie stworzy funkcjonalnej całości gospodarczej z gruntami rolnymi położonymi w innej gminie, w odległości około 20 km od P.. Zatem spółka [...] nie wypełnia wszystkich warunków wynikających z decyzji nr [...] z dnia 22 lutego 2013r. o pozwoleniu na budowę obiektu zagrodowego, a w związku z tym nie zostały spełnione warunki z art.40 ust.1 P.b., konieczne do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. Sp. k. domagała się jej uchylenia, nie zgadzając się z jej treścią.

Decyzją z dnia 25 października 2016r., nr [...] Wojewoda – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Organ II instancji stwierdził, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest charakter zabudowy na rozpatrywanym terenie. Badając przedmiotową sprawę należało odwołać się do zapisów Uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 22 maja 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w P.- część B "Otoczenie Jeziora S." (Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr [...]). Obszar inwestycji należy do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2 Kz-RM (teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych lub hodowlanych w klinie zieleni, o których mowa w § 21). W świetle zapisu § 21 ust.2 pkt 1 miejscowego planu, na rozpatrywanym terenie (2Kz-RM), dopuszcza się lokalizację obiektów służących do prowadzenia gospodarstwa rolnego lub hodowlanego z usługami agroturystycznymi, w szczególności do prowadzenia hodowli, wypożyczania i ujeżdżania koni, nauki jazdy konnej, hotelu dla koni. Zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz.1422) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych. Przyjmuje się, iż zabudowa zagrodowa to ogół zabudowań z domem mieszkalnym, znajdujących się na podwórzu należącym do jednego rolnika. W wskazanym rozporządzeniu mowa jest o gospodarstwach rodzinnych co oznacza, iż prowadzącym takie gospodarstwo jest osoba fizyczna – rolnik indywidualny. W myśl art.5 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2012r., poz.803 ze zm.) za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300ha. Z kolei zgodnie z art.6 ust.1 ww ustawy, za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadząca przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Mając te okoliczności na uwadze oraz ustalenia planu miejscowego, organ stwierdził, że tylko rolnik indywidualny może prowadzić działalność agroturystyczną jako uzupełniającą dla funkcji podstawowej. Inwestor – J. Ł. przedstawił zaświadczenie o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Nowego potencjalnego inwestora - [...] sp. z o.o. sp. k. nie można uznać za rolnika indywidualnego prowadzącego rodzinne gospodarstwo rolne lub hodowlane. W KRS określono przedmiot działalności spółki bez związku z produkcją rolniczą. Skoro w ustawie Prawo budowalne brak jest szczegółowych regulacji dotyczących warunków realizacji inwestycji na terenach gospodarstw rolnych, organ administracji architektoniczno-budowlanej winien posiłkowo stosować w tej sprawie przepisy innych aktów, w tym ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o.o. Sp. k. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie: art. 40 ust. 1 P.b. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie oraz dowolne przyjęcie przez organ, że w sprawie nie zachodzą przesłanki warunkujące prawo przeniesienia pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowe ustalenia powinny prowadzić do odmiennych wniosków;

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zaznaczyła też, że art. 40 ust. 1 P.b. wymaga przedłożenia wniosku o przepisanie pozwolenia na budowę, zgody obecnego inwestora o przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz nowego inwestora, oświadczenie nowego inwestora, iż przejmuje on wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nowego inwestora, co nie było kwestionowane. Wymagania te zostały spełnione, w związku z powyższym skarżąca za bezzasadną uznała odmowę przeniesienia decyzji. W jej ocenie art. 40 ust. 1 P.b. nie odnosi się do przepisów odrębnych warunkujących zabudowę na terenach rolnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu jednak z innych powodów niż w niej wskazano.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 1 P.b. przewidujący, że organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 P.b. (decyzję udzielającą pozwolenia na budowę), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę uzależniona jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek. Dwie pierwsze dotyczą zgody osoby na której rzecz została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę na przeniesienie decyzji oraz zgody osoby na rzecz której przeniesiona ma zostać decyzja. Trzecim warunkiem jest przedstawienie przez osobę, na które przeniesione ma zostać pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zaznaczyć należy, że instytucja przeniesienia pozwolenia na budowę stosowana jest wówczas, gdy poza osobą inwestora elementy stanu faktycznego sprawy, w której pozwolenie zostało wydane, nie ulegają zmianie (A Ostrowska, [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 393). Tym samym organ architektoniczno-budowlany rozpoznając wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę nie może nie dostrzegać innych uwarunkowań związanych z uzyskanym pozwoleniem na budowę dla konkretnego rodzaju inwestycji.

W poglądach doktryny przyjmuje się, że organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygający o przeniesieniu pozwolenia na budowę powinien odmówić przeniesienia, jeżeli z materiału dowodowego wynika, że uwzględnienie wniosku spowodowałoby obejście przepisów prawa, np. w sytuacji gdy inwestor zwraca się z wnioskiem o przeniesienie pozwolenia na budowę w części, a pozostawałoby to w kolizji z normami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji. Rozstrzygnięcie o odmowie przeniesienia pozwolenia na budowę będzie również konieczne, jeżeli organ ustali, że w wyniku przeniesienia pozwolenia osoba, na którą zostałaby ona dokonana, takiego pozwolenia w normalnym trybie nie mogłaby uzyskać. Wydanie decyzji przez organ w tego rodzaju przypadkach prowadziłoby do obejścia prawa, a także do naruszenia konstytucyjnych zasad praworządności i legalizmu (zob. A. Kosicki [w:] M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2016, s. 446).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda uznał za niedopuszczalne dokonanie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę z tego to powodu, że skarżąca spółka nie jest rolnikiem indywidualnym prowadzącym gospodarstwo rolne lub hodowlane, a tylko rolnik może prowadzić działalność agroturystyczną. Poprzedni inwestor podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników i dlatego uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę. Z taka argumentacją organów nie sposób się zgodzić. Przedmiotem decyzji pozwolenia na budowę jest budowa budynku gospodarczo-garażowego z funkcją agroturystyczną wraz z infrastrukturą techniczną, jako II etap inwestycji obejmującej w całości rozbudowę stadniny koni w obrębie S.. Na terenie dla którego przewidziano inwestycję obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia 22 maja 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego KLINA ZIELENI" w P. – część B "Otoczenie Jeziora S."

Zmiana inwestora w trybie art.40 P.b. to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem, a mianowicie :

1) osoba na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę, musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością;

2) zgoda strony na rzecz której pozwolenie zostało wydane;

3) osoba na rzecz której ma być przeniesiona decyzja musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Żadna z powyższych przesłanek warunkujących przeniesienie pozwolenia na budowę nie dotyczy interesów właściciela działki, na której inwestor ma pozwolenie na budowę, ani interesom tym nie zagraża. W ocenie Sądu przedmiotowej sprawie powyższe warunki zostały spełnione. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do badania, czy skarżąca – na którą przenoszone jest pozwolenie na budowę jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę nie jest też uprawniony do badania kwalifikacji rolniczych inwestora. Zaznaczyć trzeba bowiem, że w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego nie reguluje praw i obowiązków jednostek w sferze prawa budowlanego. Jej zakres przedmiotowy uregulowany w art. 1 u.k.u.r. jest wyraźnie odmienny ("Ustawa określa zasady kształtowania ustroju rolnego państwa przez: 1) poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych; 2) przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych; 3) zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach"). (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po [...] oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu [...]; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wyżej zasygnalizowano, nie oznacza to jednak, że organ pozbawiony jest możliwości badania, czy przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie będzie prowadzić do obejścia prawa – a w analizowanym przypadku: spowodowania czy w wyniku przeniesienia pozwolenia na budowę inwestycja, której to przeniesienie dotyczy, w dalszym ciągu będzie spełniała warunki w niej zawarte. Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że decyzją z dnia 22 lutego 2013r. zostało udzielone J. Ł. pozwolenie na budowę budynku gospodarczo-garażowego z funkcją agroturystyczną wraz z infrastrukturą techniczną i zbiornikiem bezodpływowym jako obiektem tymczasowym na nieruchomości nr [...], jako II etap inwestycji obejmującej w całości rozbudowę stadniny koni. Z zebranej dokumentacji wywieść można, że działka o nr [...] (jak i działki sąsiednie, na których realizowana jest inwestycja) leży na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym lub hodowlanym w klinie zieleni. Do wniosku o przeniesienie decyzji Prezydenta z dnia 22 lutego 2013r., [...] Sp. z o.o. Sp. k. załączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działki o nr [...]. Niewątpliwie przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wiąże się z uprzednim przeniesieniem prawa własności nieruchomości.

Powyższej okoliczności organ nie ustalił, nietrafnie koncentrując postępowanie na kwestiach podmiotowych związanych z posiadaniem przez [...} S. k. statusu rolnika w myśl przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. W niniejszej sprawie przedmiotem badania organu powinna być nie tyle okoliczność, czy [...] Sp. z o.o. Sp. k. jest rolnikiem, a to, czy w wyniku przeniesienia pozwolenia na budowę inwestycja, której to przeniesienie dotyczy, w dalszym ciągu będzie mogła być kwalifikowana jako budynek gospodarczo-garażowy z funkcją agroturystyczną "wchodzący w skład gospodarstwa rolnego". W świetle powyższego należy zweryfikować, czy żądanie przeniesienia pozwolenia na budowę z J. Ł. na [...] nie niweczy funkcjonalnego związku inwestycji z istniejącym gospodarstwem agroturystycznym, zważywszy że inwestycja została dopuszczona jako budynek gospodarczo-garażowy wchodzący w skład gospodarstwa agroturystycznego, w istocie jako jego rozbudowa. O istnieniu opisanego wyżej funkcjonalnego związku może świadczyć całokształt relacji pomiędzy projektowanym budynkiem a gospodarstwem agroturystycznym – rozbudowywaną stadniną koni. Należy mieć na względzie, że zmiana inwestora w trybie art.40 P.b. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Również wymogi zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie są warunkami, do których odsyła art.40 P.b. Treść art.40 P.b. jest jasna i precyzyjnie wskazuje przesłanki jego zastosowania.

Decyzja wydana na podstawie art.40 P.b. jest decyzją związaną, a więc organ, który wydał pozwolenie na budowę jest zobowiązany do jej przeniesienia na rzecz innego podmiotu o ile tylko zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki. W konsekwencji organ administracyjny nie może odmówić przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli tylko wnioskodawca przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę i złoży oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a osoba uprawniona z decyzji będącej przedmiotem przeniesienia wyrazi zgodę na przeniesienie uprawnień wynikających z tej decyzji na inny podmiot. Ponieważ przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się tylko ze zmianą jednego z jej elementów tj. zmianą podmiotową o stronie adresata decyzji, to postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy administracyjne jest ograniczone wyłącznie do ustalenia istnienia przesłanek z art.40 P.b., a jego stronami są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji (art.40 ust.3 P.b.).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 718) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 22 lipca 2016r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.