Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku A. B. z dnia 14 września 2018 r. o udzielenie zabezpieczenia przed wniesieniem odwołania od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 331/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych postanawia oddalić wniosek

W piśmie z dnia 14 września 2018 r. A. B. złożył wniosek o udzielenie zabezpieczenia przed wszczęciem postępowania o uchylenie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 331/2018 (dalej: KRS lub Rada) w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych.

A. B. wniósł o udzielenie zabezpieczenia roszczenia o uchylenie uchwały KRS z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 331/2018, kształtującej prawo podmiotowe polegające na dostępie do służby publicznej na równych warunkach, poprzez:

a) wstrzymanie skuteczności uchwały KRS z dnia 28 sierpnia 2018 r. w całości, prowadzące do: (i) ustanowienia ogólnego zakazu uwzględniania i respektowania w obrocie prawnym skutków, które w świetle obowiązującego prawa mogą być wiązane z zaskarżoną uchwałą (co będzie służyło niedopuszczeniu do urzeczywistnienia się tych skutków), a w efekcie do (ii) stworzenia stanu, w którym zaskarżona uchwała (nawet mimo przyjęcia jej prawomocności - por. art. 43 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 1b ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa – Dz. U. z 2018 r. poz. 389 ze zm., powoływanej dalej jako: ustawa o KRS) nie będzie wywoływała przewidzianych dla niej skutków prawnych w okresie przejściowym do chwili zakończenia postępowania w niniejszej sprawie, przy czym jako alternatywną podstawę prawną powyższego żądania wnioskodawca z ostrożności wskazał art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) w zw. z art. 15 § 1 pkt 5 i § 2 p.p.s.a.,

b) unormowanie praw i obowiązków uczestników niniejszego postępowania, tj. wnioskodawcy oraz pozostałych uczestników, na czas trwania postępowania odwoławczego, poprzez (i) nakazanie powstrzymania się KRS od przekazania uchwały Prezydentowi, (ii) zakazanie każdemu z pozostałych uczestników odebrania aktu powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (art. 33 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym – Dz. U. z 2018 r. poz. 5 ze zm.), (iii) zgłoszenia się w celu objęcia stanowiska sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej (art. 33 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym) oraz (iv) złożenia ślubowania wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (art. 34 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym) - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie (art. 755 § 1 pkt 1 z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego – Dz. U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.c. - w zw. z art. 730 - 738 k.p.c. oraz w zw. z art. 391 § 1 i art. 398 21 k.p.c. oraz art. 44 ust. 3 ustawy o KRS).

Ponadto wnioskodawca wniósł o rozpoznanie wniosku bezzwłocznie, jednak nie później niż w terminie jednego tygodnia od daty jego złożenia o wyznaczenie dwutygodniowego terminu do złożenia odwołania od uchwały KRS z dnia 28 sierpnia 2018 r. o zaopatrzenie postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia wzmianką o wykonalności przez Przewodniczącego KRS z urzędu oraz doręczenie w tej postaci orzeczenia wnioskodawcy oraz KRS a także o orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu A. B. podniósł, że wnioskiem z dnia 27 lipca 2018 r. zgłosił swoją kandydaturę na wolne stanowisko Sędziego Sądu Najwyższego - Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. W dniu 28 sierpnia 2018 r. Krajowa Rada Sądownictwa podjęła uchwałę nr 331/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. W dacie złożenia wniosku o udzielenie zabezpieczenia KRS nie doręczyła wnioskodawcy tej uchwały, opóźniając w ten sposób możliwość wniesienia odwołania przez wnioskodawcę do czasu przedstawienia jej Prezydentowi.

Wnioskodawca przedstawił następnie zarzuty kierowane pod adresem uchwały z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 331/2018 dotyczące: wydania przez Prezydenta obwieszczenia o liczbie przewidzianych do objęcia stanowisk sędziego Sądu Najwyższego bez wymaganej kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów; wadliwego składu KRS, której wybór został dokonany z naruszeniem konstytucyjnych zasad podziału i równowagi władz (art. 10 Konstytucji RP) oraz niezależności sądownictwa (art. 173 Konstytucji RP); uniemożliwienia wnioskodawcy czynnego (pełnego) udziału w postępowaniu przed Radą; niezgodności art. 44 ust. 1b i ust. 4 ustawy o KRS z art. 2 Konstytucji RP wskutek zmiany przepisów w toku postępowania ze skutkiem natychmiastowego działania prawa nowego; niezgodności art. 44 ust. 1b i ust. 4 ustawy o KRS z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, z art. 60, z art. 77 ust. 2 i z art. 173 Konstytucji RP; niezgodności przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej.

Wnioskodawca podniósł następnie, że zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS, do postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym (dalej także: NSA) stosuje się przepisy k.p.c. o skardze kasacyjnej. Skoro zaś w literaturze przedmiotu utrwalony jest pogląd, w świetle którego udzielenie zabezpieczenia jest dopuszczalne w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, to oznacza, że takie stanowisko należy odnieść także do możliwości udzielenia zabezpieczenia w postępowaniu toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek odwołania wniesionego w trybie art. 44 ust. 1a ustawy o KRS.

Podstawę prawną do udzielenia zabezpieczenia polegającego na zawieszeniu stosowania niektórych przepisów prawa krajowego stanowi, zdaniem wnioskodawcy, art. 755 § 1 pkt 1 k.p.c., który przewiduje, że w przypadku zabezpieczenia roszczenia niepieniężnego, sąd udziela zabezpieczenia w taki sposób, jaki stosownie do okoliczności uzna za odpowiedni. W szczególności sąd może unormować prawa i obowiązki stron lub uczestników postępowania na czas trwania postępowania. W rozpoznawanej sprawie NSA orzeka jako sąd pierwszej instancji. Jest więc władny do udzielenia zabezpieczenia.

Wnioskodawca uznał, że w przypadku zabezpieczenia w postępowaniu wywołanym wniesieniem odwołania od uchwały KRS w trybie art. 44 ust. 1a ustawy o KRS, za roszczenie podlegające zabezpieczaniu należy uważać prawo do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, które jest realizowane za pomocą tego odwołania. Roszczenie takie jest niewątpliwie roszczeniem niepieniężnym mogącym podlegać zabezpieczeniu w trybie art. 755 § 1 pkt 1 k.p.c. i podlega ono uprawdopodobnieniu zgodnie z art. 7301 § 1 k.p.c.

Celem postępowania w niniejszej sprawie jest sądowa kontrola prawidłowości realizacji przez KRS procedury mającej na celu przedstawienie wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziego na wolnych stanowiskach sędziego Sądu Najwyższego. Potrzeba zabezpieczenia celu tego postępowania wynika zatem z tego, że istnieje ryzyko takiej interpretacji art. 44 ust. 1b ustawy o KRS, w myśl której w związku z niezaskarżeniem uchwały przez wszystkich uczestników postępowania - co ma miejsce w okolicznościach tej sprawy - uchwała zostanie uznana (w szczególności przez KRS i Prezydenta RP) za prawomocną w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego.

Zdaniem wnioskodawcy, brak udzielenia zabezpieczenia całkowicie zniweczy cel niniejszego postępowania, jakim jest sądowa kontrola zaskarżonej uchwały także w części obejmującej pozytywne rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, bowiem uznanie przez Radę uchwały za prawomocną umożliwi KRS przedstawienie wniosków o powołanie wybranych przez nią kandydatów do pełnienia urzędu sędziego, o którego objęcie ubiega się także wnioskodawca, a Prezydent RP będzie miał możliwość powołania wskazanych przez Radę kandydatów na wolne stanowiska sędziego Sądu Najwyższego. W takiej sytuacji wnioskodawca zostanie w istocie pozbawiony gwarantowanego na poziomie konstytucyjnym uprawnienia do efektywnej ochrony sądowej konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego na jednakowych zasadach z osobami, których kandydatury zostaną wskazane we wnioskach przedstawionych Prezydentowi RP przez Radę.

Ponadto brak zabezpieczenia może doprowadzić do powstania nieodwracalnych skutków prawnych polegających na obsadzeniu stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym i ukształtowaniu w ten sposób osobowego składu tego Sądu, pomimo że postępowanie przeprowadzone w tym zakresie przez Radę mogło być (a w rzeczywistości jest) dotknięte poważnymi uchybieniami o charakterze formalnym i merytorycznym, które nie zostały poddane kontroli sprawowanej przez niezawisły i niezależny sąd. Stanowi to ostentacyjne obejście standardu przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który w tej sytuacji służy także zachowaniu niezależności Sądu Najwyższego. Skutkom tego obejścia może zapobiec wyłącznie zabezpieczenie udzielone w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wnioskodawca podniósł, że zgodnie z art. 730 § 1 k.p.c., w każdej sprawie cywilnej podlegającej rozpoznaniu przez sąd lub sąd polubowny można żądać udzielenia zabezpieczenia. Pojęcie "sprawy cywilnej" definiuje art. 1 k.p.c., który przewiduje, że Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Taką ustawą szczególną, a ściślej: przepisem szczególnym, jest w ocenie wnioskodawcy art. 44 ust. 1a i 3 ustawy o KRS. Z punktu widzenia art. 1 k.p.c. w niniejszym postępowaniu jest zatem rozpoznawana sprawa cywilna w znaczeniu formalnym. Ustawodawca wskazał wprawdzie NSA jako sąd właściwy do rozpoznawania niniejszej sprawy, jednak nakazał temu sądowi rozpoznawanie odwołań od uchwał KRS w trybie przepisów k.p.c. o skardze kasacyjnej.

Wnioskodawca stwierdził ponadto, że właściwość NSA do udzielenia wnioskowanego zabezpieczenia wynika z art. 734 zd. 3 k.p.c., który stanowi, że wniosek o udzielenie zabezpieczenia zgłoszony w toku postępowania rozpoznaje sąd tej instancji, w której toczy się postępowanie, z wyjątkiem przypadku, gdy sądem tym jest Sąd Najwyższy. Ponieważ postępowanie niniejsze pozostaje w toku (postępowanie przed NSA jest kontynuacją postępowania przed Radą), zaś NSA nie jest Sądem Najwyższym, przepis art. 734 zd. 2 k.p.c. uzasadnia właściwość NSA do rozpoznania wniosku o udzielenie zabezpieczenia.

W ocenie wnioskodawcy zastosowanie tego rodzaju środka tymczasowego doprowadzi do uchylenia podstawy prawnej do przedstawienia przez Radę Prezydentowi RP wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziego SN. W razie natomiast przedstawienia tych wniosków brak będzie prawnej możliwości ich rozpoznania z uwagi na nieskuteczność uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z wniosku o udzielenie zabezpieczenia przed wszczęciem postępowania wynika, że A. B. zamierza wnieść odwołanie od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 331/2018. Wspomniana uchwała nie została dotychczas doręczona wnioskodawcy, a zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy o KRS, odwołanie przysługuje do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wnosi się je za pośrednictwem Przewodniczącego KRS w terminie dwutygodniowym od doręczenia uchwały z uzasadnieniem.

W myśl art. 44 ust. 3 ustawy o KRS do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej (z wyjątkiem regulacji o przymusie adwokacko-radcowskim). W zawiązku z tym należało uznać, że sprawa prowadzona wskutek odwołania od uchwały o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego jest sprawą cywilną w znaczeniu formalnym (art. 1 in fine k.p.c.).

Z treści art. 730 § 1 k.p.c. wynika, że w każdej sprawie cywilnej podlegającej rozpoznaniu przez sąd lub sąd polubowny można żądać udzielenia zabezpieczenia. Na podstawie art. 730 § 2 k.p.c. zabezpieczenie może być udzielone przed wszczęciem postępowania lub w jego toku.

Jak już wspomniano do postępowania wszczętego odwołaniem od uchwały KRS, prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej. W związku z tym należy przyjąć, że na podstawie art. 39821 k.p.c. we wspomnianym postępowaniu odpowiednie zastosowanie mają przepisy o apelacji.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego, odnoszącym się do stanu prawnego sprzed nowelizacji art. 44 ustawy o KRS, ale zachowującym aktualność, utrwalony jest pogląd, że przy rozpoznawaniu odwołania od uchwał KRS przepisy Kodeksu postępowania cywilnego sąd stosuje odpowiednio, przy czym odpowiednie stosowanie może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r. III ZP 25/01, postanowienie SN z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt III KRS 22/15).

W tym miejscu należy przypomnieć, że wniosek A. B. został złożony nie tylko przed wniesieniem odwołania od uchwały KRS z dnia 28 sierpnia 2018 r., ale także przed jej doręczeniem wnioskodawcy. W związku z tym należało rozważyć, czy w takiej sytuacji możliwe jest odpowiednie stosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisów o zabezpieczeniu przed wszczęciem postępowania.

Stosownie do art. 733 k.p.c. udzielając zabezpieczenia przed wszczęciem postępowania, sąd wyznacza termin, w którym pismo wszczynające postępowanie powinno być wniesione przez stronę żądającą zabezpieczenia pod rygorem upadku zabezpieczenia. Termin ten nie może przekraczać dwóch tygodni. Wobec takiego uregulowania stwierdzić należy, że elementem niezbędnym postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia przed wszczęciem postępowania jest określenie terminu wniesienia pisma wszczynającego postępowanie w sprawie.

Na gruncie art. 44 ust. 1a i ust. 2 ustawy o KRS pismem wszczynającym postępowanie jest odwołanie od uchwały KRS, które wnosi się za pośrednictwem Przewodniczącego KRS w terminie dwutygodniowym od doręczenia uchwały wraz z uzasadnieniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawowe określenie terminu do wniesienia pisma wszczynającego postępowanie (odwołania) oraz zdarzenia, od którego rozpoczyna się jego bieg, wyłącza możliwość wyznaczenia przez Sąd, stosownie do art. 733 k.p.c., terminu wniesienia takiego pisma.

W sytuacji więc, gdy z uwagi na specyfikę uregulowań ustawowych odnoszących się instytucji odwołania od uchwały KRS nie jest możliwe wskazanie terminu wniesienia pisma wszczynającego postępowanie w sprawie, a więc elementu koniecznego postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia przed wszczęciem postępowania, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie odpowiednie stosowanie art. 730 § 2 k.p.c. zdanie pierwsze polega na odmowie jego zastosowania przed wniesieniem odwołania od uchwały KRS.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o udzielenie zabezpieczenia przed wszczęciem postępowania.