Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. P. i D. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z [...] nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "DINGiK") odmówił D. P. i M. P. (dalej jako "strona skarżąca") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z [...] nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do oznaczenia użytków gruntowych w działce nr [...], położonej w obrębie D., gm. N.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, DINGiK stwierdził, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania eksponujący brak pozostawienia wymaganego awiza, został wniesiony po upływie ustawowego 7-dniowego terminu do jego złożenia. Nie wystąpiła więc określona w art. 58 § 2 kpa okoliczność umożliwiająca przywrócenie terminu, tak więc wniosek należało uznać za niezasadny.

DINGiK zaznaczył, że przyczyna, która uniemożliwiła pełnomocnikowi strony skarżącej złożenie odwołania, tj. brak wiedzy o wydaniu przez Starostę K. decyzji, ustała najpóźniej w dniu 10 IX 2019 r., tj. w dniu odbioru przez stronę skarżącą "Zawiadomienia o zmianach wdanych ewidencji gruntów i budynków" z dnia [...]. Pismo to zawierało informację, że jako podstawę dokonanych zmian przyjęto decyzję Starosty K. z dnia [...] nr [...]. Zatem termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji starosty upłynął z dniem 17 IX 2019 r. Tymczasem wniosek strony skarżącej, reprezentowanej przez pełnomocnika, o przywrócenie terminu został nadany za pośrednictwem operatora wyznaczonego dopiero w dniu 9 X 2019 r. DINGiK zaznaczył również, że w aktach sprawy znajduje się zwrócona przez Pocztę Polską S.A. przesyłka zawierająca kwestionowaną decyzję, zaadresowana do "M. M. - Kancelaria Adwokacka", na adres: R., D. Na kopercie znajdują się adnotacje dotyczące przesyłki: "Awizowano dnia 19-06-2019", "Awizowano powtórnie dnia 27.06.19" oraz "Zwrot nie podjęto w terminie". Natomiast na "potwierdzeniu odbioru" (przypiętym do koperty) znajdują się informacje: "Przesyłki nie doręczono w sposób określony w pkt 1, przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej UP D. - o czym umieszczono zawiadomienie na drzwiach adresata" oraz "Przesyłki nie doręczono gdyż: z innych przyczyn ZWROT nie podjęto w terminie". Ponadto zamieszczona została data – 5 VII 2019 i odręczny podpis. Jednocześnie z wyjaśnień udzielonych przez Pocztę Polską S.A. wynika, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma, o którym mowa w art. 44 § 2 kpa, umieszczono "na drzwiach lokalu Kancelarii w przymocowanym do nich pudełku, ponieważ w obrębie lokalu adresatki nie ma żadnej normalnej skrzynki na listy oznakowanej nazwą Kancelarii lub numerem lokalu, w którym ta Kancelaria ma siedzibę". Ponadto wyjaśniono, że "dlatego też na formularzu zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, adnotacja o umieszczeniu zawiadomienia na drzwiach lokalu adresata jest prawidłowa. Trudno bowiem przyklejone do drzwi pudełko (jest ono wielkości zawiadomień), nazywać skrzynką oddawczą której adresatka nie posiada w żadnym innym miejscu". W konsekwencji – zdaniem DINGiK – uznać należało, że przy doręczaniu decyzji organu pierwszej instancji zachowane zostały wymogi określone w art. 44 kpa, zaś decyzję doręczono ze skutkiem prawnym na dzień 3 VII 2019 r. DINGiK przytaczał przy tym obszernie tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujące na charakter doręczenia w trybie art. 44 kpa oraz znaczenie dokumentu w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru. Powołał m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 X 2019 r., (sygn. akt I OZ 967/19) stwierdzające, że niepoparte żadnymi dowodami twierdzenia strony o niepozostawieniu awiza nie wystarczą do obalenia wiarygodności dokumentu urzędowego, jakim jest prawidłowo wypełnione zwrotne potwierdzenie odbioru.

W skardze na powyższe postanowienie, uzupełnionej pismem z 11 XII 2019 r., strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 80 w zw. z art. 7 kpa, poprzez wadliwe przyjęcie, iż zasadnym było zastosowanie w przedmiotowej sprawie domniemania z art. 44 § 4 kpa, podczas gdy doręczenie przesyłki, zawierającej kwestionowane orzeczenie, nie odbyło się na warunkach wynikających z art. 44 § 2 i 3 kpa; 2) naruszenie art. 58 § 1-3 kpa, poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy - mając na względzie dyspozycję art. 129 § 2 kpa - termin do wniesienia odwołania od spornej decyzji nie rozpoczął w ogóle swojego biegu. W konsekwencji wniesiono o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania ewentualnie zmianę postanowienia i orzeczenie o przywróceniu terminu, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

Rozwijając zarzuty skargi strona skarżąca pokreśliła, że decyzja starosty została stronie skarżącej doręczona dopiero dnia 3 X 2019 r. wraz z pismem udzielającym wyjaśnień co do okoliczności przyjęcia przez starostę fikcji doręczenia. Strona skarżąca zaznaczyła, że awizowana wcześniej przesyłka zawierająca decyzję starosty nie została we właściwy sposób doręczona pełnomocnikowi zaś w skrzynce oddawczej tut. Kancelarii nie pozostawiono ani awiza podstawowego ani też powtórnego, informującego o fakcie złożenia we właściwym urzędzie pocztowym w/w przesyłki. Pełnomocnik strony skarżącej opisała przy tym liczne przypadki nieprawidłowego dokonywania czynności doręczenia przez Urząd Pocztowy nr 1 w D. Zaznaczyła, że poprzednio nie kierowała stosownych reklamacji do tej placówki, albowiem sytuacje miały charakter incydentalny, zaś wadliwości w doręczaniu korespondencji nigdy nie skutkowały konsekwencjami w postaci uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia w żadnej ze spraw. Dopiero gdy okazało się, że z uwagi na niepozostawienie w skrzynce oddawczej Kancelarii awiz dot. orzeczenia merytorycznego, podlegającego zaskarżeniu, zaczęła każdorazowo przy podejmowaniu zawiadomień o możliwości odbioru korespondencji przyglądać się sposobowi awizacji przesyłek. W skardze zwrócono uwagę, że w okresie awizacji decyzji starosty (od 19 VI 2019 r. do 5 VII 2019 r.) pełnomocniczka odbierała we wskazanym Urzędzie Pocztowym inną korespondencję (zob. pismo operatora z 23 X 2019 r., znak [...]), co czyni wątpliwym pominięcie akurat zawiadomienia dotyczącego decyzji starosty. W skardze podkreślono, że operator nie dysponuje żadnym dowodem pozostawienia zawiadomień o możliwości odbioru problemowej przesyłki poza oświadczeniem doręczyciela, które jest co najmniej tak samo wiarygodne jak oświadczenie pełnomocnika strony skarżącej. Zaznaczono, że pełnomocnik nie dysponuje żadną możliwości niebudzącego wątpliwości wykazania okoliczności negatywnej, jaką jest niepozostawienie w jego skrzynce oddawczej awiza. Wyjaśniono, że pełnomocnik wprawdzie korzystał wcześniej z pojemnika na listy umieszczonego na drzwiach lokalu, jednakże pojemnik ten był odpowiednio głęboki i nie było możliwe, aby pozostawione tam zawiadomienia przypadkowo z niego wypadły. Zaznaczono, iż do budynku nie mają swobodnego dostępu osoby trzecie, które wszakże musiałyby wykazać się szczególną intencjonalnością działania pobierając ze skrzynki awizo podstawowe i powtórne dotyczące akurat tej samej przesyłki ze Starostwa Powiatowego w K. Zwrócono uwagę, że obecnie - gdy za zgodą właściciela budynku - zainstalowana została już tradycyjna skrzynka pocztowa nieprawidłowości w doręczeniach zdarzają się nadal (vide: składane przez pełnomocnika skarżących kolejne pisma reklamacyjne). W ocenie strony skarżącej, skoro doręczenie decyzji starosty nie odbyło się w sposób prawidłowy to nie znajdzie zastosowania przepis art. 58 § 1 kpa, albowiem nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od kwestionowanego orzeczenia. Postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu było więc bezprzedmiotowe. Termin na wniesienie odwołania liczy się bowiem od dnia doręczenia przesyłki (faktycznego lub zastępczego) zaś wobec braku doręczenia (z uwagi na podnoszone nieprawidłowości dyskwalifikujące możliwość przyjęcia fikcji z art. 44 § 4 kpa) termin do wniesienia odwołania w ogóle nie rozpoczął swojego biegu. Zdaniem strony skarżącej nietrafnie policzono również termin 7-dniowy na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Termin 7-dniowy należy bowiem liczyć od momentu uzyskania wiadomości o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W konkretnym zaś przypadku strona skarżąca nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Zdaniem strony skarżącej sprawa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jawi się jako bezprzedmiotowa, a wniosek w tym zakresie składany był jedynie z ostrożności procesowej.

W odpowiedzi na skargę DINGiK potrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył, że termin 7-dniowy do złożenia wniosku powinien być liczony od dnia uzyskania przez stronę skarżącą wiadomości o wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Oświadczył również, że w kwestionowanym postanowieniu nie odnosił się do oceny zawinienia, bowiem okoliczność niedochowania przez stronę skarżącą terminu 7-dniowego z art. 58 § 2 kpa przesądza o konieczności odmówienia przywrócenia terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem strona skarżąca zasadnie podnosi bezprzedmiotowość postępowania akcesoryjnego w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. DINGiK nie miał zatem podstaw do wydania rozstrzygnięcia rozpoznającego wniosek w sposób merytoryczny.

Należy podkreślić, że celem instytucji przywrócenia terminu z art. 58 – 60 kpa jest umożliwienie stronie dokonania czynności procesowej, mimo że termin wyznaczony dla tej czynności upłynął. Celem zaś wniosku strony o przywrócenie terminu jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy. Z tego względu nie może osiągnąć zamierzonego skutku taki wniosek o przywrócenie terminu, w którym strona zamiast wykazywać brak winy w uchybieniu terminu wykazuje, że nie uchybiono terminowi. Jeśli bowiem termin nie upłynął, nie można go przywrócić.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy strona skarżąca zarówno we wniesionym wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu jak i w skardze koncentruje się wyłącznie na wykazywaniu, że z uwagi na niepozostawienie przez wyznaczonego operatora awiza, nie można przyjąć skutku doręczenia z art. 44 § 4 kpa. Sąd zwraca uwagę, że tego rodzaju okoliczności, nawet przy założeniu że są zgodne z prawdą, nie mogłyby prowadzić do przywrócenia terminu. Oznaczałyby one bowiem, że nie wykonano czynności z art. 44 § 2 i 3 kpa niezbędnych do uznania doręczenia za skuteczne. Tym samym termin do dokonania czynności (tu: wniesienia odwołania) nie rozpocząłby w ogóle biegu. Powtórzyć należy, że jeśli termin nie upłynął, nie można go przywrócić.

W świetle art. 58 § 1 oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 126 kpa bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania na skutek wniosku podnoszącego wyłącznie nieskuteczność doręczenia decyzji.

Sąd oczywiście zgadza się z wyrażoną w piśmiennictwie tezą, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy strony zaliczyć można m.in. nieprawidłowości w doręczeniu pisma (por. Barbara Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 283 i 557). Chodzi tu jednak wyłącznie o takie nieprawidłowości, w konsekwencji których doręczenie jest wprawdzie wadliwe jednak skuteczne (np. pozostawienie przesyłki małoletniemu domownikowi, który z opóźnieniem przekazał przesyłkę adresatowi). Nie mogą to być natomiast takie nieprawidłowości, które skuteczność doręczenia ex ante wykluczają, jak ma to miejsce właśnie w przypadku naruszenia przy doręczaniu wymagań z art. 44 § 2 i 3 kpa. W takim bowiem przypadku nie można przyjąć fikcji doręczenia z art. 44 § 4 kpa, a tym samym doręczenie jest nieskuteczne i nie rozpoczyna biegu terminów procesowych. Wykluczona jest tu więc możliwość przywrócenia terminu na podstawie art. 58 kpa.

Z końcowej części uzasadnienia skargi wynika, że strona skarżąca dostrzega paradoks zaistniałej sytuacji, podkreślając bezprzedmiotowość postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z uwagi na fakt, że kwestionowana jest skuteczność doręczenia, a tym samym upływ terminu do wniesienia odwołania. Niezrozumiałe jest wprawdzie, dlaczego w takim razie strona skarżąca zażądała przywrócenia terminu, jednak nie ma to znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Strona skarżąca podkreśliła, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony jedynie z ostrożności procesowej, co jest oczywiście wskazane i do czego strona ma pełne prawo. W takim jednak przypadku we wniosku o przywrócenie terminu należało powołać okoliczności, które przemawiałyby za przywróceniem terminu na wypadek przyjęcia przez DINGiK, że doręczenie było jednak skuteczne. Tymczasem cała argumentacja wniosku koncentruje się wyłącznie na kwestionowaniu skuteczności doręczenia. Jak wyżej wyjaśniono, nie może ona w żadnym wypadku odnieść skutku w postaci przywrócenia terminu, tak więc postępowanie zainicjowane takim wnioskiem jest bezprzedmiotowe.

W świetle art. 105 § 1 w zw. z art. 126 kpa pod pojęciem bezprzedmiotowości postępowania incydentalnego (kwestii procesowej) należy rozumieć brak istotnego elementu przedmiotowego lub podmiotowego determinującego możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia danej kwestii. Sąd zaznacza przy tym, że z uwagi na aktualną treść art. 126 kpa, który odsyła do odpowiedniego stosowania w przypadku postanowień również art. 105 kpa, zdezaktualizowała się linia orzecznicza wskazująca na brak możliwości umorzenia postępowania z wniosku o przywrócenie terminu w przypadku jego bezprzedmiotowości.

Mając na względzie naruszenie kwestionowanym postanowieniem art. 58 § 1 oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 126 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa.

Rozpatrując wniosek ponownie DINGiK uwzględni wskazaną wyżej ocenę.

W świetle powyższego nie ma już istotnego znaczenia stanowisko zajęte przez DINGiK w kwestii zachowania przez stronę skarżącą 7-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu z art. 58 § 2 zdanie pierwsze kpa. Stanowi ono bowiem element oceny zasadności wniosku, na którą w okolicznościach sprawy nie było miejsca. Zasygnalizować jednak wypada, że stanowisko to nie jest trafne. W świetle art. 58 § 2 zdanie pierwsze kpa, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W okolicznościach sprawy przyczyną tą był brak wiedzy o wysłaniu decyzji i przyjętym przez starostę skutku jej doręczenia. Należy przy tym podkreślić, że chodziło tu o brak wiedzy występujący po stronie pełnomocnika. To bowiem do pełnomocnika wysłano decyzję i to wobec pełnomocnika przyjęto fikcję prawną doręczenia z art. 44 § 4 kpa. Nie ma zatem znaczenia, kiedy strony uzyskały wiedzę o zawiadomieniu o aktualizacji ewidencji gruntów i powołanej w tym zawiadomieniu decyzji. Nie wyjaśniała zaistniałej sytuacji także okoliczność przekazania przez strony informacji o zawiadomieniu pełnomocnikowi. Stąd też prośba pełnomocnika o udzielenie przez starostę wyjaśnień z zaznaczeniem, że pełnomocnik nie otrzymał dotychczas decyzji wydanej w sprawie. Wiedzę o wysłaniu decyzji i o uznaniu jej za skutecznie doręczoną pełnomocnik uzyskał dopiero z lektury pisma starosty z dnia 20 IX 2019 r., do którego zresztą załączono egzemplarz decyzji (akta administracyjne, k 197). Dopiero z tym momentem ustała przyczyna uchybienia terminu. Pismo to doręczono pełnomocnikowi w dniu 3 X 2019 r., zaś odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu nadano w placówce operatora wyznaczonego dnia 9 X 2019 r. (akta administracyjne, k. 199v, 216). W takich okolicznościach termin z art. 58 § 2 zdanie pierwsze kpa uznać należało za zachowany.

Z powodu bezprzedmiotowości nie ma również w niniejszym postępowaniu miejsca na roztrząsanie zarzutów skargi podnoszących błędną ocenę okoliczności faktycznych sprawy i niezasadne uznanie decyzji starosty za doręczoną na mocy art. 44 § 4 kpa. Tego rodzaju ustalenia i rozważania muszą zostać poczynione w postępowaniu odwoławczym na wstępnym etapie rozstrzygania o zachowaniu terminu do wniesienia odwołania, nie zaś w postępowaniu akcesoryjnym z art. 58 kpa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na którą składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).