I OSK 451/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-09-06	
Data wpływu	2017-02-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Monika Nowicka	
Symbol z opisem	6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 561/16	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 154 § 7, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. L. i Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 561/16 w sprawie ze skargi Z. L. i M. W. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 447/13 oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 561/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. L. i M. W. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 447/13, w pkt 1/ wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1.000 zł.; w pkt 2/ stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3/ oddalił skargę w pozostałym zakresie; a w pkt 4/ zasądził od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz Z. L. i M. W. kwotę 440 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

M. W. oraz Z. L. skargą z dnia 25 listopada 2015 r., wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w związku z niewykonaniem wyroku tego Sądu z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 447/13.

Powyższym wyrokiem Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosków skarżących Z. L. i M. W. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] róg ul. [...], hip. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prezydent [...] nie wykonał wyroku, pomimo wezwania do jego wykonania. W związku z powyższym skarżący wnieśli o dokonanie oceny czy bezczynność lub przewlekanie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz zasądzenie od organ kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wskazał, że pełnomocnik stron został poinformowany o tym, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i analizę zgromadzonej dokumentacji, nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie i wydanie decyzji w sprawie oraz o przewidywanym terminie zakończenia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wyjaśnił, że bezspornym jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu w sprawie I SAB/Wa 447/13, wpłynęły do organu w dniu 27 marca 2014 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że do dnia wydania niniejszego orzeczenia, mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku, Prezydent nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskami o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Jak stwierdził Sąd I instancji, skoro Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z dnia 14 stycznia 2014 r., sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony.

W ocenie tego Sądu, wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości tysiąca złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd.

Sąd stwierdził też, na podst. art. 154 § 2 p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzając, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organu, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W ocenie Sądu I instancji, bezczynność organu po wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r., ma charakter rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia długość trwającego postępowania oraz to, że organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy nie podjął skutecznych kroków zmierzających do załatwienia wniosków odszkodowawczych i to pomimo wezwania skarżących do wykonania wyroku. Działanie organu ograniczało się jedynie do informowania skarżących o aktualnym stanie sprawy oraz o przewidywanym terminie jej załatwienia. W ocenie tego Sądu, okoliczności wskazane przez organ nie mogą stanowić usprawiedliwienia niewykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego.

Jednocześnie Sąd I instancji nie dostrzegł potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a., albowiem jest to dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Powinien być zatem stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu formułowane w tym względzie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach procesu zwartych w punkcie 4 sentencji wyroku Sąd ten orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.).

Skarżący, T. L. i Z. L. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części, tj. odnośnie pkt 3, w którym oddalono skargę w zakresie sumy pieniężnej, żądanej od Prezydenta [...] na rzecz każdej strony skarżącej, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenia kosztów postępowania, wg. norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wnieśłi też na podstawie art. 188 p.p.s.a., o rozpoznanie skargi poprzez przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, względnie, na podstawie 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wnieśli o zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas, gdy okoliczności sprawy, a także interes wymiaru sprawiedliwości oraz interes publiczny dostatecznie uzasadniały zasądzenie "zadośćuczynienia".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie są znane obiektywne powody, dla których organ nie mógłby wydać decyzji merytorycznej, więc nie został spełniony warunek, który Sąd I instancji sam sobie postawił przyjmując, że przeszkodą do wymierzenie sankcji jest brak obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć.

Argumentowano, że do uwzględnienia wniosku o zastosowanie sankcji spełniony został warunek, który w ocenie Sądu I instancji nie zachodził, tj. brak uzasadnionej obawa, że bez tych sankcji organ nadal nie wyda decyzji. W ocenie autora skargi kasacyjnej warunku tego dowodzi fakt, że niniejsza skarga jest drugą identyczną skargą na bezczynność Prezydenta [...] w tej samej sprawie i sankcje zastosowane przez Sąd w pierwszym przypadku w nie przyniosły żadnego skutku.

Podniesiono też, że skarżący mogli zasadnie oczekiwać przyznania im odszkodowania - w przypadku wydania w terminie wskazanym przez Sąd prawidłowej decyzji merytorycznej, albowiem instytucja "zadośćuczynienia" z art. 154 § 7 p.p.s.a., stanowi prawną możliwość częściowego naprawienia szkody doznanej przez skarżących w związku z ignorowaniem wyroków Sądu i przedłużającym się postępowaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowany został tylko jeden zarzut (jak należy uznać na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 154 § 7 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Funkcją powyższego przepisu jest niewątpliwie zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to funkcja jedyna. Przepis ten ponadto ma kompensować, doznaną przez stronę postępowania krzywdę z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Dlatego też uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie omawianego przepisu, skarżący powinni byli nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej. Podanie już we wniosku okoliczności rzeczywiście umożliwiających przyznanie sumy pieniężnej jest tym bardziej wskazane, że w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdy przedmiotem skargi jest bezczynność, sprawa może być prowadzona w trybie uproszczonym.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie, jakkolwiek zawarto w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej, to jednak skarga nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, co do istnienia przyczyn dla przyznania postulowanej sumy pieniężnej z uwagi na zrekompensowanie doznanej przez stronę krzywdy. Dlatego też brak jest podstaw by czynić Sądowi I instancji zarzut w zakresie samodzielnego poszukiwania takiej przyczyny.

W tych warunkach oparcie się na zarzucie tyczącym się jedynie funkcji realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa omawianej regulacji nie mogło być wystarczające do stwierdzenia wadliwości rozstrzygnięcia Sądu I instancji w omawianym zakresie. Gdyby fakt stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania automatycznie miał skutkować przyznaniem dochodzonej przez stronę skarżącą sumy, to niewątpliwie ustawodawca dałby temu wyraz poprzez wprowadzenie obligatoryjnego orzekania o niej w stwierdzonych przez sąd przypadkach opieszałości organów w wykonywaniu wyroków sądu. Tymczasem omawiany przepis stwarza jedynie możliwość przyznania od organu sumy pieniężnej, co wymaga do jego uwzględnienia, wykazania przez stronę występującą z wnioskiem, istnienia przyczyn przyznania takiej sumy z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też i istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy, co w przedmiotowej sprawie jednak nie zostało dopełnione przez skarżących, przez co brak było warunków do uwzględnienia ich wniosku.

Trzeba też zaznaczyć, ze chybiona była argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do istnienia prawnej możliwości - w ramach wniosku o przyznanie sumy pieniężnej na podst. art. 154 § 7 p.p.s.a. - domagania się częściowego naprawienia szkody doznanej przez skarżących w związku z ignorowaniem wyroków sądu i przedłużającym się postępowaniem. Uprawnienie do domagania się odszkodowania przysługuje osoba, która opiera swój wniosek o twierdzenie, że niewykonanie konkretnego wyroku sądu administracyjnego spowodowało uszczerbek w jej prawach majątkowych i szkodę tą wykaże, w ramach jednak uprawnienia, które oparte jest o normę art. 154 § 4 p.p.s.a., która nie została wskazana w podstawie skargi kasacyjnej.

Biorąc więc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.