Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi E. W. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w przedmiocie wniosku z dnia 4 grudnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej E. W. z dnia 4 grudnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej pkt 2 tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] na rzecz skarżącej E. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z 4 grudnia 2009 r. E. W. (dalej jako skarżąca), wystąpiła do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] , na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), o udzielanie informacji dotyczącej m. in. ilości osób skierowanych w ramach robót publicznych i prac interwencyjnych do pracy w Urzędzie Miasta w [...] w latach 2009, 2008, 2007 (z rozbiciem na każdy rok), czy osoby te pracowały w spółkach komunalnych, których właścicielem jest samorząd miasta [...] , jakie pieniądze przekazał PUP na organizację miejsc pracy na podstawie umów z Gminą Miasto [...] (w rozbiciu na lata 2009, 2008, 2007).

Pismem z 8 grudnia 2009 r. skarżąca została poinformowana, iż udostępnienie informacji w powyższym zakresie wymaga przetworzenia i poniesienia z tego tytułu dodatkowych kosztów, wykraczających poza normalne koszty funkcjonowania PUP w [...] , w wysokości 694,10 zł. Jednocześnie zaznaczono, że nieuiszczenie opłaty w terminie 3 dni skutkować będzie pozostawieniem wniosku w przedmiotowej części bez rozpoznania. Wobec niewniesienia wskazanej opłaty skarżąca, pismem z 25 stycznia 2010 r. została poinformowana, że jej wniosek w powyższym zakresie został pozostawiony bez rozpoznania.

Pismem z 11 stycznia 2010 r. skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, wnosząc o wyznaczenie Dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy w [...] terminu udostępnienia informacji publicznych w powyższym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , w odpowiedzi na powyższe pismo, poinformowało skarżącą, że nie może w niniejszej sprawie wydać rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 35 – 37 kpa, albowiem postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie można zatem w trybie art. 37 kpa zwalczać bezczynności polegającej na braku udzielenia informacji publicznej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o zobowiązanie Powiatowego Urzędu Pracy w [...] do udostępnienia powyższych informacji publicznych, wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w oparciu o art. 155 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie można uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty, a także iż dopuszczalne jest jedynie pobieranie opłat odpowiadających dodatkowym kosztom, które zmuszony jest ponieść podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4 a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 a.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 ustawy p.p.s.a.).

Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62- 63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA – OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83 "Gazeta Prawnicza" 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13 oraz W. Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49).

Na wstępie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności wniesienia w niniejszej sprawie skargi.

Nie może budzić wątpliwości, iż udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma bowiem zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego Kodeksu jednie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. (który określa warunki dopuszczalności wniesienia skargi), upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, a nie skarg na bezczynność w zakresie takich aktów i czynności. W sytuacji gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 kpa, art. 101 a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 1/06). Co zaś się tyczy bezczynności dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przepisu takiego brak. Dlatego należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna co pozwala na jej merytoryczne rozpoznanie.

Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust.1 tej ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek.

W rozpoznawanej sprawie wniosek taki został złożony przez skarżącą 4 grudnia 2009 r. W sprawie przy tym bezsporne jest, że informacje, o których udzielenie wystąpiła skarżąca mają charakter informacji publicznych. Tak zostały potraktowane przez organ, który jednakże uzależnił ich udostępnienie od uiszczenia przez skarżącą wskazanej kwoty.

Takie postępowanie organu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy, każdemu przysługuje do niej dostęp. Dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, za wyjątkiem przewidzianym w art. 15 tej ustawy. Powyższy przepis przewiduje, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

Cytowany przepis określa dwa przypadki, w których dopuszczalne jest żądanie opłaty od wnioskodawcy, gdy podmiot zobowiązany ma ponieść dodatkowe koszty, a to:

1. gdy koszty te są związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia (np. kserokopia, dyskietka, wydruk komputerowy itp.),

2. gdy koszty te związane są z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (np. przekształcenie posiadanych dokumentów w formę cyfrową i ich obróbka, kompilacja danych pochodzących z rozproszonych zbiorów itp.).

Podkreślić trzeba, że chodzi w tym przepisie o "dodatkowe koszty". Na jego podstawie dopuszczalne jest zatem pobieranie opłaty odpowiadającej rzeczywistym kosztom (np. kopiowania dokumentów), a w zasadzie nie jest dozwolone żądanie opłaty z tytułu konieczności wykonywania dodatkowej pracy przez pracowników zobowiązanego (por. wyrok WSA we Wrocławiu 20 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Wr 505/04, OSS 2005/1/12, S. Szuster komentarz do art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej w LEX/el. 2003). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2005 r. (sygn. akt I OSK 69/05) wyraził pogląd, że pobieranie opłaty za dodatkową pracę pracownika jest ograniczone do przypadków otrzymania przez organ wyjątkowo pracochłonnego żądania, którego wykonanie możliwe będzie jedynie po godzinach pracy.

W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie podkreśla się jednakże, że z tego powodu, że ktoś nie uiścił opłaty nie można wydać decyzji o odmowie udzielenia informacji, bądź pozostawić sprawę bez rozpoznania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się bowiem tylko do decyzji. Póki obowiązujące przepisy nie przewidują, iż takie opłaty za czynności materialno – techniczne uiszczane są z góry, nie można od ich wniesienia uzależnić postępowania. Tymczasem art. 15 ust. 2 ustawy wskazuje jedynie, że zawiadamia się wnioskodawcę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od tego powiadomienia. W tym czasie wnioskodawca może bowiem wycofać lub zmienić wniosek. Nieuiszczone opłaty podlegają natomiast ściągnięciu w drodze ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. M. Jaśkowska, (w:) Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002; S Szuster (w:) Komentarz do art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej t.4, LEX/el 2003; wyrok WSA w Kielcach, II SAB/Ke 23/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w sposób nieuprawniony uzależniła udostępnienie wnioskowanej przez skarżącą informacji publicznej od uiszczenia kwoty 694,10 zł.

Z akt sprawy wynika, że 18 grudnia 2009 r. organ skierował do skarżącej pismo, w którym określił wysokość i przedstawił kalkulację dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem żądanej przez skarżącą informacji publicznej. Uwzględniając jednak fakt, iż do dnia rozpoczęcia rozprawy wniosek skarżącej z 4 grudnia 2009 r. nie został załatwiony, a przepis art.13 ust. 1 ustawy zobowiązuje organ do udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, ewentualnie ust. 2 przewiduje, że jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia, powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku – okoliczność ta nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia.

Mając powyższe okoliczności na uwadze uznać należy, że po stronie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] istnieje stan bezczynności w przedmiocie rozpoznania pkt 2 wniosku skarżącej z 4 grudnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sąd nie znalazł jednakże podstaw do zastosowania art. 155 p.p.s.a., albowiem nie stwierdził, aby w toku rozpoznania sprawy zaistniały istotne naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 149 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.