Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 832/08 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz K. H. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 832/08, oddalił skargę K. H. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z akt sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta Koszalina zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] składającej się z 3 masztów podantenowych oraz urządzeń nadawczo-odbiorczych umieszczonych w kontenerze, na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" przy ulicy [...] w K.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. H. członek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", właścicielka lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] oraz udziału części gruntu działki nr [...] położonej jw. w K. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując iż nie wyraża zgody na wykonanie przedmiotowej inwestycji, a zaskarżona decyzja narusza prawo i jej interes prawny, bowiem inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Wojewoda Zachodniopomorski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a., w związku z odwołaniem K. H. umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy uznał, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony. Organ II instancji uzasadnił, iż w myśl art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem organu odwoławczego posiadanie ułamkowej części nieruchomości na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek nie oznacza, iż jest się stroną postępowania. Skarżąca jest członkiem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", która to Spółdzielnia występuje w postępowaniu administracyjnym jako strona. Oznacza to, że zgodnie ze Statutem Spółdzielni, to Zarząd Spółdzielni reprezentuje wszystkich swoich członków na zewnątrz. Od przedstawionej wyżej zasady reprezentowania członków spółdzielni, dopuszczalny jest jednak wyjątek jedynie w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, naruszony został jego "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes". Natomiast skarżąca nie wykazała by wystąpiły szczegółowe przesłanki uzasadniające dopuszczenie jej jako strony do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego w ocenie organu II instancji należało umorzyć postępowanie zgodnie z art. 105 kpa z powodu wniesienia odwołania przez podmiot nieuprawniony.

Na powyższą decyzję K. H., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wskazując, że jako współwłaściciel nieruchomości wspólnej ma bez wątpienia przymiot strony w postępowaniu, czego nie kwestionował organ I instancji doręczając skarżącej decyzję, od której wniosła odwołanie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, odwołując się do dominującego w orzecznictwie poglądu, że w postępowaniu administracyjnym członek spółdzielni mieszkaniowej reprezentowany jest przez statutowo właściwe organy spółdzielni. Członkowie spółdzielni mogą kwestionować decyzje statutowych organów na drodze postępowania wewnątrzspółdzielczgo z powództwem przed sądem cywilnym włącznie.

W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2009 r. uczestnik postępowania [...] Spółka z o.o. w Warszawie wniósł o oddalenie skargi i wskazał, iż stacja bazowa będąca przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie została już wybudowana i trwa postępowanie zmierzające do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Uczestnik wskazał też, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, gdyż w niniejszym postępowaniu Spółdzielnia występuje w charakterze strony, to ona zarządza nieruchomością wspólną, podczas gdy skarżąca posiada w niej udział rzędu 470/29338. Spółdzielnia działa na podstawie udzielonego jej pełnomocnictwa – powierzenia zarządzania nieruchomością. Uczestnik postępowania zawarł ze Spółdzielnią umowę najmu, którą de facto skarżąca kwestionuje.

K. H. w dniu 18 lutego 2009 r. złożyła do sprawy pismo procesowe, w którym oświadczyła, iż podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie, iż nie powinna być wykluczona z postępowania odwoławczego z powodu, ze nie jest stroną tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. skargę za niezasadną wskazał, iż trafne jest stanowisko organu II instancji, że skarżąca w postępowaniu tym nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem nie posiada przymiotu strony tego postępowania lecz organ odwoławczy nienależycie je uargumentował, odwołując się do treści art. 28 k.p.a., podczas gdy w zakresie postępowania administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę istnieje regulacja szczególna, wynikająca z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), dalej Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami takiego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Skarżącej przysługuje tytuł odrębnej własności lokalu mieszkalnego i udział w częściach wspólnych budynku, którego dotyczy inwestycja (budowa stacji telefonii cyfrowej), jednakże poza powołaniem się na swój tytuł własności do lokalu i współwłasności do części wspólnych nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji, skarżąca nie wskazała na uszczerbek w swym interesie prawnym spowodowany powyższą decyzją, ani też nie wykazała jakie konkretne naruszenie warunków korzystania z jej prawa do lokalu mieszkalnego, chronionego przez przepisy prawa materialnego, wywołała w/w decyzja o pozwoleniu na budowę.

Sąd I instancji wskazał, że członek spółdzielni mieszkaniowej, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym, w sprawie w której występuje Spółdzielnia reprezentowana przez statutowo właściwe organy, pod warunkiem, iż wykaże własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny.

K. H., w niniejszym postępowaniu nie wykazała, że wskutek realizacji wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę prac budowlanych, nastąpi bezpośrednie i trwałe naruszenie jej interesu prawnego. W ocenie Sądu, w przedmiotowym przypadku wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji, na dachu XII kondygnacyjnego budynku, 3 masztów podantenowych oraz urządzeń nadawczo-odbiorczych umieszczonych w kontenerze, w żaden sposób nie wpłynie na sposób wykonywania prawa własności przysługującego skarżącej do lokalu mieszkalnego w tym budynku i prawa własności, w częściach ułamkowych, do tego budynku. Lokal skarżącej według twierdzeń jej pełnomocnika znajduje się na VII lub VIII kondygnacji. Twierdzenia skarżącej, że sporna budowa uszkodzi elementy konstrukcyjne budynku (dach i ściany) nie zostały przez nią udokumentowane. Z projektu budowlanego konstrukcji wsporczych anten i stacji bazowej wynika zaś, że zainstalowanie kontenera i masztu nie spowoduje przekroczenia stanów granicznych nośności ścian i fundamentów budynku.

Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że wzajemne stosunki między członkami spółdzielni mieszkaniowej lub między członkami wspólnoty mieszkaniowej a jej zarządem, regulują przepisy ustawy prawo spółdzielcze lub ustawy o własności lokali i jedynie w trybie tych przepisów poszczególni właściciele lokali mogą sprzeciwiać się działaniom organów spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej oraz dochodzić swych praw. Natomiast w relacjach z organami administracji publicznej lub innej władzy publicznej reprezentują ich uprawnione statutowo lub ustawowo organy spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Szczecinie wniosła K. H., zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie normy prawnej wyprowadzonej z art. 156 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że skarżącej nie można przypisać przymiotu strony postępowania administracyjnego i na tej podstawie uznanie, że wydana przez Wojewodę Zachodniopomorskiego decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] odpowiada prawu.

Skarżąca powołując się na powyższy zarzut wniosła o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie zgodnie z żądaniem skarżącej zawartym w skardze;

względnie

2) o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od uczestnika na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o zwolnienie skarżącej z obowiązku wnoszenia opłaty od złożonej skargi.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. w Warszawie, wnosząc o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według narom przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, jednak skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zaskarżaną decyzją Wojewoda Zachodniopomorski umarzając postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, odmówił K. H. przymiotu strony w tym postępowaniu.

Jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ww., podobnie jak szereg innych osób zamieszkałych w budynku przy ul. [...] w K. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", byli traktowani przez organ wydający pozwolenie na budowę, jako strony tego postępowania. Świadczyć o tym może fakt, że wszystkie te podmioty pismem z dnia 20 czerwca 2008 r., podpisanym przez Kierownika Referatu Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miejskiego w K., na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zostały powiadomione o wszczętym postępowaniu i możliwości zgłoszenia żądań, co do zebranych dowodów i materiałów. Następnie wszystkim tym podmiotom została doręczona decyzja Prezydenta Miasta Koszalina z [...] lipca 2008 r. z pouczeniem o możliwości złożenia odwołania.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca – K. H. wskazała, że jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w K. oraz udziału we współwłasności działki gruntu nr [...] i nie wyraziła zgody na budowę stacji telefonii komórkowej na ww. budynku. W związku z tym, jej zdaniem, inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z uzasadnienia zaskarżanej decyzji można ponadto wnosić, że K. H. jest członkiem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i przysługuje jej prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego. W myśl art. 28 k.p.a. zdaniem organu odwoławczego, skarżąca nie jest stroną w tym postępowaniu, gdyż "nie wykazała by wystąpiły szczegółowe przesłanki uzasadniające dopuszczenie jej jako strony do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym". Ponieważ skarżąca jest członkiem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" to Zarząd Spółdzielni reprezentuje wszystkich swoich członków na zewnątrz, jako że ww. Spółdzielnia jest stroną w postępowaniu. Pogląd ten wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Powyższe stanowisko organu odwoławczego w całości zaaprobował Sąd w zaskarżonym wyroku zauważając jedynie, że organ błędnie odwołał się do art. 28 k.p.a., gdyż w tym zakresie istnieje regulacja szczególna, wynikająca z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednak uchybienie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy.

Z powyższą oceną nie można się zgodzić w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż organ odwoławczy w ogóle nie przeanalizował sytuacji prawnej skarżącej na tle przepisów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, które określają kto może być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podobnie, jak i Sąd kontrolujący zaskarżaną decyzję, dostrzegają co prawda, że skarżącej przysługuje prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego, jednak w swoich rozstrzygnięciach kierują się głównie tym, że skarżąca jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej. W związku z tym, nie ma własnego interesu prawnego i reprezentuje ją w postępowaniu Zarząd Spółdzielni, co jest zgodne z utrwaloną linią orzecznictwa w sądownictwie administracyjnym.

Po pierwsze należy zauważyć, że tzw. utrwalona linia orzecznictwa w tej sprawie, jak i w każdej innej, nie może zastąpić merytorycznego rozpoznania sprawy, opartego na dokładnym ustaleniu stanu faktycznego i odniesieniu tego do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Odwoływanie się do utrwalonej linii orzecznictwa, nie może być też bezkrytyczne, gdyż zmiany przepisów obowiązującego prawa wymagają niekiedy zmiany, a przynajmniej rewizji utrwalonej linii orzecznictwa.

Orzecznictwo, do którego odwołuje się organ i sąd w niniejszej sprawie ma swoje korzenie w minionym okresie ubiegłego wieku, kiedy to jedynym i głównym aktem prawnym w tym zakresie była ustawa z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze. Nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, ani ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nie było też przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie mówiąc już o Konstytucji RP z 1997 r. i fundamentalnych zmianach, jakie zostały wprowadzane do Kodeksu cywilnego. Aktualnie stosunki własnościowe w spółdzielniach mieszkaniowych oraz wzajemne relacje pomiędzy organami spółdzielni mieszkaniowej a jej członkami, oraz właścicielami lokali niebędącymi członkami spółdzielni, są bardziej skomplikowane, gdyż w większym zakresie niż dawniej, oparte są na przepisach Kodeksu cywilnego, które należy niewątpliwie uwzględniać (wyrok WSA w Gliwicach z 30 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/GL 912/07, niepubl.).

Fakt, iż skarżąca jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej nie oznacza, że nie należy brać pod uwagę tego, że jest również a może przede wszystkim, właścicielką wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, współwłaścicielką gruntu składającego się na nieruchomość wspólną oraz współwłaścicielem części wspólnych budynku, na dachu którego ma być posadowiona stacja bazowa telefonii cyfrowej. W decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze tych wszystkich elementów stanu faktycznego i konsekwencji prawnych wynikających z tego, nie wzięto w ogóle pod uwagę. Tymczasem nie ma chyba wątpliwości, że dach budynku, na którym ma być usytuowana przedmiotowa stacja bazowa telefonii cyfrowej, należy do nieruchomości wspólnej, którą stanowią grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, co oznacza w kategoriach prawa cywilnego współwłasność Spółdzielni i właścicieli lokali, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz prawo do odrębnej własności lokalu.

W niniejszej sprawie rozstrzygając kwestię, czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu, należało powyżej ustalony status skarżącej, odnieść do kryteriów określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z uwzględnieniem przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy o własności lokali oraz w zakresie nieuregulowanym w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze.

Problem, który należało rozstrzygnąć w pierwszej kolejności w niniejszej sprawie, w istocie sprowadza się do wyjaśnienia na jakich zasadach w [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" sprawowany jest zarząd nieruchomością wspólną. Kto i w jakim zakresie wykonuje ten zarząd i z czego to wynika, gdyż ogólnikowe odwołanie się do Statutu Spółdzielni i do orzecznictwa, jest niewystarczające. Bowiem z ustalenia, jaki podmiot sprawuje zarząd nieruchomością wspólną i w jakim zakresie, może wynikać kto i w jakim zakresie może reprezentować na zewnątrz członków spółdzielni i właścicieli lokali niebędących członkami spółdzielni. Poza tym skoro nieruchomość wspólna stanowi współwłasność w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego to należałoby ustalić przynajmniej zakres zarządu zwykłego, w ramach którego może podejmować działania podmiot wykonujący zarząd nieruchomością wspólną w Spółdzielni.

Należy wskazać, że w spółdzielniach mieszkaniowych obecnie może występować kilka rodzajów praw do lokali:

– spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego,

– spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu,

– prawo odrębnej własności lokalu,

przy czym dwie ostatnie kategorie mogą także przysługiwać właścicielom lokali niebędącym członkami spółdzielni mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26 (ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Przepis ten uznaje się za wadliwy, gdyż spółdzielnia mieszkaniowa jest uprawniona i zobowiązana do sprawowania zarządu nieruchomością wspólną z mocy prawa i nie ma potrzeby w tym zakresie zawierania odrębnych umów (uchwała SN z 26 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 100/08, OSNC 2009, nr 10, poz. 140). Przepisów ustawy o własności lokali, o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a tej ustawy, które stosuje się odpowiednio.

Z powyższych regulacji wynika, że właściciele lokali spółdzielczych (stosując odpowiednio art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali), mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego, określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej.

Większość właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie nieruchomości (...) stosownie do art. 241 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, może podjąć uchwałę, że w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie przepisy ustawy o własności lokali.

Natomiast zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, jeżeli w określonym budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości, została wyodrębniona własność wszystkich lokali, po wyodrębnieniu własności ostatniego lokalu, stosuje się przepisy ustawy o własności lokali, niezależnie od pozostawania przez właścicieli członkami spółdzielni.

Jak z powyższego wynika wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną może w drodze umowy być powierzone innemu podmiotowi niż spółdzielnia, a w szczególności osobie fizycznej albo prawnej. Również w określonych w art. 241 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych sytuacjach, w zakresie praw i obowiązków właścicieli lokali spółdzielczych oraz zarządu nieruchomością wspólną, będą miały zastosowanie przepisy ustawy o własności lokali.

Nie można więc, bez dokładnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, bez analizy postanowień Statutu Spółdzielni, znajomości treści innych aktów (umów) mogących powierzać zarząd nieruchomościami wspólnymi innym podmiotom niż Spółdzielnia, umarzać postępowania odwoławczego w stosunku do współwłaścicielki nieruchomości wspólnej, bez rozpatrzenia jej praw do nieruchomości w świetle przepisów art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W zaskarżanym wyroku oraz w zaskarżanej decyzji organy wydające zaskarżone orzeczenia twierdząc, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym i że jej interesy reprezentuje Zarząd Spółdzielni, nie potrafiły nawet wskazać przepisów obowiązującego prawa, które tak stanowią. Poglądy doktryny i orzecznictwa nie mogą też być zawieszane w próżni wynikają z wykładni konkretnych przepisów prawa, obowiązujących w danym momencie.

Nie można też podzielić poglądu, że w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę aby być stroną tego postępowania, to członek spółdzielni mieszkaniowej, któremu jednocześnie przysługuje prawo odrębnej własności lokalu, musi wykazać, że naruszony został jego interes prawny. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trzykrotnie sformułował twierdzenia prowadzące do takiego wniosku ("skarżąca nie wskazała na uszczerbek w swym interesie prawnym spowodowany powyższą decyzją, ani też nie wykazała jakie konkretne naruszenie warunków korzystania z jej prawa do lokalu mieszkalnego, chronionego przez przepisy prawa materialnego, wywołała ww. decyzja o pozwoleniu na budowę", członek spółdzielni "winien wykazać istnienie interesu prawnego, który w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, został naruszony konkretnymi przepisami prawa", "K. H., w niniejszym postępowaniu, nie wykazała, że wskutek realizacji wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę prac budowlanych, nastąpi bezpośrednie i trwałe naruszenie jej interesu prawnego", s. 6 uzasadnienia wyroku). Sąd pierwszej instancji formułując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powyżej cytowane tezy, nie powołał żadnego przepisu obowiązującego prawa, który by mógł legitymizować te twierdzenia.

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który powinien mieć zastosowanie w tej sprawie, nie wymaga naruszenia interesu prawnego współwłaściciela nieruchomości (budynku), na której ma być realizowana budowa, aby ten miał przymiot strony w postępowaniu. Przepis art. 28 k.p.a. też nie wymaga aby został naruszony interes prawny, wystarcza, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku albo żąda się czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uzależnia możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego od tego, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, przepis ten nie ma jednak zastosowania w tej sprawie.

Jak wynika z powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej maja usprawiedliwione podstawy, gdyż przyjmując, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu, nie wyjaśniono jednocześnie szeregu wątpliwości natury merytorycznej (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.). Mało, że zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o błędną podstawę prawną, to również nie uzasadniono go właściwie ze wskazaniem konkretnych przepisów prawa.

Sąd z kolei w zaskarżanym wyroku, akceptując w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, starał się własnym uzasadnieniem uzupełnić i zniwelować braki zaskarżanej decyzji, co jest niedopuszczalne, gdyż sąd administracyjny nie powinien zastępować organów administracji publicznej w ich działalności.

Trudno w takiej sytuacji mówić o prawidłowej kontroli sądowej zaskarżonego aktu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżana decyzja z przyczyn omówionych wcześniej wymagała uchylenia przez Sąd I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.), gdyż rozstrzygnięcie umarzające postępowanie odwoławcze, nie wynikało z materiałów sprawy i nie znajdowało przekonującej argumentacji w uzasadnieniu decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.